Історико-правові аспекти розвитку державного контролю у сфері ведення лісового господарства України

Удосконалення державного контролю у лісовому господарстві України обумовлюється потребами екологічного, соціально-економічного та інших напрямів суспільного і людського розвитку. В історії законодавство про ліси, лісівництво тривалий час було орієнтоване на інтенсивне використання лісових ресурсів, разом з цим питання дослідження практики діяльності з державного контролю у лісовому господарстві залишалися другорядними. Зміна «споживацького» підходу щодо лісових ресурсів відбувається на даний час в Україні на основі практичної реалізації стратегії державної екологічної політики України на період до 2020 р.

Екологічні, економічні проблеми та проблеми правового регулювання в історичному аспекті у лісовому господарстві розроблялись такими вченими, як: Г. А. Аксеньонок, О. В. Басай, В. К. Биковский, Е. Є. Блошенко, А. М. Бобко, В. Е. Борейко, П. В. Васильев, В. Ф. Горбовой, В. В. Гречко, О. І. Дребот, С. В. Єлькін, Л. А. Заславська, А. Б. Іскоян, Б. В. Кіндюк, Я. В. Коваль, О. А. Козачук, О. С. Колбасов, М. І. Краснов, Є. М. Кутін, Я. Лазаренко, О. І. Логвиненко, В. Л. Мунтян, В. П. Печуляк, Г. І. Редько, К. А. Рябець, Н. І. Титова, М. Н. Тихомиров, А. К. Соколова, Г. Н. Полянська, В. А. Чичварін та інші.

Ліс є стратегічно важливим ресурсом, який вимагає зваженого державницького підходу щодо забезпечення належного збереження і відтворення природних ресурсів на основі історичного досвіду, а також утворення умов для реалізації суб’єктами права принципів раціонального залучення в господарський оборот лісових ресурсів з метою отримання максимального еколого-економічного та соціального ефекту на всіх стадіях природокористування з урахуванням сучасних стратегічних цілей соціально- економічного розвитку в країні. Разом з цим, успішне управління значною мірою залежить від готовності у сучасних умовах державних органів до його (такого управління) сприйняття [66, с. 143], виходячи з історичного надбання (традиції, досвіду) попередніх поколінь.

Отже, з’ясуємо історико-правові аспекти розвитку державного контролю у лісовому господарстві України для подальшого удосконалення діяльності суб’єктів адміністративного права на основі дослідженого досвіду.

Особливе ставлення до лісової рослинності почалося ще з використання її у військових цілях. У XIV - XVI ст. були утворені засіки, тобто заповідні

ліси військового значення уздовж південного кордону Русі [17]. Спочатку (у VIII - XII ст.) обмеження на користування лісами та іншою нелісовою рослинністю не було, тож не було необхідності у прийнятті відповідних актів. У літописи потрапляли значущі для того часу угіддя, наприклад, орні і лугові землі, боброві гони та сіножаті [148, с. 28; 13, с. 1-2].

За даними Я. Лазаренко, Е. Є. Блошенко та ін. вчених у ІХ - ХІ ст. ліс України займав майже всю територію: від Дніпра до Карпат. Уперше про регулювання лісів згадується в законах Ярослава Мудрого «О церковних судах й земських ділах». Ці норми були запозичені з Візантійських лісових законів і не відігравали ефективного лісоохоронного значення [81, с. 131135, 131]. Згадку про ліси можна знайти і в «Руській правді» Ярослава Мудрого, у якій було вперше введено право власності на лісові промисли, в першу чергу бортництва (присвячено 10 статей); а також установлювався штраф за крадіжку дров [13, с.

У Соборному уложенні 1649 р. визначався порядок використання лісових угідь та деревини, а також передбачалася майнова відповідальність за порушення правил лісокористування [160, с. 239-243, 219-223]. Результати наукових досліджень таких українських вчених як І. М. Грозовського, В. Гапоненка, Л. З. Гісцової, Л. Я. Демченко свідчать про екологічну традицію в історичному розвитку державної охорони лісів

України. Наприклад, в статті “Охорона природи в Запорозькій Січі” І. М. Грозовський зазначає, що боротьба запорозького козацтва за свої землі органічно поєднувалася з охороною природних багатств запорозького краю [89, с. 5-7].

