Ефективність системи примусового виконання рішень

Зі статистистичних данних державної виконавчої служби зрозуміло, що на сьогодні зовсім малий відсоток коштів, які стягуються через державну виконавчу службу, фактично стягується на користь кредиторів.

Крім того, стягнуті кошти, які наведені вище, важко погоджуються з виконавчим збором, стягнутими державною виконавчою службою. Відповідно до даних веб-сайту державної виконавчої служби, 62,8 мільйонів гривень було стягнуто як виконавчий збір за перші сім місяців 2007 року - приблизно 2,7% заявлених фактично стягнутих коштів або навіть більше одної четвертої 10% обов’язкового виконавчого збору за статтею 46 Закону України «Про виконавче провадження». Основним значним винятком з правильності визначення зборів за статтею 46 для справ, які були передані на виконання, є виняток стосовно справ, в яких збір був добровільно сплачений відповідно до статті 24 згаданого закону; для стягнутих коштів, що утворилися згідно з положенням про добровільний платіж, необхідний лише лист боржнику, в якому останній повідомлятиметься про початок виконавчого провадження. Додавши приблизно 12% справ, які належать до категорій, що звільняються від сплати зборів, ми бачимо, що менша половина стягнутих сум є результатом примусових стягнень державної виконавчої служби; з цього випливає, що примусові стягнення дорівнюють 3% - 6% від сум, присуджених судовими рішеннями.

Низький відсоток стягнутих коштів державною виконавчою службою можна пояснити причинами, що знаходяться поза контролем виконавчої системи загалом. Зі справ, які знаходилися у виконавчому провадженні в відділі державної виконавчої службі м. Києва на 1 липня 2007 року (і в яких таким чином виконання ще не було завершене на цю дату), приблизно 11% сум, присуджених рішеннями публічних органів, не могли бути стягнуті, оскільки майно боржника знаходилися під оголошеними державою мораторіями стосовно конфіскації. Два основних мораторії на конфіскацію майна були направлені проти конфіскації сільськогосподарських угідь та проти обладнання і будівель державних органів і державних підприємств.

Разом справи з мораторієм і справи з банкрутством становили приблизно 3% всіх справ, але в них присуджувалося 91% грошових коштів у справах, що знаходилися на виконанні у відділі державної виконавчої служби міста Києва. Оскільки справи про банкрутство переходять з системи виконання рішень публічних органів в систему банкрутства та оскільки в справах з мораторієм кошти просто не можуть бути стягнуті, виявляється, що майже усі великі справи вирішуються в способи, інші ніж за допомогою виконавчого провадження, а система виконання рішень має справу винятково з малими або середніми справами. З цього звичайно випливає, що дані міста Києва, на наш погляд, є характерними для загальнонаціональних тенденцій.

Що стосується справ з мораторієм, зрозуміло, що мораторій на конфіскацію майна в Україні сприяє захисту від стягнення коштів у невеликій кількості справ із залученням досить значних коштів. Із -за характеру мораторію на конфіскацію майна здається правдоподібним, що у всіх або більшості цих справ відповідачами (боржниками) є державні органи або державні підприємства. Сільськогосподарські угіддя і надалі перебувають в більшості у державному володінні або у володінні місцевих органів влади. Про державні обладнання і будівлі звичайно не може бути і мови у справах проти держави.

Справи про банкрутство, провадження у яких відкрито під час процесу виконання судового рішення, скоріше за все є невдалою спробою стягнути кошти під час виконання судового рішення. Приблизно 80% усіх сум, присуджених судовими рішеннями не могли б бути стягнуті через відкриття провадження у справі про банкрутство проти боржника, і тому виконання судового рішення на користь певного кредитора призупиняється на користь провадження у справі про банкрутство для часткового задоволення вимог всіх кредиторів.

