<<
>>

2.3. Адміністративний примус у механізмі попередження та протидії адміністративним правопорушенням

У законодавстві України адміністративний примус як метод попередження і протидії адміністративним правопорушенням передбачений низкою законодавчих актів, починаючи з Кодексу України про адміністративні правопорушення і продовжуючи багатьма іншими спеціалізованими законами, хоча чіткого переліку адміністративно-примусових заходів попередження не існує ні в законодавстві (певний виняток у цьому плані становить неодноразово згаданий Закон України «Про Національну поліцію»), ні у спеціалізованій літературі.

У результаті цього в законодавчих актах спостерігається неоднозначний підхід до їх особливостей та класифікації; це стосується, зокрема, заходів попередження, які в літературі часто називають також заходами адміністративного припинення (перевірка документів; вимога припинення окремих дій, огляд речей і особистий огляд, тимчасове обмеження доступу громадян до окремих ділянок місцевості; обмеження руху транспорту або пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг; обстеження (як різновид огляду); право уповноважених суб’єктів входити на територію і в приміщення підприємств, установ, організацій, житлових та інших приміщень громадян; обмеження прав громадян, пов’язані із станом здоров’я, введення карантину під час епідемій та епізоотій тощо). Особливістю цих заходів уважається те, що вони застосовуються за умови відсутності протиправного діяння з метою попередження, виявлення, протиправних діянь, забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, а також попередження надзвичайних ситуацій [86, с. 252].

Окремі автори, розглядаючи різновиди заходів адміністративного примусу, які застосовуються працівниками міліції (тепер - поліції), визначають адміністративно-запобіжні заходи як комплекс заходів примусового характеру, що застосовуються в правоохоронній діяльності для профілактики, виявлення, недопущення правопорушення, забезпечення громадської безпеки і громадського порядку повсякденно та за різних надзвичайних обставин, а метою адміністративного припинення є примусове припинення порушень правових норм, забезпечення подальшого застосування заходів юридичної відповідальності до порушника; усунення шкідливих наслідків

правопорушення; відновлення попереднього правомірного стану тощо [27, с.

15]. Такий підхід уже свідчить про певну класифікацію заходів, що можуть здійснюватися через використання адміністративного примусу для

попередження проступків; щонайменше серед цих заходів розрізняють адміністративно-запобіжні заходи та заходи адміністративного припинення; крім того, говорячи про комплексну протидію вчиненню проступків через застосування примусу, потрібно мати на увазі і заходи адміністративного стягнення.

Нижче подано коротку характеристику кожного із зазначених різновидів адміністративно-примусових заходів.

Адміністративно-запобіжні заходи.

Як показувалося вище, тематика запобігання правопорушенням через застосування засобів примусового характеру є актуальною протягом доволі тривалого часу. В умовах сьогодення питання використання примусу для запобігання вчиненню адміністративних правопорушень набуває актуальності, оскільки оптимізація заходів попередження (і, як результат, - суттєве зменшення небезпечних і небажаних соціальних наслідків, якими супроводжується факт уже вчиненого правопорушення як для потерпілих суб’єктів, так і для порушника) можна вважати одним із принципів реформування сфери протидії правопорушенням взагалі й адміністративним правопорушенням зокрема.

Вище зазначалося також, що адміністративно-запобіжними заходами є ті, які використовуються за умов реального ризику вчинення проступку в конкретних умовах, аби відвернути таке вчинення; застосування елементів примусу є у цьому контексті якщо не гарантією, то засобом підвищення надійності такого відвернення. У застосуванні елементів примусу, утисків, обмежень тощо полягає принципова відмінність означеного типу заходів від заходів профілактичних.

У науковій літературі адміністративно-запобіжні заходи класифікуються по-різному; виокремлюють, наприклад, заходи, які застосовуються з метою запобігання випадкам можливого порушення громадської безпеки, і ті, що використовуються для попередження правопорушень [99, с. 199-200], або такі, що застосовуються для попередження чи виявлення конкретних правопорушень або правопорушень конкретних осіб, і такі, що застосовуються для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин (наприклад тимчасове обмеження доступу громадян у певну місцевість, до окремих споруд і об’єктів, обмеження руху транспорту, використання транспортних засобів і засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам та організаціям та ін.) [93, с.

101; 86, с. 252-253]. Перераховувати всі конкретні засоби і заходи запобігання немає особливої потреби; вони достатньо чітко визначаються у профільних нормативно- правових актах. При цьому певною тенденцією можна вважати, що в законодавстві все детальніше визначають умови і порядок використання адміністративно-запобіжних заходів, оскільки вони так чи інакше пов’язані з обмеженнями свободи людини діяти в бажаний для неї спосіб; виключення суперечності між вимогами свободи людини і гарантування суспільного порядку (порядку здійснення життєво важливих соціально-виробничих та інших процесів) можливе тільки через детальну регламентацію застосування заходів, пов’язаних із примусом.