Умови зародження і еволюція лісових правовідносин у дореволюційній Україні були тісно взаємопов'язані з особливостями становлення права власності на землю. З XVIII століття основним джерелом правового регулювання природоохоронних в цілому та лісових зокрема відносин стали нормативні акти у формі законів, статутів (спеціальних узаконений), артикулів (військово-кримінальних законів), регламентів та установ (установчих актів), указів, маніфестів [16, с. 77]. Уперше лише Петром I ( у період правління 1696-1725 рр.) було введено ряд жорстких обмежень на використання природних ресурсів. Насамперед це стосувалося лісів як ресурсів, найбільш необхідних для потреб промисловості, армії і флоту [51, с. 71].

Перші лісові укази Петра I, що з’явилися в 1697-1703 рр., не мали загальнодержавного значення. Проте, Указом від 30.03.1701 року, вперше в Росії заборонялося розчищання лісу під ріллю і сінокоси на відстані 30 верст від сплавних річок. Указами 1718-1721 рр. турбота про зміцнення берегів річок від розмивання була покладена на населення, введені заборони на переробку деревини по берегах річок, «щоб від тих трісок і сміття річки не засмічувалися». В 1802 р. Олександром I затверджений Лісовий статут, який згодом увійшов до складу Зводу законів Російської імперії [16, с. 77]. Збереження і раціональне використання лісових ресурсів було характерне і для територій Запорізької Січі [150, с. 19]. При Катерині II спостерігалася деградація норм лісового законодавства: Маніфест 1782 р. скасував всі обмеження на використання лісів і звільнив поміщиків від заборони рубати в належних їм лісах корабельні дерева [51; 13, с. 2-3].

З початку 1700-х рр. уперше було введено суворі закони, які обмежили лісокористування насамперед для забезпечення потреб московського кораблебудування. Укази про заповідні зони поширювались як на казенні, так і на приватні ліси. 1719 р. уперше було створено лісове управління, яке підпорядковувалось Адміралтейській Колегії, оскільки саме на неї покладались завдання держави з кораблебудування [89, с. 12-14]. З 1798 року у Росії було засновано спеціальний орган державного управління - Лісовий департамент, діяльність якого спрямовувалась на те, щоб казенні ліси, крім загальнодержавного значення, дедалі більше набували значення фінансового доходу, як одне із джерел державних доходів [44, с.

Основи державної власності на ліси були закріплені на початку XVIII століття коли їх одержавлення супроводжувалося встановленням жорсткого контролю з боку знову сформованих відомств і законодавчим встановленням смертної кари за порушення встановлених норм у галузі лісівництва. Подальша лібералізація режиму використання лісових ресурсів, яка спиралася на ідею формування та подальшого зміцнення господарюючих суб'єктів лісокористування призвела до безконтрольних рубок і не лімітований експорт особливо цінних порід дерев. Найбільш інтенсивно знижувався рівень лісистості в другій половині XIX-початку XX ст. Було вирубано близько 30% від загальної площі лісів. Великих збитків завдавали пожежі. Сформоване положення не могло не торкнутися характеру ведення лісового господарства. Воно спиралося на комерціалізацію розвитку лісових відносин. Ліс розглядався не як багатофункціональний природний комплекс, а більшою мірою як засіб поповнення державної скарбниці та задоволення потреб великих промисловців і землевласників. Прийнятий у 1888 Лісоохоронний закон відновив державний контроль над усіма лісами Російської Імперії, проте розпорядження лісовою рослинністю в приватних лісах зупинити не вдалося [16, с. 78].

Так за часів перебування українських земель у складі Російської та Австро-Угорської імперій основними нормативно-правовими актами, що регулювали лісові правовідносини були: в Росії: Указ про ліси (1703 р.), у якому визначалося, що всі ліси, включаючи і приватні, - надбання держави і їх використання має підпорядковуватися насамперед державним інтересам; Інструкція обер-вальдмейстеру (1723 р.), що стала зведенням лісового законодавства щодо охорони й використання лісів; Указ про скасування обмежень в лісокористуванні (1782 р.), яким закінчується історія лісоохорони і починається сумний літопис винищення приватних лісів, оскільки з цього часу нормами законодавства врегульовувалось користування казенними лісами; Статут про ліси (1802 р.), в якому визначалось, що лісове господарство потрібно вести за правилами, прийнятими в чужоземних краях, а всі ліси, яку б територію вони не охоплювали і кому б вони не належали, управляються Лісовим департаментом; Закон про охорону лісів (1867 р.), який забороняв винищення лісів, що належали власникам і громадам; Положення про збереження лісів (1888 р.) - найважливіший законодавчий акт за весь період до жовтневого перевороту, що ставив найважливішим завданням припинити спустошливі рубки, які призводили до винищення лісів на території європейської Росії. В Австро-Угорщині діяли такі нормативно- правові акти: Управління лісами п’ятий том Загальних законів для управителів моїх маєтків (1787 р.), виданих А. Яблоновською; Лісовий патент (1782 р.), що містив приписи щодо організації та ведення лісового господарства, визначав санкції за недотримання його положень; імперський Закон про ліси (1852 р.), який визначав, що ліси поділяються на державні, громадські (що належать міським і сільським громадам); приватні (ліси окремих громадян), орденів, монастирів, а також товариств, які опиралися на приватноправові відносини. Проте незалежно від форми власності усі ліси підлягали нагляду державною лісовою адміністрацією, і перетворення лісу в інший вид угідь заборонялось без дозволу відповідних органів влади [89].