Яке ж значення має відкриття провадження у справі про банкрутство? Оскільки на сьогодні функціонування банкрутства в Україні має не чітко визначені межі правової регламентації, то найбільш типовою причиною на цей час для примусового оголошення сторонами про банкрутство після судового рішення на користь окремого кредитора є те, що у боржника не виявляється достатньо відповідних коштів для виплати по судовому рішенню. Насправді, якби не було невиконаного судового рішення проти боржника, справам про банкрутство не було б місця у виконавчій статистиці державної виконавчої служби. Справи, в яких судове рішення не було виконане через банкрутство, є типовими справами, в яких відшкодовувані прийнятні активи боржника є недостатніми для здійснення виплати по судовому рішенню. Це, мабудь, має місце, коли боржник утримує недостатньо активів. Проте це може також мати місце, коли боржник мав можливість приховати свої активи або переказати їх іншій стороні для уникнення сплати коштів за судовим рішенням; або коли кредитор через численні причини не міг виявити активи боржника; або коли більш пріоритетними вимогами (наприклад, стосовно аліментних зобов’язань, вимоги, що випливають з трудових правовідносин або несплати податків) повністю вичерпуються або зменшуються наявні активи.

Треба наголосити, що важливість банкрутства у врегулюванні позовів та розподіленні активів для такої домінуючої частини судових рішень, що виносяться до порушення справи про банкрутство, є одним з серйозних ускладнень, що постають перед державними виконавцями.

Незважаючи на велику частку рішень публічних органів, пояснених мораторієм та банкрутством, зрозуміло, що меншим справам не місце в цій системі. Екстраполюючи з даних міста Києва, приблизно 96,8% виконавчих справ становлять лише 8,7% вартості рішень публічних органів. Великі справи з мораторієм та банкрутством є лише незначною кількістю справ. Все-таки відповідно до загальнодержавної статистики, наведеної на веб-сайті державної виконавчої служби, «фактично виконується 1 448 996 виконавчих документів» (іншими словами, принаймні щось стягується по таких документах) із загальної кількості 5 243 207 документів - іншими словами, менше ніж по 28% рішень публічних органів у всій країні стягуються хоч якісь кошти.

Таким чином, хоча справи без мораторію і без банкрутства і становлять незначну частку економічної цінності в системі, приблизно в трьох четвертих з них кошти зовсім не стягуються, і звичайно в решті багатьох менших справах кошти можуть бути стягнуті лише частково.

Як ми вже зазначали, держава є головним стягувачем у позовах у цій системі. Знову покладаючись на дані міста Києва, справи класифіковані як «конфіскація на користь держави» (у тому числі митні збори, штрафи, фінансові санкції тощо) становили приблизно 42% від загального робочого навантаження. Якщо включити стягнення до Пенсійного фонду України та стягнення комунальних платежів, то відсоток справ, в яких певний орган або підприємство держави є кредитором, досягає приблизно 52% від усіх справ. Проте якщо оцінювати ту саму групу справ на основі вартості, то ці справи становлять менше 1% всієї вартості рішень публічних органів. Держава є головним користувачем послуг державної виконавчої служби, але її справи мають порівняно невелику економічну цінність. Насправді, якщо ми візьмемо всі справи разом, виявляється, що майже весь час і зусилля державної виконавчої служби для стягнення коштів спрямовуються на стягнення в справах незначної економічної цінності - приблизно 90% справ (приблизно стільки ж часу і зусиль) виділяються на приблизно 15% економічної цінності. З іншого боку, «інші» справи, в яких не бере участі державний кредитор (наприклад Українська держава) та які не стосуються «соціальних» вимог (наприклад, аліментних платежів, заборгованості по заробітній платі, відшкодування шкоди, завданої каліцтвом та іншим ушкодженням здоров’я), становлять незначну частину загальної кількості вимог (9,5%), але явно головну частку вартості рішень публічних органів (84%). Одним з пояснень наведених даних є те, що приватний сектор використовує невелику частку ресурсів, що виділяються для державної виконавчої служби, але несе значні втрати від неналежного функціонування органу.

Вищевикладене дає можливість зробити висновок про те, що правомірність існуючого мораторію на конфіскацію активів повинна бути ретельно вивчена та в блищий час знята. Зрозуміло, що мораторії є основними перешкодами для завершення значної кількості зазначених справ, багато з них значної вартості. Держава прагнучи захиститися від державних заходів, дозволяє продовжувати зазначені процеси, але водночас захищаючи значну частину державних активів від конфіскації, держава явно не визнає значимість закону для своїх власних операцій. Крім того, оскільки держава продовжує відігравати велику роль в економіці України, мораторії становлять значну перешкоду для економічного розвитку країни через те, що значна частина економіки є ненадійною для приватних сторін стосовно бізнесу, оскільки відшкодування буде неможливим і тому контракти не будуть по суті виконуватися. Нарешті, оскільки державні підприємства є менш привабливими, ніж партнери по контрактах, мораторій погіршує конкурентноздатність і знижує вартість таких підприємств.

Подібним чином повинне бути вивчене і функціонування системи банкрутства для забезпечення її здатності ефективно справлятися з надзвичайно важливою роллю, яку вона безсумнівно відіграє в економіці та вирішенні виконавчих справ. Виявляється, що з надзвичайно великою частиною коштів, присуджених українськими судами, справу має в кінці-кінців не державна виконавча служба, а система управління банкрутством. Як тільки відкривається провадження у справі про банкрутство, справа «вислизає з рук» державної виконавчої служби звичайні механізми конфіскації прибутку і активів та накладення на них арешту не діють. Якщо розпорядники майна здатні зібрати значну суму коштів та ефективно розподілити такі кошти між кредиторами, тоді це не є проблемою; проте якщо система відповідним чином не стягує кошти з боржників-банкрутів або неналежним чином розподіляє кошти, тоді система банкрутства є основним джерелом деформації в економіці і може становити засоби, за допомогою яких боржники уникають всієї системи виконання судових рішень.

У цьому відношенні є цікавим те, що призначення розпорядників майна здійснюється зовсім інакше у справах, в яких значна частина юридичної особи-боржника належить державі. Коли значна частина боржника не належить державі, розпорядник майна призначається судом; проте для підприємств зі значною державною часткою розпорядник майна призначається судом, але з числа посадових осіб Міністерства економіки. Держава розробила низку методів для уникнення впливу судових рішень - наприклад, за допомогою мораторію на конфіскацію активів для більшості оборотних активів державних підприємств та постійної відмови надати достатні кошти для погашення річної заборгованості по судовим рішенням проти держави. Можливо спеціальне ставлення до державних підприємств під час справ про банкрутство (і здається вірогідним, що дуже велика частина конкурсної маси може належати боржникам, які певним чином є частиною держави, наприклад державними підприємствами) є ще одним механізмом, за допомогою якого держава уникає своєї правової відповідальності. Якщо це так, то цей механізм є дуже значним. Ця система, на наш погляд, повинна бути змінена у два способи.

По-перше, слід виключити особливе ставлення до держави у справах про банкрутство.

По-друге, саме законодавство про банкрутство повинно бути повторно вивчене для визначення, по -перше, адекватності законодавства, у тому числі повноважень та незалежності, що надаються розпорядникам майна; і по­друге, ефективності системи банкрутства.

Одночасно треба зауважити, що на сьогодні ст. 9 закону України «Про виконавче провадження» доповнено новою частиною про те, що виконання рішень про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного бюджету України та місцевих бюджетів або з бюджетних установ здійснюється органами державного казначейства в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Тоді навіщо на підрозділ примусового виконання рішень відділів державної виконавчої служби Головного управління юстиції Мін’юсту України в АРК, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції покладається виконання рішень, за якими боржниками є державні органи? Адже проведення стягнення з них можливо лише шляхом стягнення грошових коштів з рахунків, а рахунки, в свою чергу, відкрито у державному казначействі.

Тобто, цю невідповідність, на наш погляд, необхідно усунути шляхом внесення змін до законодавства, а саме визначити, що « виключно на підрозділ примусового виконання рішень відділів державної виконавчої служби Головного управління юстиції Мін’юсту України в АРК, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції покладається виконання рішень, за якими боржниками є державні органи».

Разом з тим, ст. 11.1 закону України «Про виконавче провадження» передбачено, що за виконавчим документом про стягнення коштів за погодженням із стягувачем боржник може передати стягувачу в рахунок повного або часткового погашення боргу власне майно. Це, звичайно, за умови згоди сторін позбавить їх необхідності несення витрат на оцінку та проведення торгів при реалізації майна. Цією ж статтею визначено, що боржник зобов’язаний у строк, встановлений державним виконавцем, надати достовірні відомості про свої доходи та майно, своєчасно з’явитися за викликом державного виконавця, письмово повідомити його про майно, що перебуває в заставі або у інших осіб, а також про кошти та майно, належні боржникові від інших осіб. Ця стаття навряд чи буде дієвою, оскільки відповідальність, що передбачена за її порушення - штраф від 10 до 30 неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Звичайно, боржнику вигідніше сплатити штраф, а не повідомляти державного виконавця про свій майновий стан. Тому пропонуємо виключити статтю 11. 1 з закону України «Про виконавче провадження».

Незважаючи на те, що державна виконавча служба є основним органом примусового виконання рішень публічних органів в Україні, існує досить низький рівень їх підтримки та небажання з боку держави інвестувати у публічний орган чи створити для державних виконавців достатні стимули для належного виконання роботи. В результаті, в Україні добре розуміють, що державні виконавці виконують свої обов’язки не в повному обсязі. Погана підготовка, низька зарплатня та дуже низький рівень інвестицій у поліпшення роботи державних виконавців, - все це свідчить про те, що ані держава, ані Міністерство юстиції не намагаються поліпшити роботу державної виконавчої служби, що у свою чергу свідчить, що ані державна виконавча служба, ані держава не вважають примусове виконання рішень публічних органів великим суспільним чи державним пріоритетом.

Однак, фактично, таке ставлення до виконання рішень публічних органів виявляється широко застосовуваним ставленням до законодавства взагалі в Україні. Всезагальне недотримання законодавства та неповага до закону проявляється у різний спосіб та у різних соціальних верствах. Це справедливо не тільки по відношенню до пересічних громадян, але й для основоположних суспільних інститутів, від банків до урядових виконавців та приватних роботодавців. Держава винайшла численні способи уникнення виконання прийнятих проти неї рішень; банки захищають власників рахунків і у багатьох випадках фактично санкціонують шахрайства; прокурори показово бездіяльні та відмовляються порушувати справи проти сторін, що порушують судові постанови або уникають правової відповідальності, навіть коли державні виконавці представляють докази таких порушень. Реєстраційні органи чи урядовці інших урядових органів тижнями і місяцями не дають відповіді на прості запити про інформацію. Роботодавці постійно наймають працівників - «привидів», що не зареєстровані у державній податковій адміністрації, погоджуючись з тим, що їхні працівники уникають оподаткування та не сплачують внески соціального страхування. Враховуючи таку поведінку ключових інституційних складників суспільства, годі дивуватися, що пересічні громадяни намагаються обійти чи ухилитися від виконання законів. Надзвичайно важко добиватися виконання рішень публічних органів у подібному оточенні.

Головним користувачем системи виконання рішень є держава. Але коли сама держава є боржником - коли вона має зобов’язання, що є обов’язковими для виконання, - то вона знаходить численні способи ухилятися від виконання цих зобов’язань, розглядаючи закон як такий, що не має жодного стосунку до самої держави. Накладаючи мораторій на значну частку активів, відмовляючись поважати рішення проти держави, що перевищують кошти, які держава вирішила виділити на оплату винесеного рішення, постійно виділяючи недостатні кошти на виконання рішень, неофіційно створюючи враження, що державна виконавча служба не заведе виконавчу справу проти публічного органу, тобто держава імпліцитно підтверджує цинічне ставлення до закону, широко розповсюджене у суспільстві. Так само і банки, які постійно допомагають своїм власникам рахунків ухилятися від виконання рішень та опираються арешту коштів державними виконавцями. державні виконавці у деяких випадках, навіть не можуть увійти у приміщення банку, для доставки у банк платіжного доручення. Працівники служби безпеки банку не дозволяють їм увійти, вимагаючи, щоб вони подали папери у спосіб, який дозволить банку ухилятися від виконання вимог цих паперів. Банківські службовці попереджають власників рахунків про отримання паперів на арешт їхнього рахунку, та допомагають власникам ухилятися від виконання постанов. Така діяльність банків очевидно стала вже звичною. Такі саме заходи вживають роботодавці, допомагаючи своїм співробітникам ухилятися від виконання судових рішень. Отже, якщо ухиляння від виконання закону є широко розповсюдженим, і основоположні суспільні інститути беруть в цьому участь, то постає питання, що можна зробити для зміни такого ставлення, та для посилення дотримання законодавства. Звичайно, існує багато чинників, що формують ставлення до закону, але небагато з них можна визначити та змінити. Найпрямішим шляхом є визнання недотримання серйозним порушенням, змінивши рахунок вигід і втрат для різних сторін, які збираються ухилитися від дотримання закону. У цьому відношенні можливо вжити декілька, на наш погляд, простих заходів.

Стаття 88 Закону «Про виконавче провадження» дозволяє начальникам відділів державної виконавчої служби, в яких трапилося порушення закону чи наказів державних виконавців, накладати покарання. Штрафи можуть накладатися за: порушення вимог закону України «Про виконавче провадження», невиконання законних вимог державного виконавця громадянами чи посадовими особами, втрату або несвоєчасне відправлення виконавчого документа, неподання або подання неправдивих відомостей про доходи і майновий стан боржника, а також неповідомлення боржником про зміну місця роботи (знаходження) (Ст. 88 закону України «Про виконавче провадження»).

У відповідь на порушення, державний виконавець має право накладати штрафи на винних осіб за постановою начальника відділу державної виконавчої служби, якому він безпосередньо підпорядкований, накладається штраф від десяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян у порядку, передбаченому законом.

В той же час, у разі невиконання без поважних причин у встановлений державним виконавцем строк рішення, що зобов’язує боржника виконати певні дії, які можуть бути виконані лише боржником, та рішення про поновлення на роботі державний виконавець виносить постанову про накладення штрафу на боржника - фізичну особу в розмірі від двох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на посадових осіб - від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на боржника - юридичну особу — від двадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та призначає новий строк для виконання (Ст. 87 закону України «Про виконавче провадження»). Треба відзначити, що, наприклад, сума «від десяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян» - сума, що дорівнює від 170 до 510 гривень. Оскільки штрафи найчастіше накладаються на організації, такі як банки чи бізнес-структури, то ці штрафи часто є такими малими для них, що не впливають на бізнес-рішення цих організацій. наприклад, банки, які не виконують наказ державного виконавця, отримують штраф, який є незначною часткою прибутку організації, отриманого від бізнесу тої сторони, і таким чином можуть бути віднесені як незначні бізнес-витрати. Порушення такого типу вочевидь постійно підривають намагання стягнути накладені покарання, і штрафи за ці порушення настільки незначні, що перетворюють порушення на добру поступку в процесі ведення бізнесу. Тому не дивно, що дотримання законодавства перебуває на такому низькому рівні. Тут було б доцільним, на наш погляд, істотне збільшення штрафів. Тобто внести зміни до ст. 87 «Про виконавче провадження», а саме: замінити конструкцію «виносить постанову про накладення штрафу на боржника - фізичну особу в розмірі від двох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на посадових осіб — від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на боржника — юридичну особу - від двадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та призначає новий строк для виконання» словами «виносить постанову про накладення штрафу на боржника -фізичну особу в розмірі від десяти до дважцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на посадових осіб - від двадцти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на боржника - юридичну особу - від пятидесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та призначає новий строк для виконання».

5.2.