Проблеми адміністративно-правового регулювання здійснення екологічного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні

Проблема правового регулювання здійснення екологічного контролю у лісовому господарстві України є на сьогодні актуальною проблемою, що вирішується у рамках європейських та світових тенденцій, Угодою про асоціацію та необхідні для імплементації норм таких Директив: № 2011/92/ЄС про оцінку впливу окремих державних і приватних проектів на навколишнє середовище, № 2001/42^C про оцінку впливу окремих планів та програм на навколишнє середовище, № 2003/4^C про доступ громадськості до екологічної інформації, № 2003/35^C про забезпечення участі громадськості у підготовці окремих планів та програм, що стосуються навколишнього середовища, № 96/61/ЄС про всеохоплююче запобігання забрудненню та його контроль [158]. Також це питання актуально з погляду вирішення питань ефективності сучасної державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, як публічного обовязку держави забезпечити екологічні й одночасно соціально-економічні права і свободи громадян [70].

Вивчення концептуальних підходів щодо правового регулювання здійснення екологічного контролю були присвячені праці таких українських учених у галузі екологічного і природоресурсного права, як В. І. Андрейцев, Г. В. Анісімова, Г. І. Балюк, Ю. О. Вовк, А. П. Гетьман, В. І. Гордєєв, Л. М. Здоровко, І. І. Каракаш, Т. Г. Ковальчук, В. В. Костицький, М. В. Краснова, Н. Р. Малишева, В. Л. Мунтян, В. В. Носік, О. О. Погрібний, В. К. Попов, С. В. Размєтаєв, Б. Г. Розовський, А. К. Соколова, В. О. Чуйков, В. С. Шахов, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульга та ін. Крім цього, важливою теоретичною базою для дисертаційного дослідження слугували наукові розробки, авторами яких є представники радянської й російської правової науки: Г. О. Аксеньонок, С. С. Алексєєв, М. М. Бринчук, М. І. Васильєва, О. К. Голіченков, Б. В. Єрофеєв, О. С. Колбасов, О. І. Крассов, П. О. Недбайло, В.

С. Нерсесянц, В. В. Петров, Т. В. Петрова та інші правознавці.

Конституція України в ст. 13 закріпила норми, згідно з якими земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України є об’єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Нормами ст. 16 закріплено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави. Також згідно ст. 41 кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі [67]. Отже, ліс як природний ресурс є власністю Українського народу і будь-які питання, що стосуються використання, відтворення, збереження цього ресурсу, не можуть виходити за межі інтересів самого народу та тих делегованих повноважень, які передані органам державної влади, місцевого самоврядування по управлінню лісовими ресурсами. Також нормами Конституції України закріплені публічні обов’язки як держави так і кожного не завдавати шкоди правам і не погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Публічний обов’язок держави у цьому зв’язку є формування законодавчих норм та функціональної і організаційної інфраструктур органів державного управління і контролю як гарантій забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України. Вищенаведене положення свідчить про необхідність постійного удосконалення діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських організацій по здійсненню заходів щодо контролю у лісовому господарстві, тому що від цього залежить питання збереження цього безцінного ресурсу.

Оскільки якісне покращення будь-якого явища можливе лише після його дослідження, глибинного вивчення сутності, даний підрозділ роботи присвячений проблемам адміністративно-правового регулювання здійснення екологічного контролю у лісовому господарстві України. Здійснюючи його ефективно, він, є перспективним напрямом вирішення проблем у лісовому господарстві України. Актуальність вивчення екологічного контролю можна вважати наявність значної кількості наукових праць вітчизняних вчених, присвячених загальнотеоретичним питанням екологічного контролю. Це, зокрема, роботи В. І. Андрейцева, Г. І. Балюк, А. Г. Бобкової, А. П. Гетьмана, Л. М. Здоровко, В. В. Костицького, М. В.Краснової, В. І. Курила, В. К. Попова, Ю. С. Шемшученка, М. В. Шульги, Янчука та інших.

У теорії нрава екологічний контроль розглядається у двох асnектах: як функція управління; як специфічна форма діяльності [35, с. 23-35]. О. К. Голіченков, досліджуючи теорію й практику правового регулювання екологічного контролю, визначає, що екологічний контроль можна розглядати на трьох рівнях: як функцію, гарантію і правову форму екологічної діяльності [29, с. 106]. За визначенням А. П. Гетьмана, «у залежності від поресурсової спрямованості зазначене провадження можна класифікувати на такі види здійснення контролю: за використанням і охороною земель; за використанням, відтворенням та охороною лісів та іншої непісової рослинності; за використанням і охороною вод; за використанням і охороною надр; за використанням, відтворенням і охороною тваринного світу; за використанням і охороною територій та обєктів природно-заповідного фонду; за охороною атмосферного повітря [26, с. 1718].