У період радянської доби на початку діяли норми Декрету Всеросійського центрального виконавчого комітету (ВЦВК) Рад «Про ліси» від 27.05.1918 р., норми якого передбачали основні права громадян на корисування лісами [13, с. 2]. Цей акт увійшов в історію під назвою «Основний закон про ліси» [86].

Разом з цим, за висновками проф. Б. Г. Іваницького (1936 року) доведено, що український ліс мав і має свою історію, свій досвід лісовирощування, охорони лісів, тенденції розвитку на етнічних українських територіях. Наприклад, «Закон про ліси в Українській Народній Республіці» 1919 р. [129] став першим в історії України нормативно-правовим актом, що був прийнятий національним урядом і стосувався лише українських лісів. Цей Закон визначав основні завдання держави у сфері лісництва, у тому числі й раціональне використання лісів (ст. 10). Також передбачалися складання технічної документації на ліси, підготовка довгострокових і короткострокових планів їх використання (ст. 11, 13) [13, с. 2]. За висновками О. І. Логвиненко вітчизняні та зарубіжні дослідження свідчать, що охоронна політика гетьманського уряду УНР в лісовій галузі базувалася на відновленому принципі недоторканності приватної власності, визначала систему управління лісовим господарством на території УНР, передбачало положення, що лісовий фонд держави розподілявся на ліси державні і такі, що знаходяться у громадській або приватній власності [89, с. 5-7].

За час радянської влади було прийнято два Лісових кодекси - в 1923 р. і 1978 р. Зокрема на початку 1920-х років був прийнятий Лісовий кодекс Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки (1923 р.) [84], а також на основі його норм були прийняті норми Закону УРСР «Про ліси в УРСР» 1923 р. [100]. Також основне значення у систематизованому переліку нормативно-правових актів у сфері охорони лісів мала постанова Рад Народних Комісарів (далі-РНК) СРСР від 26 серпня 1939 р. «Про затвердження Положення про державну лісову охорону Союзу РСР». Згідно з п. 9 на лісову охорону покладалися повноваження щодо боротьби з порушеннями правил використання лісів, самовільними рубками, іншими порушеннями, передання матеріалів справ до органів прокуратури або судів [101].

Новий етап реформування управління лісовою галуззю і правового регулювання лісівництва розпочався у 1941 році у зв’язку з початком

Великої Вітчизняної війни. З метою поділу лісів на категорії було прийнято постанову РНК СРСР «Про порядок відводу лісосік державного лісового фонду СРСР і про лісосічний фонд на 1943 р.» від 23.04.1943 р. Паралельно з цим РНК СРСР прийняла дві постанови від 27 липня та 23 вересня 1943 р., якими запроваджувалися штрафні санкції, виходячи з розміру стягнень за збитки, завдані лісовому фонду за незаконну рубку або розкрадання лісу [16, c. 99]. У зазначеному нормативно-правовому акті всі ліси СРСР ділилися на три групи, виходячи з їх географічних особливостей і народногосподарського значення. Як зазначав В.Ф. Горбовий, в лісове законодавство такий підхід увійшов під назвою принципу обліку природно-економічного значення лісів [34, с.65]. Практика свідчила, як зазначає П.В. Васильєв, керівники лісової галузі часто порушували правовий режим лісокористування і переводили лісові масиви з однієї категорії в іншу [18, с. 57].

До спеціальних органів державного управління у сфері охорони й використання лісових природних ресурсів у СРСР належали Міністерство лісової, целюлозно-паперової та деревообробної промисловості СРСР, Державний комітет СРСР з лісового господарства [103, с. 30].

У 60-х роках в СРСР проводились реформи економічної системи і було розпочато формування законодавства у сфері природокористування і охорони навколишнього природного середовища. Так у 1968 році Верховна Рада СРСР прийняла «Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік», в 1970 р. - «Основи водного законодавства Союзу РСР і союзних республік», в 1972 р. - постанову «Про заходи щодо подальшого поліпшення охорони природи та раціонального використання природних ресурсів», в 1975 р - «Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про надра», в 1977 р. - «Основи лісового законодавства Союзу РСР і союзних республік», а також постанову «Про заходи щодо подальшого поліпшення охорони лісів та раціонального використання лісових ресурсів» [57].

Порядок контролю, повноваження і права органів лісового господарства та державних інспекторів з контролю в подальшому були встановлені нормами Положення про державний контроль за станом, використанням, відтворенням, охороною і захистом лісів, затвердженим постановою Ради Міністрів СРСР від 30.04.1982 р. [143], Положенням про державну лісову охорону СРСР, затвердженим постановою Ради Міністрів СРСР від 22.03.1950 р. № 1181 (із змінами та доповненнями на 30 квітня 1982 р.) та Інструкцією про порядок проведення державними органами лісового господарства державного контролю за станом, використанням, відтворенням, охороною і захистом лісу, затвердженою постановою Державного комітету СРСР з лісового господарства від 3.09.1985 р. [152, с. 145]. Так, функції державного контролю за станом, використанням, відтворенням, охороною і захистом лісу здійснювали посадові особи органів Державного комітету СРСР з лісового господарства за дотриманням лісокористувачами та іншими підприємствами, установами та організаціями, незалежно від їх відомчої належності норм чинного законодавства, рішень Рад народних депутатів і обов’язкових до виконання відомчих нормативних актів Державного комітету СРСР з лісового господарства з широкого кола питань використання, відтворення, охорони і захисту лісів. Зокрема, до предмету державного контролю було віднесено виконання правил відпуску деревини на пні в лісах СРСР, правил рубок лісу, раціональне використання лісозаготівниками відведеного їм лісосічного фонду, заготовленої деревини і деревних відходів та ін. [152, с. 145].

Роки становлення та розвитку правил ведення лісового господарства та державного контролю в Україні характеризуються пошуком оптимальної моделі управління, яка б, з одного боку, забезпечувала його динамічність та відповідність розвитку суспільних відносин, а з іншого - була б прозорою та ефективною [168, с. 89]. Досить важливим із цього погляду, що екологічне законодавство, норми якого формуються в сучасній Україні враховують історичну українську традицію екологізації лісового господарства, хоча із значними недоліками, що стали наслідком радянської системи лісового господарства. Так, О. І. Логвиненко виявлено і проаналізовано позитивні сторони та недоліки правових норм, що регулювали питання організації та діяльності лісоохоронного апарату в різні історичні часи, розглянуто як комплексну систему законодавчі та підзаконні акти, якими регламентувалися питання охорони лісу. Це уможливило виявити значні негаразди та проблеми у лісовому господарстві країни, що, зокрема, зумовлювалося поєднанням в особі лісогосподарських підприємств функцій продавця деревини, її покупця та контролера. Так, в Українській РСР місцевим органам (лісгоспам) дозволялося здійснювати державне управління лісовим господарством, що призвело до порушення лісгоспами принципу несумісності функцій державного управління і контролю у лісовому господарстві зі здійсненням підприємницької діяльності, тобто, веденням порубок головного користування [89, с. 3-5].

Сучасні засади контрольної діяльності в екологічній сфері були закріплені у нормах Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-XII, який, ураховуючи позитивну вітчизняну практику, світовий досвід у вирішенні питань охорони навколишнього природного середовища, сформував основні базові положення з питань організації управління у даній сфері, забезпечення екологічної безпеки в процесі здійснення господарської та іншої діяльності, а також визначив основні принципи природокористування, а саме: раціональне і економне використання природних ресурсів на основі широкого застосування новітніх технологій; здійснення заходів щодо запобігання псуванню, забрудненню, виснаженню природних ресурсів; здійснення заходів щодо відтворення відновлювальних природних ресурсів; застосування біологічних, хімічних та інших методів поліпшення якості природних ресурсів, які забезпечують охорону навколишнього природного середовища і безпеку здоров’я населення тощо. Також цим Законом були запроваджені такі інструменти управління природокористуванням та охороною довкілля, як екологічний моніторинг, екологічна експертиза, екологічні нормативи, оцінка екологічної ємності території, розроблення

екологічних програм тощо [132].

На основі й відповідно до норм Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» у подальшому були прийняті норми природноресурсного законодавства України - земельного, водного, гірничого, лісового тощо. Так, Верховною Радою України 21 січня 1994 року було прийнято новий ЛК України [87]. У кодексі було збережено загальний підхід щодо організації лісокористування у державі, ведення лісового господарства, модернізувавши його з урахуванням вимог Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», інших актів законодавства, які суттєво змінили зміст інституту права власності, організаційні засади державного регулювання та управління в країні та перегляду деяких положень лісового законодавства. Так, ЛК України містить визначення лісового фонду, яке близьке за змістом визначенню єдиного державного лісового фонду у Лісовому кодексі УРСР 1979 року. У нормах зазначеного кодексу збережено поділ лісів на групи, але зменшено їх з трьох до двох, зокрма до першої групи належать ліси, що виконують переважно природоохоронні функції, а до другої - ліси, що поряд з екологічним мають експлуатаційне значення і для збереження захисних функцій, безперервності та невиснажливості використання яких встановлюється режим обмеженого лісокористування [87]. Також ЛК України запроваджено новий для лісового законодавства поділ лісокористування на загальне і спеціальне, виключено положення, що передбачали поділ лісів єдиного державного лісового фонду на ліси державного значення і колгоспні ліси, а натомість запроваджено поділ лісових ресурсів на лісові ресурси державного (деревина від рубок головного користування) і місцевого (не віднесені до ресурсів державного значення) значення, збережено спеціальний державний орган управління лісовим господарством, а також ключові елементи лісової охорони тощо.

Відповідно до норм ЛК України були оновлені й численні підзаконні нормативно-правові акти, які торкалися питань обліку лісів, лісоустрою, лісокористування, стягнення зборів за спеціальне використання лісових

ресурсів, контролю й відповідальності у сфері лісових відносин.

Одним із позитивних аспектів норм ЛК України 1994 року було включення до нього вперше у лісовому законодавстві України визначення поняття «ліс». Визначення лісу як особливого складного природного об’єкта утворило більш сприятливі умови для включення правової охорони лісів у систему еколого-правового регулювання суспільних відносин, узгодження охорони лісів з охороною інших природних ресурсів.

Також нормами ст. 85 ЛК України передбачено вжиття заходів, спрямованих на збереження лісів від знищення, пошкодження, ослаблення та іншого шкідливого впливу, захист від шкідників і хвороб, а також раціональне використання [87].

У 2003 році було видано Указ Президента України «Про заходи щодо ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів» [125]. Пізніше були видані Укази від 5 січня та 7 лютого 2004 року «Про заходи щодо посилення державного контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів» [126] та «Про додаткові заходи щодо розвитку лісового господарства» [123], що передбачали розмежування функцій управління між органами виконавчої влади. Разом з цим зазначені нормативно-правові акти продовжували радянську практику економічного пріоритету використання лісових ресурсів, а також нормативно-правового регулювання підзаконним актами, що протирічило принципу законності у діяльності органів державної влади, передбаченому нормами ст. 19 Конституції України. Проте були і позитивні намагання в удосконаленні державного управління коли у 2006 році було ліквідовано Державну інспекцію з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів на підставі Постанови КМ України «Про заходи щодо удосконалення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища» від 19.07.2006 № 997. В результаті зазначеної ліквідації функції державного контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів були покладені на

Держекоінспекцію як урядовий орган державного управління утворений у складі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України [127].

Таким чином, характер державного регулювання лісових відносин на протязі історії не був однаковим. Мали місце періоди жорсткого контролю, обмеженої і необмеженої свободи власників по відношенню до лісів та слабкого контролю за їх раціональним використанням. З ХІХ ст. норми лісового законодавства систематизуються і об’єднуються, формується самостійна галузь лісового законодавства, як публічно-владної гарантії щодо утворення сприятливих умов, що забезпечують охорону, раціональне використання лісових ресурсів, соціально-економічний розвиток [5].

Перехід на засади стратегії сталого збалансованого розвитку лісового господарства в сучасній Україні залежатиме значною мірою від ефективного організаційно-правового забезпечення цього процесу як з боку офіційних державних структур, так і за рахунок організаційно-економічних механізмів. При цьому матиме значення чітко сформована система адміністративного примусу й стимулювання суб’єктів лісогосподарювання дотримуватися встановлених правил і вимог, у тому числі міжнародних і європейських, а також поширення добровільного виконання державою та підприємницькими структурами міжнародно визнаних принципів й стандартів відповідальної природоохоронної діяльності [5].

1.3.