Цікавим у цьому плані є досвід деяких зарубіжних країн у сфері правової регламентації застосування адміністративно-запобіжних заходів. Так, наприклад, законодавство Іспанії (як і більшості західноєвропейських держав) передбачає можливість застосування до певних категорій осіб цілої низки адміністративно-запобіжних заходів (професійна дискваліфікація; виселення з національної території іноземців, які нелегально проживають в Іспанії; зобов’язання проживати у визначеному місці; заборона проживання в певному місці чи на території; заборона переїзду у визначені місця чи на території; заборона відвідувати спортивні чи культурні заходи, місця продажу алкогольних напоїв та проведення ігор; позбавлення права керувати транспортним засобом; позбавлення права зберігання і носіння зброї; заборона наближатися до потерпілого, його родичів та інших осіб, визначених судом; заборона спілкуватися з потерпілим, його родичами та іншими особами, визначеними судом; обов’язок пройти лікування в медичних центрах та установах соціально-санітарного характеру тощо [2, с. 59]). Законодавство Республіки Словенія та Республіки Сербія передбачає застосування таких адміністративно-запобіжних заходів, як вилучення майна, яке було використано або призначалося для вчинення проступку; заборона на виконання певної діяльності; заборона юридичній особі проводити певну діяльність; заборона відповідальній особі виконувати певну роботу; заборона керувати транспортним засобом; обов’язкове лікування алкоголіків та наркоманів; заборона наближення до потерпілого, об’єктів чи місця вчинення проступку; публічне оголошення вироку; видалення іноземця з території країни тощо; такі заходи мають назву «заходів безпеки» і можуть застосовуватись поряд із санкціями за вчинення конкретного проступку.

До неповнолітніх, що вчинили проступки, можуть застосовуватися виховні заходи (зауваження; окремі зобов’язання, наприклад, попросити вибачення в потерпілого; виправити або відшкодувати завдану шкоду в межах можливостей; відвідувати школу; не відвідувати визначені місця й уникати товариства осіб, що негативно впливають на неповнолітнього; пройти лікування від алкоголю, наркотиків та інших психотропних речовин і засобів залежності; приєднатися до роботи гуманітарних організацій чи робіт екологічного, соціального чи місцевого значення на безоплатній основі та ін.); при цьому до осіб у віці від 14 до 16 років застосовуються тільки виховні заходи, а до неповнолітніх віком від 16 до 18 років - виховні заходи разом із заходами стягнення і запобігання [2, с. 91105]. Окремої уваги заслуговують технічні засоби запобігання та протидії адміністративним правопорушенням: автоматична фіксація швидкості руху, зовнішнє відеоспостереження, технічні засоби електронної дактилоскопії, комп’ютерні програми ідентифікації особи (пошукові бази даних) тощо. За умови належної правової регламентації перелічені технічні засоби цілком можна віднести до адміністративно-запобіжних заходів, тим більше, що використання техніки не самоціль, а шлях своєчасно включити механізм примусу, щоб не допустити вчинення адміністративного проступку.

У такому аспекті можна говорити не лише про технічні засоби, а й про специфічні організаційні форми діяльності, основним змістом яких є, насамперед, запобігання вчиненню адміністративних правопорушень. Однією з таких форм є добровільна допомога, що надається заінтересованими громадянами органам правопорядку. Справді, виконувати повною мірою функції державних органів, повноважних застосовувати примус для попередження правопорушень, громадяни та їх об’єднання не мають права. Однак вони можуть бути законодавчо наділені певними повноваженнями, достатніми для того, щоб виконати функцію ефективного попередження, оскільки вони за їх статусом менше відсторонені від середовища, в рамках якого є підстави очікувати порушень.

Практика добровільної аматорської допомоги органам правопорядку є доволі поширеною в світі. Так, у більшості великих, і не тільки, європейських міст практикуються різні форми волонтерської допомоги службам правопорядку. В Україні така практика також існує (як і певні історичні традиції, пов’язані з функціонуванням народних дружин, оперативних загонів та інших форм самодіяльності громадян, що існували за радянських часів). Ця практика отримала новий розвиток з ухваленням 2000 року Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» [199]. Подальші прогресивні зміни в законодавстві та практичній організації державних інституцій, пов’язаних із функцією попередження адміністративних правопорушень, дають змогу припустити суттєву активізацію їх співробітництва з інститутами громадянського суспільства у цій сфері, тим більше, що йдеться про вирішення питання, у якому рівною мірою заінтересовані і держава, і суспільство.

До специфічних організаційно-правових форм попереджувально- запобіжної діяльності належить, власне, механізм юстиції, у рамках якого визначаються заходи відповідальності за скоєння адміністративних проступків. Як відомо, згідно зі ст. 245 КУпАП, одним із завдань провадження у справах про адміністративні правопорушення є виявлення причин і умов, які сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, а також запобігання

правопорушенням та виховання громадян у дусі дотримання законів, а заходи забезпечення провадження у таких справах, передбачені ст. 260 КУпАП, одночасно є і адміністративно-запобіжними (попереджувальними) заходами, способами запобігання адміністративним правопорушенням (адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд речей, вилучення документів, тимчасове затримання транспортного засобу, відсторонення від керування транспортними засобами, огляд на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння тощо). Крім того, відповідно до ст. 282 КУпАП, орган (посадова особа), який розглядає справу, встановивши причини та умови, які сприяли вчиненню адміністративного правопорушення, вносить у відповідний державний орган чи орган місцевого самоврядування, громадську організацію або посадовій особі пропозиції про вжиття заходів щодо усунення цих причин і умов.

Про вжиті заходи протягом місяця з дня надходження пропозиції повинно бути повідомлено орган (посадовій особі), який вніс пропозицію. Принагідно зазначимо, що у процесі дослідження практики діяльності органів адміністративно-деліктної юрисдикції фактів додержання вимог ст. 282 КУпАП не було виявлено, що свідчить про формальний підхід або взагалі ігнорування цього нормативного припису як посадовими особами, які розглядають справи про адміністративні правопорушення, так і державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями й окремими посадовими особами, які отримали пропозицію про вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли вчиненню адміністративного правопорушення.

Адміністративно-правові заходи припинення.

До заходів адміністративного припинення адміністративних правопорушень відносять групу заходів адміністративного примусу, яка характеризується, насамперед, тим, що їх застосування обумовлене реальною протиправною ситуацією. Вони спрямовані на припинення відповідної поведінки, застосування до особи певних адміністративно-правових утисків, однак не передбачають покарання особи порушника. Основним критерієм, що відрізняє заходи адміністративного припинення від заходів адміністративного попередження (запобігання), є наявність юридичного факту порушення норм права. Відправною точкою для застосування заходів адміністративного припинення є початок вчинення особою правопорушення. Залежно від сфери застосування розрізняються заходи адміністративного припинення загального і спеціального призначення. Розрізняються також самостійні (оперативні) заходи адміністративного припинення, застосування яких забезпечує оперативне вирішення поставлених завдань (наприклад вимога припинити протиправну поведінку; приведення осіб, які ухиляються від явки до різних державних органів та установ, не виконують обов’язку з’явитися на виклик останніх тощо) та заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення (у доктрині використовується також назва «заходи адміністративно-процесуального примусу»), спрямовані на створення необхідних умов для притягнення винної особи до адміністративної відповідальності (доставлення порушника до міліції (тепер - поліції), громадського пункту охорони правопорядку, приміщення виконавчого комітету селищної, сільської ради, службового приміщення воєнізованої охорони; адміністративне затримання, що застосовується за вчинення адміністративних правопорушень, передбачених ст. 262 КУпАП; особистий огляд і огляд речей (найбільш часто застосовується співробітниками органів внутрішніх справ та митної служби); вилучення речей і документів тощо) [86, с. 254-255]. Серед оперативних заходів адміністративного припинення виокремлюють заходи спеціального призначення, що застосовуються в особливих випадках (невідкладна потреба застосування для припинення протиправних дій, небезпечних для життя і здоров’я людей). Ці заходи можуть бути пов’язані із жорстким силовим впливом на порушника.

Окремі заходи адміністративного припинення можуть застосовуватися і як заходи адміністративного попередження (наприклад огляд, обстеження, зупинення транспортних засобів, анулювання дозволів та вилучення зброї в окремих осіб тощо). Критерієм такого поділу здебільшого є мета застосування та факт початку протиправних дій. У цьому контексті можна згадати й про попереджувальний ефект заходів припинення, у тому числі спеціальних силових заходів, щодо всіх осіб, обізнаних про факт застосування таких заходів. Певні випадки ефективного припинення доцільно широко

оприлюднювати з одночасним коментарем, який свідчив би про законність та соціальну виправданість ужитих заходів.

Доречно в цьому контексті звернути увагу на таку жорстку форму припинення, як адміністративне затримання. Призначення та регламентація заходу, а також методика його здійснення є предметом активних спеціальних досліджень; проблему адміністративного затримання досліджували, зокрема, О.М. Беницький [23], В.П. Бірюков [24], Д.Ф. Бортняк [26], Т.Ф. Весельська [33; 34; 35], Н.А. Галабурда [41; 42], Г.В. Грянка [49], Е.Ф. Демський [50], В.П. Дереза [51], О. О. Дьоміна [59; 60], А.Б. Калюта [74], С.В. Крюк [104], М. Люшненко [114], В.Г. Поліщук [142], В.В. Рожнова [211], В.П. Чабан [231; 232]. Така непересічна дослідницька увага є зрозумілою, оскільки йдеться про конкретний випадок застосування прямого силового впливу на особу і тимчасове позбавлення його свободи, тобто про механізм реалізації невід’ємного права особи на свободу й особисту недоторканність, передбаченого ст. 29 Конституції України. Крім того, потрібно брати до уваги й те, що адміністративне затримання, у першу чергу, належить до заходів адміністративного припинення (оскільки застосовується за наявності факту правопорушення), однак на практиці воно виконує функції спеціальної і загальної превенції (попередження вчинення нових правопорушень як самим порушником, так й іншими особами, які отримали інформацію про ефективну і законну діяльність правоохоронних органів). Між тим, сьогоденна практика доводить, що в процесі застосування адміністративного затримання існують численні проблеми із дотриманням вимог Конституції і законів України. Про це свідчать, зокрема, прокурорські перевірки, які фіксують такі порушення порядку затримання, як відсутність протоколу затримання (ст. 261 КУпАП), затримки з передачею матеріалів справи щодо затриманої особи до суду й утримування її в ізоляторі тимчасового тримання понад визначений законом час. Часто протоколи адміністративного затримання осіб не відповідають вимогам закону (наприклад без чіткого визначення причини, підстав і мотивів затримання). З іншого боку, співробітники органів внутрішніх справ іноді безпідставно складають протоколи про адміністративне затримання осіб, які насправді підозрюються у скоєнні злочину. Існують непоодинокі випадки порушення вимог ч. 2 ст. 261 КУпАП щодо обов’язкового повідомлення родичів затриманої особи, зокрема батьків неповнолітньої або осіб, які їх замінюють, про її затримання; порушення строків затримання, порядку проведення особистого огляду затриманих та їх речей (ст. 264 КУпАП), роз’яснення порушникам їх прав тощо [приклади див. 51, с. 69-70; 114, с. 2224].

Ще донедавна фахівці акцентували увагу на проблемах застосування адміністративного затримання як заходу адміністративного припинення і пов’язували їх, зокрема, з великою кількістю нормативно-правових актів, які регламентують процедури застосування адміністративного затримання (майже 40 нормативних актів), а також із тим, що в законодавстві не було виписано чіткої та зрозумілої процедури здійснення адміністративного затримання; зверталася також увага на розбіжності в урегулювання окремих аспектів затримання в різних нормативних актах (наприклад у КУпАП та Законі України «Про міліцію»). На цій основі робився висновок про необхідність більш чіткої законодавчої регламентації застосування адміністративного затримання особи [33, с. 36-38].

Сьогодні цю проблему остаточно не вирішено, але можна припустити її позитивне розв’язання в найближчому майбутньому. Перші кроки в цьому напрямі, як уявляється, вже зроблено. Один із них - Закон України «Про Національну поліцію», у якому адміністративне затримання як захід, здійснюваний поліцією, за низкою аспектів регламентовано доволі детально. На нашу думку, засади правової регламентації адміністративного затримання, визначені в цьому Законі, можуть стати підґрунтям урегулювання застосування такого заходу й іншими компетентними органами, про що більш детально буде йти мова в підрозділі 3.2.

Адміністративно-правові заходи стягнення.

Окрім затримання, в контексті аналізу примусової складової в діяльності щодо попередження та протидії адміністративним правопорушенням потрібно згадати і про засоби, які мають місце в результаті вчинення такого правопорушення. Йдеться, власне, про заходи адміністративного стягнення, тобто застосування щодо порушників конкретних адміністративно-правових санкцій.

У спеціальних дослідженнях існують різні підходи до визначення адміністративних стягнень. В одних випадках звертається увага, насамперед, на те, що адміністративними стягненнями є заходи примусу [87, с. 192], в інших адміністративне стягнення вважається мірою відповідальності, правовим наслідком адміністративного правопорушення [94, с. 225]; інколи адміністративні стягнення розуміються як матеріалізований вияв

адміністративної відповідальності, негативний правовий наслідок неправомірної поведінки особи, яка вчинила адміністративний проступок і має відповісти за протиправний вчинок та понести за це відповідне покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та фізичного впливу [30, с. 153]. Юридична енциклопедія визначає адміністративні стягнення як міру відповідальності за вчинене адміністративне правопорушення [239, с. 50]. Безпосередньо види стягнень визначаються Кодексом (зокрема в ст. 24). У цій роботі адміністративне стягнення розуміється як різновид примусового заходу, який застосовується до суб’єкта адміністративного правопорушення і через який реалізуються встановлені за вчинення такого правопорушення адміністративно-правові санкції.

Однак перед розглядом окремих питань, пов’язаних із застосуванням адміністративних стягнень як форми протидії адміністративним правопорушенням, уявляється доцільним зробити короткий аналіз загальної ситуації з адміністративними порушеннями та застосуванням адміністративно- правових стягнень із використанням статистичних даних. Ця інформація дає уявлення про реальні обсяги проблеми і певною мірою - про правові кроки її вирішення, передусім, через застосування стягнень; крім того, вона є потрібною у визначенні ступеню ефективності того чи іншого виду стягнень.

Для узагальнення практики застосування заходів адміністративного стягнення в Україні потрібно звернутися до даних офіційної статистики, які акумульовані Державною службою статистики України й опубліковані у Статистичному бюлетені «Адміністративні правопорушення в Україні» на офіційному сайті http://www.ukrstat.gov.ua [219].

Так, кількість розглянутих справ про адміністративні правопорушення, за якими винесено постанови (рішення), 2014 р. становить 2 807 тис. справ (проти 4 434, 2 тис. 2013 р., 4 813,6 тис. справ 2012 р., 6 968,2 тис. справ 2011 р. та 9 163,4 тис. справ 2010 р.).

Кількість осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності за 2012 р., - 4 621,1 тис. (проти 6 709,9 тис. 2011 р. та 8 854,1 тис. 2010 р.). 2013 р. до адміністративної відповідальності було притягнуто 4 249,9 тис. осіб, тобто тенденція до зменшення кількості адміністративних правопорушень зберіглася. 2014 р. до відповідальності притягнуто 2,7 млн. осіб.

У цей же період накладено адміністративних стягнень: основних - на 2 657 тис. осіб, додаткових - на 234,9 тис. осіб 2014 р., (проти 4 250 тис. основних 2013 р., 4 621,1 тис. - 2012 р.).

Із них, зокрема:

• попередження - 378, 1 тис. 2014 р. (проти 590 тис. 2013 р. та 669,8 тис.

2012 р.);

• штраф - 2 202,8 тис. 2014 р. (3 505,5 тис. 2013 р. та 3 787,9 тис. 2012 р).;

• конфіскація предмета, грошей - 2,1 тис. 2014 р. (5,5 тис. 2013 р., 14,1 тис. 2012 р.);

• позбавлення спеціального права - 35 тис. 2014 р. (39,3 2013 р., 37,8 тис.

2012 р.);

• громадські роботи - 10,5 тис. 2014 р. (88 тис. 2013 р., 87,8 тис. 2012 р.);

• виправні роботи - 128 2014 р. (206 2013 р., 204 2012 р.);

• адміністративний арешт - 28 тис. 2014 р. (20,3 тис.2013 р., 23 тис

2012 р.);

• конфіскація предмета, грошей (як додаткове стягнення) - 233,5 тис. 2014 р. (184,4 тис. 2013 р., 45,3 тис. 2012 р.) [219].

Як можна бачити, найбільш поширеним видом адміністративного стягнення залишається штраф, проте позитивним є те, що частіше застосовується й попередження як один із основних засобів запобігання вчиненню особою нових адміністративних правопорушень.

Для наочності наведені статистичні дані про адміністративні стягнення подано в Додатку Б у вигляді діаграм за роки (2012, 2013, 2014).

А в Додатку Г розроблено таблиці, з яких можна зробити висновки щодо: а) кількості застосовуваних санкцій за правопорушення в конкретних сферах (таблиця 1); б) найпоширеніших видів санкцій за адміністративні правопорушення у відповідних сферах у відсотках (таблиця 2); в) в яких сферах та чи інша санкція використовується найчастіше (або навпаки), також у відсотковому відношенні (таблиця 3). На підставі запропонованих нами таблиць можна проаналізувати ефективність тих чи інших санкцій, практики їх застосування; з’ясувати, які санкції застосовуються частіше, а які - рідше чи майже не використовуються, тощо. З огляду на те, що, попри існування профілактичної функції у відповідальності, питання не є «профільним» для дисертаційної роботи, отже, глибші дослідження й аналіз убачаються зайвими.

Окрім того, звільнено від адміністративної відповідальності за малозначністю з оголошенням усного зауваження 44 тис. осіб 2014 р. (проти

57.5 тис. 2013 р. та 64,9 тис. 2012 р.); застосовано заходи впливу, передбачені ст. 24-1 КУпАП, - щодо 21,1 тис. осіб 2014 р. (проти 23,3 тис. 2013 р. та

22.6 тис. 2012 р.); передано матеріалів на розгляд громадської організації або трудового колективу щодо 878 осіб 2014 р. (1,3 тис. осіб 2013 р. та 1,4 тис.

2012 р.).

Більшість адміністративних правопорушень здійснюється на транспорті, у галузі шляхового господарства і зв’язку - за цими правопорушеннями відкрито 1 264,4 тис. справ 2014 р. (проти 2 060 тис. 2013 р., 2 024,2 тис. 2012 р.). Тільки щодо порушення водіями транспортних засобів установлених обмежень швидкості руху, проїзду на заборонний сигнал регулювання дорожнього руху та порушення інших правил дорожнього руху (ст. 122 КУпАП) надійшло 541,7 тис. справ 2014 р. (проти 1 020,6 тис. 2013 р., 1 001,6 тис. 2012 р., 1 821,1 тис. 2011 р. та 3 137,0 тис. 2010 р.). За випадками керування транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у стані алкогольного, наркотичного або іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції (ст. 130 КУпАП), надійшло 143,4 тис. справ 2014 р. (проти 192, 3 тис. 2013 р., 192,5 тис. 2012 р.,

237,9 тис. 2011 р. та 352,9 тис. 2010 р.). Щодо порушення правил дорожнього руху, що спричинило пошкодження транспортних засобів, вантажу, автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, дорожніх споруд чи іншого майна (ст. 124 КУпАП) надійшло 112,5 тис. справ 2014 р. (проти 147,7 тис.

2013 р., 154,2 тис. 2012 р., 148,6 тис. 2011 р. та 164,9 тис. 2010 р.) [219].

Великою є кількість адміністративних правопорушень, що посягають на

громадський порядок і громадську безпеку (613,3 тис. справ 2014 р.; 939,7 тис.

2013 р.; 896,2 тис. 2012 р.); адміністративних правопорушень, які посягають на встановлений порядок управління (494,8 тис. 2014 р.; 614,9 тис. 2013 р.,

880.9 тис. 2012 р.); адміністративних правопорушень у галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, у галузі фінансів і підприємницької діяльності (217,7 тис. 2014 р.; 332,9 тис. 2013 р., 395,4 тис. 2012 р.).

Менша кількість адміністративних правопорушень у галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою (45,1 тис.

2014 р.; 89,3 тис. справ 2013 р., 78,3 тис. 2012 р.); адміністративних правопорушень, передбачених Митним кодексом України (15,5 тис. 2014 р.;

22.9 тис. 2013 р., 23,5 тис. 2012 р.); адміністративних правопорушень, які посягають на власність (9,2 тис. 2014 р.; 11,9 тис. 2013 р., 15,5 тис. 2012 р.); адміністративних правопорушень у галузі стандартизації, якості продукції, метрології та сертифікації (1,7 тис. 2014 р.; 3,9 тис. 2013 р., 7,5 тис. 2012 р.); адміністративних правопорушень, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення (240 справ 2014 р.; 22 2013 р., 472 2012 р.).

Щодо адміністративних корупційних правопорушень надійшло 2,7 тис. справ за 2014 р. (проти 2,4 тис. 2013 р.; 2,8 тис. 2012 р.) [219], однак це не зменшує суспільної шкоди, якої вони завдають Українській державі. Крім того, слід ураховувати, що більшість корупційних адміністративних правопорушень має латентний характер, тобто значну їх частину не виявлено і не зафіксовано офіційною статистикою.

Для наочності перераховані дані про адміністративні правопорушення та їх кількість за відповідні роки наведено у вигляді таблиці в Додатку В.

Централізованих статистичних спостережень щодо застосування заходів профілактики та запобігання адміністративним правопорушенням, на жаль, не ведеться, з огляду на їх велику кількість (наприклад кількість випадків, коли співробітник органів внутрішніх справ перевіряє документи в особи або співробітник патрульної поліції зупиняє автомобіль для перевірки). Умовною є статистика щодо кількості проведених митних оглядів (її можна простежити за кількісними показниками пасажиропотоку). Фактично не ведуться статистичні спостереження щодо: відвідування підприємств, установ та організацій, земельних ділянок, входження до жилих та інших приміщень громадян; тимчасового обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості, обмеження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів. Неможливо підрахувати і кількість внесених подань (пропозицій) про усунення причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушень, адже на практиці такі подання вносяться лише в окремих випадках. Доступною є статистика щодо кількості адміністративних затримань громадян, проте вона лише опосередковано стосується дослідження питань попередження та протидії адміністративним правопорушенням. Окрім того, не всі факти адміністративного затримання оформлюються офіційно, за винятком, коли особа тримається у спеціальній кімнаті для затриманих. Формальною є статистика щодо адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, а також щодо обмеження прав громадян, пов’язаних із станом здоров’я.

Таким чином, статистичні дані свідчать про зменшення загальної кількості справ про адміністративні правопорушення та кількості осіб, яких притягнуто до адміністративної відповідальності, однак однозначно коментувати ці дані неможливо як з огляду на джерела статистичної інформації, та і з погляду чинників, що можуть зумовлювати ту чи іншу тенденцію в цифрах (номінальне зменшення кількості правопорушень може бути як результатом удосконалення правового регулювання суспільних відносин, підвищення правової культури громадян чи недостатньо ефективної діяльності правоохоронних та інших державних органів щодо виявлення правопорушень і притягнення винуватих осіб до відповідальності).

Отже, навіть така лаконічна статистична характеристика дає змогу отримати загальне уявлення про «карту» адміністративної деліктності в Україні, а також про міру ефективності окремих різновидів адміністративних стягнень (особливо тих, що застосовуються на альтернативній основі).

Щодо конкретних стягнень, що застосовуються у разі вчинення адміністративних правопорушень, то основний законодавчий акт із цих питань, яким є КУпАП (ст. 24), передбачає такі їх види: 1) попередження; 2) штраф; 2-1) штрафні бали; 3) оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; 4) конфіскація: предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних унаслідок вчинення адміністративного правопорушення; 5) позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання); позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю; 5-1) громадські роботи; 6) виправні роботи; 7) адміністративний арешт; 8) арешт з утриманням на гауптвахті. Це перелік не є вичерпним, оскільки Кодекс припускає встановлення законами України й інших видів стягнень; крім того, цими законами може бути передбачено адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, які грубо порушують правопорядок. У ст. 24-1 КУпАП передбачено заходи впливу на неповнолітніх (зазначимо, що ця стаття не змінювалася з 1994 р.).

Класифікація санкцій передбачена у ст. 25 КУпАП, відповідно до якої оплатне вилучення та конфіскація предметів можуть застосовуватись як основні, так і додаткові адміністративні стягнення, інші адміністративні стягнення можуть застосовуватись тільки як основні. За одне адміністративне правопорушення може бути накладено основне або основне і додаткове стягнення [81]. Класифікацію можна провести за іншими критеріями, зокрема, за критерієм наявності чи відсутності обмежень майнового характеру; за зв’язком санкції з обмеженням свободи пересування; за зв’язком з позбавленням певних особистих прав; за суб’єктом застосування (що застосовуються до загальних або спеціальних суб’єктів); стягнення, пов’язані з примусовою працею тощо.

Специфікою адміністративно-правових стягнень, що застосовуються, зокрема, в Україні, є те, що вони мають переважно матеріально-фінансовий характер; абсолютну більшість стягнень за особливою частиною Кодексу становлять майнові штрафні санкції, тобто конкретно обчислені грошові суми, які особа в примусовому порядку сплачує, у разі вчинення нею адміністративного проступку певного типу. Навряд чи це є випадковим: в умовах, коли економічне підґрунтя соціальної організації становлять ринкові (товарно-грошові) відносини, шкідливість того чи іншого проступку дістає відповідної вартісної оцінки, а примусове стягнення з порушника конкретних грошових сум є абсолютно нерентабельним з економічної точки зору. Нині очевидною є тенденція до «монетизації» (відшукання грошового еквіваленту) й кримінально-правових санкцій; це тим більш виправдано для оцінки скоєних адміністративних проступків, які відрізняються від злочинів меншим рівнем суспільної небезпеки і завданої ними шкоди. До цього потрібно додати, що штрафні санкції в силу їх економічної природи переважають інші з точки зору їх попереджувального потенціалу; зрештою, необхідно пам’ятати, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами (ст. 23 Кодексу). З огляду на всі зазначені причини штраф є найбільш поширеним заходом адміністративної відповідальності [докладніше про це див. 215, с. 18].

Згадуючи про виконувану адміністративними стягненнями функцію попередження, варто зазначити, що чинне законодавство передбачає низку стягнень, що зазвичай застосовуються як додаткові і мають на меті саме попередження (запобігання) можливості вчинення адміністративного проступку, подекуди через позбавлення особи фізичної або матеріальної можливості це зробити. Зокрема, до таких адміністративних стягнень можна віднести письмове попередження; оплатне вилучення предмета, який став знаряддям учинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; конфіскацію предмета, який став знаряддям учинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (наприклад права керування транспортними засобами) тощо.

В окремих випадках особливості стягнень доречно пов’язувати із специфікою адміністративного правопорушення. Це можна проілюструвати на прикладі адміністративно-правової протидії корупційним проявам. Останнім часом в Україні створено доволі потужну нормативну базу для боротьби із цим явищем, яке через його масовий характер стало явищем, що загрожує національній безпеці України й гальмує комплексні прогресивні зміни, яких вона потребує. Згадана нормативна база охоплює, зокрема, Закон України від

14.10.2014 № 1700-УП «Про запобігання корупції» [167], Закон України від

14.10.2014 № 1699-VII «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» [168], Закон України від 14.10.2014 № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» [186], Закон України від 13.05.2014 № 1261-VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» [153], Кримінальний кодекс України [101], Кодекс України про адміністративні правопорушення [81], Указ Президента України від 21.10.2011 № 1001/2011 «Про національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки» [187], постанову Кабінету Міністрів України від 16.11.2011 № 1195 «Про затвердження Порядку передачі дарунків, одержаних як подарунки державі, Автономній Республіці Крим, територіальній громаді, державним або комунальним установам чи організаціям» [181], Методичні рекомендації Міністерства юстиції України від 16.10.2013 «Запобігання і протидія корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування» [66]. Наразі неможливо докладно проаналізувати всю систему заходів, спрямовану на обмеження корупційної діяльності в різних сферах суспільного життя, варто лише зазначити, що згаданими нормативними актами вибудовано надзвичайно складну і деталізовану систему запобігання вчиненню корупційних правопорушень, починаючи з визначення чіткого термінологічного апарату, який застосовується для їх кваліфікації, і завершуючи системою державних інститутів, долучених до цієї справи. Що ж до адміністративно-правової складової, зокрема застосування адміністративних санкцій, то тут звертає на себе увагу, по-перше, детальна визначеність об’єкта й об’єктивної сторони правопорушень (яким після внесення змін у КУпАП присвячено окремий розділ), по-друге, законодавчо передбачена можливість комплексного застосування санкцій (наприклад штрафні санкції плюс позбавлення особи права обіймати певну посаду або проводити певну діяльність протягом певного періоду часу). Втім зрозуміло, що досягнення мети, яку поставив перед собою законодавець, у цьому випадку можливе лише за умови неупередженого і точного застосування норм, тоді як з виконанням саме цієї вимоги в країні існують доволі гострі проблеми. Так, до останнього часу суб’єктами корупційних правопорушень виступали переважно керівники структур нижчих ланок (наприклад службовці органів місцевого самоврядування, особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно- господарських обов’язків (начальник квартирно-експлуатаційної служби), посадові особи юридичної особи публічного права (завідувач речового складу військової частини) тощо) [приклади див. 225].

За даними досліджень, саме корупція є однією із причин, що призвела до масових протестів в Україні наприкінці 2013 р. - на початку 2014 р. Згідно з результатами дослідження «Барометра світової корупції» (Global Corruption Barometer), проведеного міжнародною організацією Transparency International 2013 р., 36% українців були готові вийти на вулицю, протестуючи проти корупції. За результатами проведеного Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) наприкінці 2013 р. дослідження громадської думки корупція вже входила до переліку найбільших проблем населення і викликала особливе занепокоєння у 47 відсотків громадян. За даними досліджень Індексу сприйняття корупції, що проводяться Transparency International, українці вважають свою державу однією з найбільш корумпованих у світі: у 2012 і 2013 рр. держава посідала 144 місце із 176 країн, в яких проводилися дослідження [168]. Згідно з результатами дослідження 2015 р., проведеними соціологічною групою «Рейтинг», більшість опитаних українців висловилися за те, що, в першу чергу, потрібно провести реформи у сфері боротьби з корупцією (63%) і в економіці (61%) [218].

Водночас ситуація з нормативно-правовим регулюванням та притягненням до відповідальності останнім часом змінюється на краще; повідомлення про підозру все частіше отримують посадові особи, що обіймають керівні посади в центральних органах виконавчої влади, правоохоронних органах, судах тощо; посилення цієї тенденції очікується у зв’язку зі створенням Національного антикорупційного бюро України. Серед позитивних норм відносно нового Закону України «Про запобігання корупції», окрім створення Національного агентства з питань запобігання корупції, визначається порядок формування та реалізації антикорупційної політики, передбачено створення антикорупційних програм юридичних осіб тощо. Однак реальність упровадження, ефективність і наявність чи відсутність прогалин у Законі буде видно, коли він повноцінно запрацює. Наразі вбачаються певні потенційно слабкі місця в Законі, що можуть бути використані недобросовісними виконавцями, наприклад положення ст. 51 «Моніторинг способу життя суб’єктів декларування», ч. 1 якої визначає, що Національне агентство здійснює вибірковий моніторинг способу життя суб’єктів декларування з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім’ї майну і одержаним ними доходам згідно з декларацією особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Незважаючи на логічність обрання вибіркового підходу, є ризик, що, в першу чергу, під перевірку потраплять «невигідні» особи. Але перевірка не означає автоматичне визнання особу винною, якщо вона не вчинила правопорушення, є добросовісною, перевірка це підтвердить. Отже, питання залишається дискусійним.

У контексті згаданого потрібно підкреслити, що, як і в ситуації із застосуванням адміністративного затримання, ефективність адміністративних стягнень залежить від осіб, що встановлюють і фіксують факт учинення адміністративного проступку, а також приймають рішення щодо конкретного стягнення. У багатьох дослідженнях на рівні юридичної періодики та відповідних узагальнень спостерігаються численні порушення процедурно- процесуального характеру в цій сфері (необґрунтованість протоколів щодо вчинення правопорушень, складання такого протоколу за відсутності факту правопорушення, неправомірні заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, невірне обчислення строку адміністративного арешту, необгрунтоване визнання недоцільним проведення того чи іншого заходу, порушення строків розсилки постанови про накладення стягнення, а також пропозицій щодо усунення причин скоєння правопорушень). Усупереч вимогам ст. 299 КУпАП постанови про накладення адміністративних стягнень у вигляді штрафу не завжди надсилаються до виконавчої служби для примусового виконання, про що свідчить відсутність супроводжувальних листів у справах, а також відповідних відміток або платіжних документів, що підтверджують сплату штрафу. Як свідчить судова практика, протоколи про адміністративні правопорушення за статтями 185 та 185-1 КУпАП інколи складаються неякісно через нечітке законодавче визначення важливих понять матеріального права (наприклад «громадський порядок», «збори», «мітинг», «вуличний похід», «демонстрація», «пікетування»), що тягне за собою обґрунтоване закриття провадження у справах про адміністративні правопорушення щодо учасників масових зібрань [147].

У ст. 22 КУпАП установлено, що за малозначне вчинене адміністративне правопорушення суд може звільнити порушника від адміністративної відповідальності та обмежитися усним зауваженням. По суті правопорушника звільняють від правових наслідків протиправного діяння, виходячи із засад гуманності, хоча це діяння як під час вчинення, так і під час звільнення від відповідальності залишається правопорушенням. У законодавстві не закріплено визначення малозначного правопорушення, відсутні вказівки на його ознаки. В кожному конкретному випадку суд має вирішувати питання про визнання діяння малозначним, виходячи з того, що його наслідки не представляють суспільної небезпеки, не завдали або не здатні завдати суттєвої шкоди суспільним або державним інтересам, правам та свободам інших осіб [147]. Не сприяє запобіганню вчинення нових адміністративних правопорушень невиконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Таким чином, на основі аналізу нормативної основи та судової практики можна зробити висновок про певні проблеми, що існують у сфері попередження та протидії вчиненню адміністративних правопорушень, оскільки законодавчо не визначено перелік конкретних заходів (способів) запобігання адміністративним правопорушенням, що веде до розмитого і неоднозначного розуміння та тлумачення таких заходів (способів). У законодавстві та науковій літературі до розуміння адміністративно-запобіжних заходів використовується широкий підхід, тобто перелік заходів і способів попередження і запобігання адміністративним правопорушенням не

вичерпується тими, які передбачені національним законодавством. З одного боку, це дає змогу до заходів запобігання адміністративним правопорушенням (у широкому розумінні) відносити будь-які допустимі правові й організаційні засоби, включаючи правове виховання, соціальну рекламу (наочну агітацію), психологічний вплив. Але, з іншого боку, доцільно законодавчо закріпити максимально широкий спектр правових засобів (заходів, способів) попередження та протидії вчиненню адміністративних правопорушень у перспективному Законі України «Про попередження правопорушень», який детально буде досліджений у підрозділі 3.2. дисертаційного дослідження.

Класифікація заходів з попередження та протидії адміністративним правопорушенням у вітчизняній адміністративній науці має здійснюватися з урахуванням накопиченого власного досвіду та позитивного досвіду зарубіжних країн (докладніше про цей досвід також буде згадано нижче). Нормативне закріплення максимально широкого переліку заходів з попередження адміністративним правопорушенням у перспективному Законі України «Про попередження правопорушень» дало б змогу суб’єктам попередження та протидії адміністративним правопорушенням використовувати максимально повний інструментарій. Не менш важливою є подальша теоретична розробка інноваційних заходів попередження та протидії адміністративним правопорушенням, а також формулювання пропозицій щодо внесення змін до чинного та перспективного законодавства.

Окрім того, з дослідженої в перших двох розділах термінологічної проблеми щодо співвідношення понять «попередження», «запобігання» та «профілактика» можна зробити висновок, що існують різні підходи до їх розуміння. На думку автора дисертаційного дослідження, найбільш широким є термін «попередження», що включає як запобігання адміністративним правопорушенням, так і профілактику. У свою чергу, терміни «профілактика» та «запобігання» пропонуємо розмежовувати за такими критеріями: 1) суб’єкти здійснення (застосування), 2) об’єкти впливу, 3) сфера застосування, 4) методи, 5) характер впливу, 6) заходи, 7) нормативно-правові акти, 8) критерії ефективності. Порівняльна таблиця міститься в Додатку А.

За такого підходу вбачається доцільним дати таке визначення термінів «попередження», «запобігання» та «профілактика». Це різнопланова (в потрібних випадках - із застосуванням адміністративного примусу) діяльність компетентних органів держави й інститутів громадянського суспільства з відвернення вчинення адміністративних правопорушень, обмеження його причин та передумов. Запобігання адміністративним правопорушенням - це є цілеспрямованим впливом уповноважених суб’єктів на потенційного правопорушника (або обставини) за умови підвищеного ризику вчинення адміністративного правопорушення шляхом застосування адміністративно- запобіжних заходів. Профілактика - діяльність органів державної влади, громадських організацій, трудових колективів, кожної особи, що спрямована на недопущення вчинення правопорушень та протидію ним шляхом впливу на негативні явища в суспільстві. В подальшому визначення понять «попередження», «запобігання» та «профілактика» необхідно закріпити на законодавчому рівні з метою уникнення неоднозначності при їх використанні та розумінні.

<< | >>
Источник: МІЛОВІДОВА СВІТЛАНА ВАЛЕРІЇВНА. ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА ПРОТИДІЯ АДМІНІСТРАТИВНИМ ПРАВОПОРУШЕННЯМ В УКРАЇНІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.3. Адміністративний примус у механізмі попередження та протидії адміністративним правопорушенням:

  1. Справи про адміністративні правопорушення
  2. § Адміністративне правопорушення
  3. Адміністративні правопорушення: поняття, ознаки, склад
  4. Види адміністративного правопорушення
  5. § 3-4. Адміністративне правопорушення
  6. Поняття та ознаки адміністративного правопорушення.
  7. Види адміністративних правопорушень.
  8. Провадження в справах про адміністративні правопорушення.
  9. 2. Адміністративні правопорушення за чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення
  10. 1. Подвійна природа адміністративних правопорушень
  11. § 1. Суб'єкти, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення
  12. Адміністративні правопорушення як вид правопорушень
  13. Історія розвитку та становлення інститутів попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  14. Правові засади попередження та протидії адміністративним правопорушенням в Україні та їх місце в системі адміністративного примусу
  15. РОЗДІЛ 2 ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА ПРОТИДІЇ АДМІНІСТРАТИВНИМ ПРАВОПОРУШЕННЯМ
  16. 2.1. Сутність та елементи механізму попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  17. 2.2. Профілактика як елемент механізму попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  18. 2.3. Адміністративний примус у механізмі попередження та протидії адміністративним правопорушенням
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -