Теоретико-правові засади державної служби

4.1.1. Поняття та ознаки посади державної служби

Однією із центральних категорій інституту державної служби є категорія «посада державної служби». Саме вона є визначальною для визначення видів державної служби та державних службовців, їхнього правового статусу.

Звернення до доктринального тлумачення цього поняття свідчить про різноманітність підходів що його визначення: а) службове місце або звання з його обов’язками; б) визначені і покладені на когось заняття яким-небудь званням; в) службовий обов’язок, службове місце; г) постійна установка, призначена для безперервного здійснення певних цілей держави; д) первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, підприємства, установи чи організації з відповідними службовими повноваженнями та обов’язками^[128].

Посада - це службове місце, яке може бути зайнятим або вакантним. Саме посада є елементом, який поєднує державу в особі державного органу, з одного боку, і державного службовця - з іншого. За допомогою посади здійснюються персоналізація управлінських функцій та індивідуалізація відповідальності державних службовців. Для визначення поняття та сутності посади необхідно з’ясувати співвідношення таких понять, як: «посада державного службовця», «посада на державній службі», «державна посада», «державно-службова посада», «посада у державному органі», «державна посада державної служби», «службова посада».

Як правова категорія, посада державної служби характеризується рядом ознак:

а) є структурною одиницею державного органу;

б) має характер державної установки;

в) утворюється у спеціальному порядку і має правове закріплення;

г) їй відповідає встановлене коло службових обов’язків і прав;

д) опосередковує здійснення державних повноважень особою, яка займає посаду;

ж) є незалежною від державного службовця, який її виконує, а державний службовець не може бути її власником;

з) завдання, функції та повноваження, закріплені за посадою, мають державно-владний характер;

і) є похідною від державного органу і пов’язуючою ланкою між державним органом і державним службовцем;

ї) утримується за рахунок коштів державного бюджету.

4.1.2. Правове регулювання посади державної служби

Окрім теоретичних аспектів, важливим є питання законодавчого регулювання поняття «посада» в Україні. У ст.ст. 118, 122, 126, 127

Конституції України термін «посада» використовується стосовно таких посадових осіб, як Генеральний прокурор України, судді, голови державних адміністрацій. При цьому Основний Закон не передбачає таких видів посад, як політичні, державні, патронатні. Водночас, опосередковано, Конституція України все ж таки проводить певне розмежування між цими посадами. Так, стосовно визначення конституційного статусу народних депутатів у ст.ст. 76-81 Конституції мова йде не про посаду народного депутата, а про «депутатський мандат», «здійснення повноважень на постійній основі», «несумісність депутатського мандату», «припинення повноважень народного депутата достроково». І все ж таки у ст. 79 Конституції України закріплено, що при вступі на посаду народні депутати приймають присягу перед Верховною Радою України. Таким чином, незважаючи на певною мірою завуальований характер положень Конституції України щодо поєднання таких понять як «народний депутат» і «посада» названа стаття дійсно визначає, що народний депутат вступає на посаду, тобто при виконанні своїх повноважень народний депутат заміщує державну посаду у Верховній Раді України.

Аналогічним чином регулюються питання щодо членів Кабінету Міністрів України. Аналіз ст.ст. 113-120 Конституції України дає підстави стверджувати, що мова йде про «персональний склад», «відставку», «суміщення службової діяльності» тощо, однак у жодній із названих статей не згадується поняття «посада». Однак, фактично мова все ж таки йде про посади у державному органі.

Вперше на законодавчому рівні визначення поняття «посада» закріплено у ч. 1 ст. 2 Закону «Про державну службу», аналіз якого дає підстави стверджувати, що законодавець передбачив три аспекти посади: 1) структурний (первинна структурна одиниця державного органу та його апарату);

2) статутно-правовий (покладене коло службових повноважень);

3) функціональний (посадові обов’язки у межах повноважень, визначених

ч.

Ряд положень щодо визначення правових засад державних посад передбачено в Законі «Про Кабінет Міністрів України»: ст. 6 «Склад Кабінету Міністрів України та статус його членів», ст. 8 «Призначення на посаду Прем’єр-міністра України», ст. 9 «Призначення на посаду членів Кабінету Міністрів України», розділ ІХ «Організація діяльності Кабінету Міністрів України».

Серед нормативно-правових актів щодо регулювання питань державних посад особливе місце займають Рішення Конституційного Суду України, які є обов’язковими для виконання на всій території України. Серед таких рішень слід відмітити Рішення від: 18 квітня 2000 р. «У справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції

України (конституційності) положень частини другої статті 5 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (справа про віковий ценз)»; 27.04.2000 р. «У справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України

(конституційності) Закону України «Про тимчасове виконання обов’язків посадових осіб, який призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України (справа про тимчасове виконання обов’язків посадових осіб)»; 08.07.2003 р. «У справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності)

Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців (справа про атестацію державних службовців)»; 25.12.2003 р. «У справі за конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частин першої, другої, третьої, четвертої статті 118, частини третьої статті 133, частин першої, другої, третьої статті 140, частини другої статті 141 Конституції України, статті 23, пункту 3 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу», статей 12, 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 10, 13, 16, пункту 2 розділу УП «Прикінцеві положення» Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», статей 8, 10 Закону «Про місцеві

державні адміністрації», статті 18 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті Києві)»; 07.07.2004 р.

Оскільки державна посада - складне багатоаспектне правове явище, воно повинно належним чином регламентуватися як на рівні законів, так і на рівні підзаконних нормативних актів. Серед останніх важливе місце відводиться:

Указам Президента України: від 20.02.2006 р. «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні» ^[129] (п. 3 «...необхідно

впорядкувати класифікацію посад державних службовців...»; п. 4 «установити, що державні секретарі та їх заступники, керівники центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, та їх заступники належать до вищого корпусу державної служби; визначити перелік посад вищого корпусу державної служби»), від 20.09.2007 р. «Про заходи щодо реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних службовців»^[130] (пп. 1 п. 1 «запровадження в органах державної влади посад керівників апаратів як вищих адміністративних посад в цих органах; закріплення більш високих вимог до кандидатів на посади державних службовців»);

Постановам і Розпорядженням КМУ: «Про затвердження Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби»; «Про

затвердження Порядку обчислення стажу державної служби» ^[131] ; «Про затвердження Положення про Комісію з питань вищого корпусу державної служби»; «Про затвердження Типових вимог до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії «А»; «Про схвалення Концепції запровадження посад фахівців з питань реформ» ^[132]; «Про затвердження Порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців»^[133] тощо;

наказам НАДС: «Про затвердження Типового положення про службу управління персоналом державного органу»^[134]; «Про затвердження Порядку ведення та зберігання особових справ державних службовців» ^[135] ; «Про затвердження Порядку обрання представників громадських об’єднань до складу конкурсних комісій з відбору осіб на зайняття посад державної служби»; «Про затвердження форми Особової картки державного службовця та Інструкції щодо її заповнення»^[136]; «Про затвердження Положення про Центр оцінювання кандидатів на зайняття посад державної служби» тощо;

наказам (рішенням, розпорядженням) інших державних органів: Наказ ДСА від 15.08.2016 р. «Про затвердження вимог до осіб, які претендують на зайняття посади керівника апарату апеляційного суду та його заступника»; наказ Мін’юсту від 16.10.2014 р.

4.1.3. Посадова інструкція

Паспортом державної посади є посадова інструкція. Саме посадова інструкція має повно, чітко та конкретно оформити правовий статус посади, а значить, передбачати всі основні елементи цього статусу.

Посадова інструкція містить такі розділи:

1) «1. Загальна інформація»: окрім категорії посади державної служби, посади, найменування структурного підрозділу (за наявності), посади безпосереднього керівника, посади керівника самостійного структурного підрозділу (за наявності), зазначається також посада особи, яка здійснює координацію діяльності (за наявності). Щодо останньої слід зазначити, що варто вказати посаду заступника керівника державного органу відповідно до наказу (розпорядження) про розподіл обов’язків між керівником державного органу та його заступниками. Визначати посаду особи, яка здійснює

координацію діяльності рекомендується для посад керівників самостійних структурних підрозділів та для посад, введених для виконання окремих функцій, у разі недоцільності утворення у складі апарату (секретаріату)

міністерств, інших ЦОВВ, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, інших державних органів. Водночас, для посад «начальник відділу», «головний спеціаліст», інших посад у складі самостійного структурного підрозділу не варто зазначати посаду особи, що здійснює координацію діяльності;

2) «2. Мета посади», яка: розкриває значення посади для виконання завдань і функцій структурного підрозділу та/або державного органу порівняно з іншими посадами; розкриває зміст основного результату роботи на посаді; враховує частину повноважень і функцій державного органу та/або структурного підрозділу, які закріплюються за посадою шляхом заповнення розділів 3-5 посадової інструкції. Як правило, мета посади формулюється одним реченням, що відповідає на запитання: «Яке значення має посада для досягнення цілей структурного підрозділу та/або державного органу?» або «Яку ключову роль відіграє посада у функціонуванні структурного підрозділу та/або державного органу?». При визначенні мети посади слід використовувати уточнюючі слова, які деталізують, окреслюють чи звужують функціональний напрям та обсяг виконуваної роботи, наприклад: «забезпечення», «організація», «здійснення», «реалізація», «виконання», «надання», «участь», «сприяння» тощо. Рекомендується також враховувати три основні функціональні напрями службової діяльності державних службовців, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій відповідного державного органу: формування політики, реалізація політики, забезпечення та підтримка діяльності державного органу, його апарату (секретаріату);

3) «3. Основні посадові обов’язки»: зазначається до десяти посадових обов’язків, якщо інше не передбачено законодавством. Якщо визначено понад десять основних посадових обов’язків, пропонується їх об’єднати або виключити через дублювання з тими, що вже включені до переліку. Основні посадові обов’язки мають відповідати завданням і функціям структурного підрозділу та/або державного органу, меті посади та включати типові види діяльності, що виконуються на посаді та вирізняють її серед інших посад у структурному підрозділі або державному органі в цілому. При формулюванні основних посадових обов’язків слід враховувати можливість виконання за відповідною посадою окремого завдання (завдань) чи окремої функції (функцій) державного органу та або структурного підрозділу, їх частини. Під час визначення основних посадових обов’язків важливо враховувати рекомендований перелік типових видів діяльності на посадах державної служби категорії «Б», що передбачають управління, координацію та контроль за діяльністю підпорядкованих працівників і структурного підрозділу. Основні посадові обов’язки, зокрема, мають постійний, систематичний чи періодичний характер виконання. Якщо державний службовець виконує завдання, яке є унікальним та не виконується на інших посадах, таке завдання варто включати до основних посадових обов’язків (їх складових), навіть якщо воно виконується рідше, ніж інші. Наприклад, підготовка стратегічно важливої для державного

органу інформації (документів) один раз на квартал або на півріччя протягом тривалого періоду. Посадові обов’язки слід викладати чітко, лаконічно, зрозуміло, однозначно та за частотою їх виконання. Формулювання основних посадових обов’язків слід розпочинати з таких іменників, як: «здійснення», «формування», «розроблення» «організація», «забезпечення», «проведення», «підготовка», «контроль», «координація» тощо, надавати опис процесу службової діяльності чи вказівку на об’єкт виконуваного завдання, а також визначати для кого/в якій сфері/з яких питань тощо (у разі необхідності). Наприклад: «Розроблення методичних рекомендацій, методик та інших

методичних матеріалів для служб управління персоналом», в якому: іменник - «Розроблення», опис процесу, вказівка - «методичних рекомендацій, методик та інших методичних матеріалів», визначення для кого - «для служб управління персоналом». Формулювання посадових обов’язків може бути простим («Розроблення методичних рекомендацій, методик та інших методичних матеріалів для служб управління персоналом») та комплексним («Розроблення методичних рекомендацій, методик та інших методичних матеріалів для служб управління персоналом: аналіз нормативно -правових актів, вітчизняного та міжнародного досвіду; взаємодія із заінтересованими сторонами; супроводження проекту акта до його прийняття/реєстрації»). Не рекомендується зазначати посадові обов’язки, які працівник може виконувати на посаді у разі тимчасової відсутності іншого державного службовця цього структурного підрозділу;

4) «4. «Права» (крім передбачених ст. 7 чинного Закону основних прав): наприклад, «прийняття рішення з визначених питань, узгодження проектів документів, представництво структурного підрозділу та/або державного органу з визначених питань, участь у нарадах, їх проведення, проведення у межах своєї компетенції перевірок, отримання необхідної для виконання своїх завдань та посадових обов’язків інформації від підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб, структурних підрозділів державного органу, долучення до роботи спеціалістів і фахівців, необхідних для виконання поставленого завдання, внесення пропозицій керівнику щодо покращення роботи структурного підрозділу тощо». Перелік прав, зазначених у посадовій інструкції, не є вичерпним. У разі обґрунтованої необхідності безпосередній керівник, керівник самостійного структурного підрозділу, керівник державної служби в державному органі або суб’єкт призначення може надавати інші права, необхідні для виконання посадових обов’язків відповідно до законодавства, з урахуванням завдань і функцій відповідного структурного підрозділу, державного органу та спеціального законодавства без внесення змін до посадової інструкції. Під необхідними правами слід розуміти такі, без яких настає ризик невиконання або неналежного виконання посадових обов’язків із незалежних від державного службовця причин. Права, окрім визначених у посадовій інструкції, можуть також встановлюватися спеціальним законодавством;

5) «5. Зовнішня службова комунікація»: зазначаються інші державні органи, підприємства, установи, організації, їх посадові та службові особи, міжнародні організації тощо. Для визначення таких суб’єктів слід здійснити аналіз основних посадових обов’язків, виконання яких пов’язано із взаємодією та комунікацією;

6) «6. Вимоги до компетентності»: їх слід визначати у взаємозв’язку з основними посадовими обов’язками. Слід визначати мінімальний перелік необхідних вимог до компетентності з урахуванням рекомендованого переліку вимог до компетентності кандидата на зайняття посади державної служби категорії «Б» і «В», що розробляється НАДС;

7) «7. «Умови служби»: варто зазначати у разі потреби інформацію про можливі відрядження (у межах України чи за кордон, їх орієнтовна тривалість), режим роботи, інші особливості робочого процесу чи робочого місця (приміщення, кабінет), що мають постійний чи періодичний характер і пов’язані з виконанням посадових обов’язків. При цьому враховувати норми, передбачені Державними санітарними нормами та правилами «Гігієнічна класифікація праці за показниками шкідливості та небезпечності факторів виробничого середовища, важкості та напруженості трудового процесу»^[137].

4.2.