На даний час удосконалення законодавства у сфері контрольно- наглядової діяльності лісових відносин здійснюється на грунті положень ряду стратегій, концепцій як вітчизняних так і зарубіжних. Так в рамках реалізації регіональної програми «Правозастосування й управління в лісовому секторі країн східного регіону дії європейського інструменту сусідства та партнерства» FLEG І (2009-2014 роки) і FLEG ІІ експерти програми виявили низку серйозних недоліків відомчої моделі ведення лісового господарства, яка діє в Україні. Положеннями зазначеної програми передбачались такі заходи як:

- запровадження комплексного аудиту лісогосподарської діяльності, зниження частоти й перегляд підстав перевірок лісогосподарських підприємств та інших суб’єктів господарювання;

- утворення міжвідомчої автоматизованої системи реєстрації перевірок, запровадження спільних контрольних заходів;

- утворення справедливої, диференційованої та зрозумілої системи визначення шкоди, заподіяної лісовими правопорушеннями [121].

На даний час у межах реформ що проводяться в лісовому господарстві на рівні Мінагрополітики та Мінприроди запроваджуються такі проекти. Так проект Єдиної комплексної стратегії розвитку сільського господарства та сільських територій на 2015-2020 роки, розроблений Мінагрополітики передбачає запровадження екологічного пріоритету державної політики у лісовій сфері та перехід до екологоорієнтованих процесів утворення та вирощування лісу, проведення рубок догляду у відповідності до наукових рекомендацій, задач збереження генофонду лісів, що сприяє діяльності по здійсненню екологічного контролю за використанням та відтворенням лісів в Україні [55].

На рівні Мінприроди на даний час розроблена Концепція реформування системи державного природоохоронного контролю. Метою реформи є перехід від неефективного тотального природоохоронного контролю до системи попередження правопорушень і моніторингу стану навколишнього природного середовища, зменшення тиску на бізнес-середовище, широке залучення громадськості до природоохоронного контролю. У положеннях зазначеної Концепції з урахуванням виконання зобов’язань, передбачених Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, Угодою про зону вільної торгівлі та Планом законодавчого забезпечення реформ, з метою запровадження державної системи моніторингу та спрощення системи державного контролю запропоновано утворення Державної природоохоронної служби України (Держекобезпека) та ліквідацію Держекоінспекції. У положеннях проекту констатується проблема розпорошення та дублювання наглядових (контрольних) функцій держави між органами виконавчої влади, відсутність єдиного підходу до здійснення наглядових та контрольних функцій. Так зазначається, що державний нагляд (контроль) у природоохоронній сфері на даний час здійснюють 7 органів виконавчої влади - Держекоінспекція, Держгеонадра, Держлісагентство, Держгеокадастр, Держрибагентство, Держпродспоживслужба, Укртрансбезпека. За адміністративними даними Мінприроди у 2014 році зазначеними органами проведено 48 тис. перевірок, накладено штрафів на загальну суму більше 8,4 млн. грн., збитки нараховані на суму близько 1,1 млрд. грн., у 2015 році перевірок проведено 18 тис., накладено штрафів на загальну суму близько 3,9 млн. грн., збитки нараховані на суму близько 0,6 млрд. грн. Разом з тим, тільки у І півріччі 2016 року кількість перевірок становила вже майже 13 тис., накладено штрафів на загальну суму близько 2,4 млн. грн., збитки нараховані на суму 0,4 млрд. грн. Протягом останніх трьох років було встановлено та розраховано понад 150 млн. грн. шкоди, завданої незаконною вирубкою дерев не встановленими особами. Проте шкода до бюджету не сплачена, винні не встановлені та не покарані. Заходи з відновлення нанесених збитків природі не здійснені [72]. Також існує проблема, що не погоджені та не прийняті постанови КМ України «Про затвердження Порядку проведення моніторингу навколишнього середовища підприємствами, установами та організаціями, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища» та «Положення про автоматизовану інформаційну аналітичну систему моніторингу навколишнього середовища та забезпечення доступу до екологічної інформації», які б відкрили шлях для повноцінного створення технічної та технологічної бази, функціонування єдиної державної системи моніторингу стану навколишнього середовища. [149]. У процесі запровадження Концепції планується, наприклад серед найбільш ефективних напрямів: скоординувати діяльність органів виконавчої

влади, що виконують функції чи завдання у сфері охорони довкілля, з метою гармонізації законодавства та ефективного моніторингу довкілля;

запровадження прозорої системи інформування про результати природоохоронного контролю; ліквідацію дублювання функцій

природоохоронного контролю у інших центральних органах виконавчої влади; перехід від системи тотального планового контролю до системи моніторингу, попередження порушень екологічного законодавства і контролю на основі ризик-орієнтовних показників; запуск системи загальнодержавного автоматизованого моніторингу стану довкілля та фіксації екологічних правопорушень створення єдиної відкритого реєстру природокористувачів та небезпечних виробництв; утворення територіальних підрозділів Держекобезпеки за принципом еколого-ресурсних та еколого- техногенних округів, замість 28 обласних - 10 територіальних округів; передачі окремих функцій природоохоронного контролю місцевим громадам (засмічення землі, контроль об’єктів ПЗФ місцевого значення, полювання, браконьєрство, поводження з відходами); створення єдиного контролюючого органу у сфері довкілля та передача йому всіх контрольних функцій, врахування в його компетенції вимог Директиви № 2010/75/ЄС про промислові викиди (інтегроване запобігання та контроль промислового забруднення); відсутність планових перевірок для суб’єктів господарювання, з незначним ступенем ризику для довкілля; загальнодержавний автоматизований моніторинг стану довкілля та фіксації екологічних правопорушень [149]. До недоліків зазначеної концепції необхідно віднести те, що її положення так само як і попередні концепції, що розроблялися різними органами виконавчої влади за останні десять років не визначають конкретних напрямів законодавчого закріплення функціональної та організаційної структури уповноважених органів державного контролю у сфері природоохорони, необхідності прийнятт проекту Екологічного кодексу України або це повинен бути окремий закон що закріпить юридичний адміністративно-правовий механізм розподілення функцій і повноважень. Не зрозуміло роль сучасних чинних норм кодексів у вирішенні проблеми нормотворчої діяльності щодо розподілення функцій і повноважень за сферами і видами законодавчого регулювання природо ресурсної сфери. Також потребує вирішення питання законодавчого визначення і закріплення поняття «екологічний контроль» та державно-управлінські можливості його реалізації у системі інших видів і форм контрольно-наглядової діяльності.

Необхідно зазначити, що українське законодавство не містить нормативно-правового визначення таких понять як «екологічний контроль» і «екологічний моніторинг». ЛК України, глава 17 якого присвячена питанням контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, у нормах ст. 93 закріплює завдання контролю як забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; додержання лісового законодавства органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами; додержання лісового законодавства власниками лісів, постійними і тимчасовими лісокористувачами; запобігання порушенням законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення [87].

Н. Р. Кобецькою розроблено поняття «екологічний контроль» як діяльність відповідних суб’єктів, спрямована на забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями, громадянами [63, с. 96]. Так само ряд авторів визначають поняття «екологічний контроль» як діяльність уповноважених на це державних органів виконавчої влади, спрямована на забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами [50, с. 61]. По суті зазначені вище поняття це зміст чинних законодавчих норм ст.

93 ЛК України та інших норм екологічного законодавства, наприклад, у нормах Закону України «Про охорони навколишнього природного середовища» щодо контролю у цій сфері.

У наукових джерелах існують інші варіанти досліджуваного поняття. Наприклад О. С. Баб’як, П. Д. Біленчук та Ю. О. Чирва надають наступне поняття «контроль за використанням, відновленням природних ресурсів», яким є ліс, - це діяльність певних державних органів, спрямована на забезпечення додержання всіма міністерствами, державними комітетами й відомствами, установами та приватними особами встановленого порядку користування природними ресурсами, правил охорони навколишнього природного середовища [48, с.55]. У цьому визначенні, як і в дефініції, котра розміщена в підручнику за редакцією А. П. Гетьмана, М. В. Шульги, В. К. Попова, досить непослідовним, на мою думку, є обмеження суб’єктного складу винятково органами державної влади з огляду на існування такого виду екологічного контролю як громадський, про який мова йтиме далі. Також дослідник Г. В. Тищенко визначає поняття «екологічний контроль» як регламентовану правовими нормами діяльність державних органів і органів громадського контролю щодо перевірки дотримання юридичними і фізичними особами вимог екологічного законодавствами [162, с. 110].

Перелік подібних дефініцій екологічного контролю можна продовжити. На думку О. В. Головкіна у таких визначеннях поняття «екологічний контроль» у розумінні сутності цього виду контролю наявний саме «діяльнісний» підхід [30, с. 109]. Тобто, екологічний контроль розглядається винятково як функція управління. Вказаний підхід співвідноситься з позицією законодавця, тому є найпоширенішим. У світлі цих поглядів О. В. Головкіним запропоновано поняття «державний контроль і нагляд у сфері охорони довкілля як складова державної екологічної політики» під яким розуміється «комплекс засобів і заходів спрямованих суспільством і державою на охорону та оздоровлення довкілля, ефективне поєднання природокористування і природоохорони та забезпечення нормальної життєдіяльності громадян». Також дослідником надаються пропозиції щодо прийняття проекту закону України «Про екологічний контроль» [31, с. 292]. Разом з цим, на думку О. В. Головкіна, «контроль у галузі охорони довкілля та екологічний контроль не повинні розглядатися як тотожні за своєю суттю правові явища. Їх відмінність обумовлена тим, що екологічне законодавство не можна зводити лише до природоохоронної його частини - воно включає в себе і природоресурсне законодавство. Екологічний контроль охоплює як контроль за охороною довкілля, так і контроль за раціональним використанням природних ресурсів. Саме тому, за твердженням вченого, природоохоронний та природно-ресурсовий контроль співвідносяться з екологічним контролем як часткове та загальне поняття [32, с. 212-217].

Водночас, в літературі знаходяться й інші розуміння правового значення екологічного контролю. Так, традиційно поняття «екологічний контроль» прийнято розуміти також як правовий інститут - систему норм екологічного права, якими врегульовані відносини, котрі складаються в процесі діяльності відповідних суб’єктів, про яку зазначалось вище в контексті розгляду екологічного контролю як функції управління. Г. В. Тищенко поряд з «діяльнісним» підходом до розуміння поняття «екологічний контроль», розглядає його як сукупність організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб’єктів екологічного права, учасників екологічних правовідносин до виконання правил і дотримання норм екологічної безпеки та попередження екологічних правопорушень [162, с. 110]. Б. Єрофєєв вважає, що «екологічний контроль» - це спосіб організаційно-правового забезпечення раціонального екологокористування і збереження екологічної системи [54, с. 270]. У цій дефініції екологічний контроль не має самостійного значення, це - лише засіб.

Одним із підходів до визначення особливостей поняття «екологічний контроль» представлено О. Б. Федоровською, що надає його розуміння як «громадський екологічний контроль», зокрема, у якості одного з екологічних прав громадян [166, с. 435]. Дослідником пропонується розрізняти поняття «громадський екологічний контроль» у вузькому та в широкому розумінні. Громадський екологічний контроль у вузькому розумінні є контролем, що здійснюється громадськими інспекторами в галузі охорони довкілля відповідно до вимог нормативно-правових актів, які регулюють їх статус. Під громадським екологічним контролем у широкому значенні розуміється контроль за додержанням екологічного законодавства з боку різних ланок громадянського суспільства, в першу чергу громадських природоохоронних організацій, окремих громадян та їх цільових груп [167, с. 6].

О. К. Г оліченков вважає, що екологічний контроль можна розглядати на двох рівнях. По-перше, екологічний контроль - це функція державного управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища. В цьому значенні він являє собою самостійний вид діяльності, в зміст якої входять збір інформації про підконтрольні об’єкти, її обробка, оцінка і передача для прийняття управлінських рішень в заздалегідь визначених цілях. Але можна, як зазначає О. К. Голіченков, поглянути на екологічний контроль і інакше, як на елемент механізму управління якістю навколишнього природного середовища. Цей зріз екологічного контролю дозволяє розглядати його в якості гарантії здійснення природоохоронних заходів і реалізації регулюючих ці заходи правових норм, способу забезпечення законності в державному управлінні охороною природи [29, с. 37].

А. П. Гетьман розроблено поняття «процесуальний порядок або провадження із здійснення екологічного контролю» під яким пропонується розуміти діяльність спеціально вловноважених державних органів управління використанням, відтворенням і охороною довкілля й інших суб'єктів права з нагляду й перевірки відповідності природоохоронної діяльності підконтрольних суб'єктів прийнятим у законодавстві екологічним імперативам [47, с.

17].

Аналізуючи, всі наведені підходи до визначення суті поняття «екологічний контроль» необхідно зазначити, що екологічний контроль - це поняття з еколого-управлінською і правовою суттю, зміст якого спрямований на організацію діяльності суб’єктів адміністративного права у сфері забезпечення охорони, захисту, раціонального використання та відтворення прироних ресурсів, у т.ч. лісів в Україні. Традиційно, як випливає з вищезазначеного, екологічний контроль прийнято розглядати як функцію екологічного управління. Функція екологічного контролю включає такі стадії: 1) вибір об’єкта контролю; 2) проведення контрольних дій; 3) узагальнення отриманої інформації; 4) прийняття рішень про заходи реагування, визначення їх комплексу [41, с. 423]. Так, одним із об’єктів екологічного контролю є ліс як природний комплекс і пов’язані із ним заходи охорони, використання і відтворення його ресурсів. Сфера використання та відтворення лісів, виконання заходів щодо охорони лісових ресурсів з боку природо користувачів, забезпечення заходів екологічної безпеки, дотримання лісового законодавства, екологічних норм, правил і нормативів також віднесено до об’єктів екологічного контролю [63, с. 96].

Соціальне значення екологічного контролю у лісовому господарстві України полягає в тому, що він підвищує дієвість і ефективність усіх функцій публічного управління у сфері лісових відносин. Він допомагає втілювати в життя норми права, що сприяють забезпеченню раціонального використання і охорони лісів як природного комплексу, надає можливість виявляти прогалини в правовому регулюванні лісогосподарських та лісоохоронних відносин, недоліки в організаційній, виховній, культурній роботі, що пов’язана з використанням і охороною лісів. Також контроль призначений забезпечити спостереження, своєчасне виявлення і усунення відхилень від вствнолених норм, помилок та недоліків діяльності щодо лісокористування та лісовідтворення, утворює необхідні умови відновлення правомірної поведінки недобросовісних лісокористувачів неухильно виконувати свої публічні обов’язки, належно використовувати і охороняти ліс не як «ресурс» а як природний об’єкт.

До основних способів здійснення контролю у науковій літературі відносять: 1) спостереження за станом лісу і його змінами під впливом господарської та інших видів діяльності; 2) перевірка діяльності підприємств, установ та організацій щодо виконання вимог лісоохоронного законодавства, виконання планів і заходів з охорони лісових ресурсів і знешкодження та нейтралізації негативного впливу господарської діяльності, щодо раціонального використання лісів, оздоровлення всього довкілля. Також до способів (методів) екологічного контролю відносять нагляд, інспектування, обстеження тощо [41, с. 423]. За визначенням В. О. Джуган неодмінними умовами ефективного застосування методів лісоохоронного контролю є оперативність (своєчасне проведення перевірок та обстежень, мобільність та цілісність від початку до кінця, логічна послідовність і юридична грамотність дій службових осіб, які їх проводять) та додержання кожним контролюючим органом меж своїх повноважень та наданих прав [41, с. 424].

До основних цілей екологічного контролю у лісовому господарстві України можна віднести наступні: 1) оздоровлення лісу, тобто досягнення і підтримання такої його якості, при якій він відіграв роль одного із основних факторів позитивного впливу на здоров’я людини і умови її життєдіяльності;

2) забезпечення розумного використання лісових ресурсів, збереження, відновлення і підтримання продуктивності лісу як такого; 3) забезпечення такої якості лісового середовища, яке б сприяло збереженню генетичного фонду, видового багатоманіття тваринного і рослинного світу, середовища їх існування [29, с. 38].

Екологічний контроль за чинним ЛК України можна поділити на два види: державний та громадський [87]. Державний екологічний контроль відповідно до норм ст. 94 ЛК України здійснюється КМ України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, органами виконавчої влади

Автономної Республіки Крим з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища, іншими органами виконавчої влади у межах повноважень, визначених законом [87]. Що стосується іншого виду контролю, а саме громадського, то відповідно до норм ст. 95 ЛК України громадський контроль за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища [87]. Першим і основним завданням громадського інспектора є спільно з працівниками органів Мінприроди, інших державних органів, які здійснюють контроль за охороною, раціональним використанням та відтворенням природних ресурсів, органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, брати участь у проведенні перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами вимог природоохоронного законодавства, норм екологічної безпеки охорони, раціонального використання та відтворення природних ресурсів [117]. Громадський інспектор з охорони довкілля є тим суб'єктом, правовий статус якого у сфері здійснення контрольної діяльності визначений у нормах Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля, затвердженому Наказом Мінприроди України від 27.02.2002 № 88 [108]. Водночас Також правовий статус громадського інспектора з охорони довкілля потребує удосконалення шляхом закріплення законодавчих норм функцій, повноважень і відповідальності громадського екологічного інспектора в системи норм, що регулюють в цілому правовий інститут екологічного контролю.

Також одним з основних недоліків правового статусу громадських інспекторів з охорони довкілля є відсутність норм щодо відповідальності за невиконання законних розпоряджень громадських інспекторів з охорони довкілля. У законодавстві України необхідно передбачити настання адміністративної відповідальності за невиконання вимог громадських інспекторів в галузі охорони довкілля шляхом внесення відповідних змін до

Кодексу України про адміністративні правопорушення. Також за висновками О. Б. Федоровської встановлений чинним законодавством порядок затвердження громадських інспекторів в галузі охорони довкілля органами державного екологічного контролю суперечить правовій природі громадської інспектури, надає їй залежного від держави «допоміжного» статусу позавідомчого помічника державних контролюючих органів. Необхідно повернутися до правового регулювання, що існувало в цій частині з радянських часів аж до 1999 р., згідно з яким громадські інспектори готувались і затверджувались самими громадськими організаціями. Тільки підзвітність і підконтрольність громадських інспекторів обєднанням громадян може забезпечити незалежність відповідного виду контролю, створити своєрідну «противагу» з боку громадськості над державною діяльністю в галузі охорони довкілля [167, с. 6].

Необхідно повернути громадським організаціям екологічного спрямування право мати у своєму складі громадську інспектуру з охорони довкілля, яке вони мали до 2002 р. Громадський інспектор з охорони довкілля, який діє від імені та разом із громадською організацією, має більше можливостей для впливу на державні органі з метою усунення екологічних правопорушень, ніж коли він діє одноособово. Прикладом ефективної роботи громадських інспекторів за підтримки громадської організації є діяльність Українського товариства з охорони природи; в деякі роки відзначалось, що більше 40% виявлених порушень на рахунку громадських інспекторів з охорони довкілля [167, с. 3-15]. О. Б. Федоровською пропонується внесення до проекту Екологічного кодексу, який зараз розробляється, розділу «Екологічний контроль» і виділення у ньому окремої глави «Громадський екологічний контроль» з метою узагальнення і конкретизації усіх чинних на поточний період норм, якими регулюються відносини у галузі громадського екологічного контролю [167, с. 7-8].

На думку В. І. Курила та Ю.В. Іщука контрольно-інспекційні органи в сфері охорони навколишнього середовища у своїй діяльності мають більше опиратися на підпорядковані їм обласні та районні інспекції, їх діяльність повинна носити більш чітко виражений регіональний характер [78, с. 182].

У нормах ст. 64 ЛК України закріплено, що підприємства, установи, організації і громадяни здійснюють ведення лісового господарства з урахуванням господарського призначення лісів, природних умов і зобов’язані забезпечувати безперервне, невиснажливе і раціональне використання лісових ресурсів для задоволення потреб виробництва і населення в деревині та іншій лісовій продукції та інших заходів, у тому числі заходів самоконтролю [87]. Разом з цим ураховуючи екологічний пріоритет державної політики у сфері природокористування і охорони навколишнього природного середовища необхідно внести зміни до ч. ст.. 64 ЛК України у такій редакції: «підприємства, установи, організації і громадяни здійснюють ведення лісового господарства з урахуванням екологічного, соціального, культурного, господарського та іншого призначення лісів, природних умов і зобов’язані забезпечувати безперервне, невиснажливе і раціональне використання лісових ресурсів для задоволення потреб громадян та інших заходів, у тому числі заходів самоконтролю».

Також питання громадського контролю і самоконтролю лісокористувачів необхідно розглядати із урахуванням і у зв’язку із змістом норм ст. 89, 95, 96 ЛК України де закріплено, що охорону і захист лісів на території України здійснюють крім посадових осіб і органів державної лісової охорони, лісова охорона інших постійних лісокористувачів і власників лісів, громадський контроль за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища, участь громадських природоохоронних організацій у сфері лісових відносин [87]. Так наприклад, відповідно до норрм ст. 96 ЛК України громадські природоохоронні організації у сфері лісових відносин мають право:

1) брати участь у розробці планів, програм, пов'язаних з охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів;

2) вільного доступу до інформації про стан лісів та ведення господарства в них;

3) брати участь у заходах міжнародних неурядових організацій з питань охорони та відтворення лісів;

4) вносити пропозиції щодо розроблення нормативно-правових актів з питань організації та ведення лісового господарства та внесення змін до них;

5) оскаржувати в установленому законом порядку рішення про відмову чи несвоєчасне надання за запитом інформації про стан лісів або неправомірне відхилення запиту та його неповне задоволення.

Діяльність громадських природоохоронних організацій у сфері лісових відносин здійснюється відповідно до закону на основі їх статутів [87].

Про наведені правові положення можна говорити як про форми діяльності громадських природоохоронних організацій і під ними слід розуміти види їх діяльності, які здійснюються передбаченими у законодавстві способами, використовуючи які громадська організація може ефективно контролювати дотримання норм природоохоронного законодавства громадянами, громадськими об'єднаннями, органами державної влади, місцевого самоврядування, установами, підприємствами, організаціями та їх посадовими особами, а також вживати заходи щодо усунення допущених порушень закону.

На даний час проблема «екологічного контролю» і особливо «екологічного моніторингу» потребує унормування, у т.ч. з погляду удосконалення функцій державного контролю у сфері організації та ведення лісового господарства.

Питання впровадження заходів організації екологічного контролю і моніторингу закріплена у спеціальних нормах-концепціях. Зокрема, згідно Основних засад (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року, затверджених Законом України: від 21.12.2010 р. № 2818-VI [130], закріплено терміносполучення «державний моніторинг навколишнього природного середовища», «система моніторингу навколишнього природного середовища», «суб’єкти моніторингу», «моніторинг стану довкілля», «контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища» поняття яких не визначено. Також серед основних принципів національної екологічної політики передбачено запобігання надзвичайним ситуаціям природного і техногенного характеру, що передбачає аналіз і прогнозування екологічних ризиків, які ґрунтуються на результатах стратегічної екологічної оцінки, державної екологічної експертизи, а також державного моніторингу навколишнього природного середовища. У межах реалізації цілей «Досягнення безпечного для здоров'я людини стану навколишнього природного середовища» та серед завдань у цій сфері передбачено розвиток державної системи моніторингу навколишнього природного середовища шляхом її модернізації, посилення координації діяльності суб'єктів моніторингу та вдосконалення систем управління даними як основи для прийняття управлінських рішень [130]. Серед основних інструментів реалізації національної екологічної політики передбачено «моніторинг стану довкілля» та «контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища» і забезпечення екологічної безпеки. Стратегічні напрями приведення у відповідність екологічного законодавства України із положеннями джерел acquis communautaire, нажаль, не передбачають спеціального напряму законодавчого унормування діяльності суб’єктів державного екологічного контролю і моніторингу виконання норм приписів законів щодо стану природних ресурсів, їх використання у т.ч. у лісовому господарстві.

З 2004 року передбачалось впровадження положень Концепції Державної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища, схваленої розпорядженням КМ України від 31.12.2004 р. № 992- р. У зазначеній концепції лише констатувалась проблема незадовільного функціонування «державної системи моніторингу довкілля», утвореної для збирання та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін і розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень з питань запобігання негативним змінам навколишнього природного середовища та дотримання вимог екологічної безпеки [69]. Було встановлено, що неоптимальне функціонування системи моніторингу на сьогодні зумовлюється низьким рівнем уніфікації нормативно-методичної бази, технічного забезпечення та взаємодії її суб'єктів, а також недостатнім обсягом фінансування робіт.

Виділені основні недоліки, що зумовлюють низьку ефективність функціонування системи екологічного моніторингу серед яких є: відсутність єдиної мережі спостережень; застаріле технічне і методичне забезпечення спостережень; відсутність сучасного технічного оснащення центрів системи моніторингу в більшості регіонів; неузгодженість окремих елементів інформаційних технологій, що використовуються суб’єктами системи моніторингу; неповна відповідність нормативно-технічного та нормативноправового забезпечення системи моніторингу сучасним вимогам [69].

У 2007 році були затверджені положення норм Державної цільової екологічної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища, затвердженої Постановою КМ України від 05.12.2007 № 1376 [39]. Метою цієї Програми було забезпечення розвитку єдиної державної системи моніторингу навколишнього природного середовища. Разом з цим, існуючі положення у прийнятих Концепції і Державної цільової екологічної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища не передбачили конкретних системних змін щодо принципів, функцій, прав і обов’язків, джерел організаційної, фінансової, економічної, технічної та іншої підтримки реалізації програмних цілей, упорядкування діяльності державних і громадських організацій у зазначеній сфері.

Підсумовуючи викладене зазначимо наступне.

Слушними з погляду шляхів досягнення мети нашого дослідження є пропозиції результатів спеціальних наукових досліджень на основі аналізу норм земельного, водного, рослинного, лісового законодавства. Це дозволило дослідникам сформувати уяву про спрямованість природноресурсового

законодавства на задоволення не лише господарських, матеріальних, але й духовних і інтелектуальних потреб зокрема, оздоровчих, рекреаційних, виховних, культурно-освітніх, науково- дослідних тощо [58, с. 193-194].

Існуючі проаналізовані визначення поняття «екологічний контроль» не мають у своєму змісті ключових, фундаментальних елементів, що визначають його з погляду соціального значення, з погляду правового статусу людини і громадянина, необхідності у засобах сприяння його розвитку, забезпечення практичного впровадження у діяльність принципу не лише «законності» (ст. 19 Конституції України) але і щодо найбільш важливого фактора - принципу верховенства права в сфері природокористування і охорони природного навколишнього середовища.

Одним із об’єктів екологічного контролю є ліс як природний комплекс і пов’язані із ним контрольно-наглядові заходи, що здійснюються не заради самого контролю і цих заходів, а з метою як найповніше забезпечити реалізацію екологічних і соціально-економічних прав і свобод громадян, забезпечення екологічної безпеки соціальної діяльності у спосіб, що не заважає розвитку.

Проблема правового регулювання екологічного контролю у лісовому господарстві України на сьогодні є актуальною і такою що потребує вирішення. На нашу думку, необхідна збільшення ролі участі громадськості та громадських організацій у здійсненні діяльності пов’язаної з екологічним контролем за використанням та відтворенням лісів, адже, саме громадські організації екологічного спрямування є найбільш активними і ефективними суб’єктами права екологічного контролю. Для них законодавством необхідно передбачити ширші можливості при вирішенні питань охорони лісів. Такі об'єднання мають більше практичних можливостей для здійснення природоохоронного контролю, порівняно з громадським інспектором з охорони довкілля. Тому вкрай необхідно, щоб громадські інспектори могли працювати у складі громадських природоохоронних організацій: це значно підвищить ефективність громадського екологічного контролю.

В Україні варто створити орган на зразок російської Вищої екологічної ради - Вищу екологічну раду України, до складу якої увійшли б представники громадських природоохоронних організацій, вчені-екологи та правознавці. Ідея створення такого органу має бути надана КМ України у вигляді листа-пропозиції від представників екологічної громадськості, і оформлена на законодавчому рівні шляхом видання Постанови КМ України «Про утворення Вищої екологічної ради України». Існування такої організації не лише дасть можливість екологічно зацікавленим громадянам впливати на процес розробки екологічного законодавства, й забезпечить наявність постійного відкритого діалогу між екологічною громадськістю та державою.

Також існує необхідність розробити і прийняти законодавчі норми про екологічний контроль як правовий інститут у системі екологічного законодавства, у якому визначити поняття, ознаки, систему, принципи, функції, повноваження, організаційну структуру, заходи юридичної відповідальності суб’єктів екологічного контролю у сфері охорони як лісових ресурсів, так і всього навколишнього природного середовища.

2.3.

<< | >>
Источник: АРУТЮНЯН ДАВИД АШОТОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У ЛІСОВОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме Проблеми адміністративно-правового регулювання здійснення екологічного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні:

  1. КУРИЛО ТЕТЯНА СЕРГІЇВНА. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В СФЕРІ ЗДІЙСНЕННЯ НОТАРІАЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІю Дисертація подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наукю Київ - 2017, 2017
  2. МАРТИНЮК ОЛЕНА АНТОНІВНА. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗДІЙСНЕННЯ КОНТРОЛЮ ЗА НОТАРІАЛЬНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ В УКРАЇНІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017, 2017
  3. 1. Загальна характеристика адміністративно-правового регулювання у сфері економіки
  4. 1. Загальна характеристика адміністративно-правового регулювання у сфері фінансів
  5. 4. Правовий режим земель сільськогосподарського призначення, наданих для ведення особистого селянського господарства та підсобного господарства несільськогосподарськихпідприємств
  6. Глава 10 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сферах будівництва та житлово-комунального господарства
  7. 3. Адміністративно-правове регулювання дозвільно-реєстраційних функцій у сфері охорони здоров'я
  8. Глава7 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері промисловості
  9. Глава 24 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері оборони
  10. Глава 11 Адміністративно-правове регулювання і державне управління в агропромисловій сфері
  11. Глава 21 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері юстиції
  12. Глава 18 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері науки
  13. Глава 5 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері підприємництва
  14. Глава 19 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері культури
  15. Глава 17 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері освіти
  16. Глава 2 Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері фінансів
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -