§ 1. Устранение совершенных правоприменительных ошибок со­трудников органов внутренних дел

Устранение правоприменительных ошибок сотрудников органов внут-

I

ренних дел можно рассматривать в двух плоскостях:

1/ как устранение уже совершенных ошибок;

'll как деятельность по ликвидации причин правоприменительных оши­бок, сведению к возможному минимуму негативного воздействия неустрани­мых причин на осуществление применения права сотрудниками органов

внутренних дел.

Исследуем, прежде всего, устранение ошибок в первом смысловом зна- чении. В этом случае следует различать устранение самих ошибок и устране-

* ние их последствий.

Устранение самих ошибок - это отмена ошибочного акта применения права сотрудника органов внутренних дел, которая может производиться и в форме его фактической отмены - посредством издания нового акта примене­ния права по этому поводу и в форме издания определенными органами спе­циального документа, признающего ошибочным соответствующее решение правоприменителя, отменяющим его.

Устранение последствий проявляется в осуществлении самими сотруд­никами органов внутренних дел, прокуратурой, судом комплекса правовос­становительных мероприятий - в тех случаях, когда ошибочными решениями

» сотрудника причиняется вред определенным лицам. Чрезвычайно важное

v значение имеет время выявления ошибки и начала мероприятий по ее устра-

86

• нению, так как от этого зависит, наступили ли отрицательные последствия ошибки и в какой мере они проявились. Безотносительно к последствиям, вы­явление ошибок на любой стадии важно само по себе, так как оно оказывает воспитательное и профилактическое воздействие на сотрудников органов внутренних дел. Невыявленная ошибка может обусловить превращение оши­бочного решения в стереотип, закрепление в сознании правоприменителя это­го решения как отработанного, апробированного практикой, верного. Такая установка ведет к "тиражированию" ошибочных решений, совершению все

* большего числа правоприменительных ошибок по образцу, снижается и кри-

*

точность сотрудника по отношению к выносимым им решениям.

Важнейшее значение для своевременного выявления и устранения пра­

воприменительных ошибок работников внутренних дел имеет надлежащая организация контроля за правоприменительной деятельностью в органах внутренних дел. Этот контроль ведется по нескольким направлениям: со сто­роны собственного ведомства, суда, прокуратуры, других органов. Н. Н. Во­пленко замечает, что уже сам факт существования контрольно-надзорных ор­ганов и возможность их контролирующей деятельности оказывает общее

* предупредительное воздействие на правоприменение, стабилизирует его.^[44] В.

В. Лазарев указывает на интересы конкретного правоприменителя: "Интерес состоять в таком отношении с контрольными и надзорными инстанциями, чтобы не было нареканий в его адрес, находиться в таком отношении с орга­нами, от которых зависит назначение на должность, чтобы остаться на ней или получить более высокую, иметь такое отношение с общественным мне­нием, чтобы слышать только позитивные оценки...".² Все это побуждает со­трудника органов внутренних дел работать без ошибок, качественно /хотя, с другой стороны, может и заставить скрывать совершенную им ошибку/. Су-

- 87 -

• шествование контролирующих органов заставляет сотрудника- правоприменителя быть осторожным. А "уже осторожность в мере положи­тельного качества способствует предохранению от ошибок".¹

Важнейшим обстоятельством, способствующим выявлению и устра­нению правоприменительных ошибок сотрудников, является право лица, в отношении которого работником органов внутренних дел вынесен опреде­ленный акт применения права, обжаловать это решение в соответствующие органы. Обращение с жалобой "включает" контрольный механизм.

* Рассмотрим последовательно виды контроля за правоприменительной

деятельностью в органах внутренних дел.

Ведомственный контроль осуществляется вышестоящими органами, должностными лицами, непосредственным начальником конкретного право­применителя. Именно начальник соответствующего подразделения обладает возможностью быстрее всех остальных контролирующих структур от­реагировать на издание ошибочного правоприменительного акта своего под­чиненного.

ч»

> случаях начальник соответствующего сотрудника-правоприменителя облада­

ет правом отменять его решения. Но такая юридическая возможность предос­тавляется ему не всегда. Например, начальник следственного отдела может влиять на правоприменительную деятельность своих подчиненных посред­ством указаний управленческого характера /скажем, о производстве рассле­дования несколькими следователями/. Но при этом следователь - лицо про­цессуально относительно самостоятельное. В данном случае по самым важ­ным вопросам, при вынесении того или иного акта применения права /в рамках его компетенции/ правоприменитель самостоятелен. Отменить реше­ние следователя его начальник не вправе, за этим он обращается к прокурору.

w __________________________

¹ Селиванов Ф. А. Проблемы теории ошибок И Проблемы методологии и логики наук.

* Вып. 6. Уч. зап. № 85. Томск, 1970. с. 69.

88

• Как правило, начальник осуществляет контрольную функцию примени­

тельно к уже совершенным ошибкам. Но в его силах проводить и такой кон­троль, который бы сводил к минимуму возможные ошибки, т. е. он должен осуществлять профилактический контроль. Преимущество ведомственного контроля за правоприменительной деятельностью сотрудников органов внут­ренних дел - возможность "упреждающего", профилактического контроля. Другие контролирующие органы сосредотачивают свои усилия, как правило, на устранении уже совершенных правоприменительных ошибок. Кроме того, ведомственный контроль может осуществляться на всех стадиях правоприме-

«

нения.

Иные разновидности контроля характеризуются определенной нерегу­лярностью и эпизодичностью. С другой стороны, органы вневедомственного контроля более объективно относятся к действиям и решениям сотрудников органов внутренних дел, поскольку не принимают во внимание ведомствен­ные интересы. Непосредственное начальство правоприменителей, озабочен­ное показателями работы своего подразделения, возможно, терпимее будет относиться к некоторым ошибкам подчиненных.

* венного контроля "хорошие" показатели означать могут нечто иное. Чем

больше нарушений в правоприменительной деятельности сотрудников орга­нов внутренних дел они выявят, тем эффективнее, результативнее будет вы­глядеть их работа.

Одной из разновидностей вневедомственного контроля за правоприме­нением является судебный контроль. А. Д. Бойков и А. Б. Соловьев указыва­ют, что именно суд чаще всего является инициатором выявления и устране­ния следственных ошибок.¹ Д. М. Бакаев пишет: "В суде, как в зеркале, отражается качество предварительного расследования... выявляются ошибки

См.: Бойков А. Д., Соловьев А. Б. Следственные ошибки, их причины и пути устранения на предварительном следствии и в суде //Вопросы борьбы с преступностью. Вып. 46. М., 1988. с. 189.

-89-

*• и недостатки в работе следователя, органов дознания...".¹

Суд может рассматривать вопрос о законности и обоснованности актов при­менения права сотрудников органов внутренних дел либо в соответствии со специальной процедурой /например, в порядке обжалования ареста/, либо в связи с обжалованием в суд незаконных действий и решений сотрудников ор­ганов внутренних дел согласно федеральному закону от 27 апреля 1993 года " Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы

граждан", либо в ходе рассмотрения уголовного дела - так или иначе прове­се

ряются и анализируются принятые сотрудниками решения - с точки зрения их законности и обоснованности. Таким образом, по крайней мере, решения сотрудников органов предварительного расследования обязательно проверя­ются, в конечном счете, судом. Те же, которые, как правило, до суда не дохо­дят /например, постановление об отказе или прекращении уголовного дела/, контролируются прокурором.

По результатам проверки законности и обоснованности актов примене­ния права сотрудников органов внутренних дел суд может либо отменить эти акты, либо оставить их в силе.

♦ ку, он может, кроме того, вынести частное определение на имя начальника правоприменителя о нарушении последним закона.

Издание ошибочного акта применения права при проведении пред­варительного расследования может повлечь еще и ряд других решений со стороны суда /возвращение дела на доследование, прекращение уголовного дела и т. д./.

Важнейшая форма контроля правоприменительной деятельности со­трудников органов внутренних дел - прокурорский надзор. Он обладает спе­цификой в отношении различных сфер правоприменения в органах внутрен­них дел - может осуществляться в процессуальной форме /надзор за

• предварительным расследованием/ и непроцессуальной форме /за ад-

* ¹ Бакаев Д. М. Надзор прокурора района за расследованием уголовных дел. М., 1979. с. 32.

90

• министративной деятельностью милиции, деятельностью администрации ор­ганов, исполняющих наказание/.

Акты применения права, издаваемые в ходе предварительного следст­вия, проверяются с точки зрения их законности и обоснованности в разных формах. Поскольку при осуществлении предварительного расследования не­которые акты применения следователя не могут вступить в действие без ут­верждения их прокурором /постановление о прекращении уголовного дела, о производстве обыска и др./, такая санкция прокурора является своеобразным

* фильтром, отсеивающим ошибочные решения сотрудников. Если прокурор

считает, что определенный правоприменительный акт ошибочен, он не дает

своего согласия.

В некоторых случаях прокурор может помочь следователю избежать правоприменительной ошибки - с помощью обязательных указаний /в преде­лах своих полномочий/. С другой стороны, эти указания /учитывая их обяза­тельность/ могут стать причиной правоприменительной ошибки, если сам прокурор заблуждается или действует намеренно. Чтобы этого избежать, со­трудник органов внутренних дел наделен правом по главным вопросам след-

і» ствия не соглашаться с указаниями прокурора и, не приступая к их исполне­

нию, представить дело вышестоящему прокурору.

Так как при осуществлении этого вида надзора прокурор обладает вла­стно-распорядительными полномочиями, он вправе отменить акты примене­ния права, вынесенные следователем или дознавателем. Он может, кроме то­го, своими действиями устранить вредные последствия ошибочных правоприменительных решений сотрудников органов внутренних дел /например, принять решение об изменении меры пресечения/.

• ____________________

¹ См : Бакаев Д. М. Надзор прокурора района за расследованием уголовных дел. М., 1979.

* с. 26.

- 91 -

• В качестве профилактической меры дальнейших правоприменительных

ошибок прокурор может отстранить следователя или дознавателя от данного дела. В случае большого количества правоприменительных ошибок среди со­трудников определенного подразделения прокурор может вносить представ­ление руководителю этого подразделения об устранении причин и условий, способствующих правоприменительным ошибкам сотрудников органов внут­ренних дел. Кроме того, прокурор вправе принимать меры по привлечению к ответственности сотрудников, издавших ошибочный акт применения права: к

* уголовной ответственности - самостоятельно, в случае совершения сотрудни-

ком умышленной ошибки; к дисциплинарной - путем постановки вопроса об ответственности конкретного сотрудника в представлении, адресуемом непо­средственному начальнику правоприменителя, правомочному применить взы­скание или в вышестоящий орган.

При осуществлении органами милиции административных функций /охрана общественного порядка, организация безопасного движения, обеспе­чение соблюдения правил паспортного режима и т. д./ прокурор контролирует правоприменительную деятельность сотрудников в порядке общего надзора.

’* В данном случае он не вправе отменять акты применения права работников

милиции. Когда он установит, что совершена правоприменительная ошибка, прокурор правомочен внести протест на решение, которое считает незакон­ным и необоснованным, на имя начальника того органа милиции, в котором работает сотрудник-правоприменитель, допустивший ошибку. Кроме того, он может внести представление в соответствующий орган о мерах, предупреж­дающих совершение сотрудниками правоприменительных ошибок, о дисцип­линарной ответственности конкретных правоприменителей. В этих случаях наиболее эффективным способом выявления ошибок могут стать жалобы тех лиц, которые по тем или иным причинам недовольны решениями сотрудника.

Надзор за правоприменительной деятельностью в учреждениях, испол- t няющих наказания, также осуществляются в непроцессуальных формах, чаше

92

*» всего - это контроль законности и обоснованности наложения дисциплинар­

ных мер наказания администрацией.

В рамках упомянутого ранее опроса сотрудникам-правоприменителям был задан вопрос: "Как вы считаете, в большинстве случаев судья и прокурор объективно и квалифицированно оценивают решения сотрудников органов внутренних дел?" Как оказалось, хотя эти результаты довольно неожиданны, на наш взгляд, но большинство опрошенных /50 %/ считают, что указанные контролирующие субъекты действительно чаще всего объективно и квалифи-

* цировано исследуют законность и обоснованность актов применения права,

я

изданных работниками органов внутренних дел. Разумеется, возможны, по мнению опрошенных, и исключения, но общая картина именно такова. Толь­ко 21% сотрудников из числа опрошенных полагают, что обычно и судьи и прокуроры необъективны по отношению к решениям работников органов внутренних дел. Часть опрошенных /14 %/ высказались не совсем определен­но. Они заявили, что "не всегда" суд и прокурор объективно и квалифициро­ванно оценивают решения сотрудников. Некоторые считают, что все "зависит от ситуации". В целом, думается, можно констатировать отсутствие единого,

» разделяемого всеми мнения у сотрудников органов внутренних дел, зани­

мающихся применением права, по этой проблеме.

Важное место в системе контроля занимает регулярно проводимая атте­стация - если, конечно, она осуществляется не формально, - имеющая целью приведение должностного положения сотрудников органов внутренних дел - правоприменителей в соответствие с их квалификацией, опытом работы, на­клонностями, освобождение профессионально непригодных работников, по­стоянно совершающих различного рода правоприменительные ошибки, не реагирующих должным образом на замечания.

Большое значение имеет контроль со стороны адвокатуры. Роль адвока- « та на предварительном следствии в последние годы возросла. Адвокат может

г_м указать сотруднику-правоприменителю органов внутренних дел, выносящему

-93 -

*• определенный акт применения права, на его ошибочность, обладает правом

обжалования решений сотрудников. Возражения адвоката, грамотные и юри­дически обоснованные, заставляют работников органов внутренних дел все­гда быть предельно собранными, не снижать критичности к своим решениям.

Деятельность остальных субъектов контроля / должностных лиц иных правоохранительных органов, представителей различных государственных органов, правозащитных организаций, средств массовой информации, част­ных лиц/ носит вспомогательный характер. Они могут лишь довести до све-

* дения соответствующих органов об известных им фактах, изложить свою

точку зрения о том, что какое-то решение сотрудника - правоприменительная ошибка. Но эти мнения не являются официальной позицией; пока они не бу­дут подтверждены соответствующим решением компетентного органа, ника­кого самостоятельного юридического значения они не имеют /хотя, безуслов­но, могут иметь большое социальное значение - вызвать, например, широкий отклик общественности/.

Отмена ошибочного акта применения права является юридическим ос­нованием для проведения правовосстановительных мероприятий. Они могут

'* включать, например, возмещение материального вреда, причиненного лицу

ошибочными решениями сотрудников, возврат гражданину⁷ изъятого имуще­ства, отмену ошибочных запретов или ограничений, восстановление на рабо­те уволенного сотрудника и т. д.

В результате правовосстановительных мероприятий правоотношения, сложившиеся после издания ошибочного акта применения права, изменяются. Кроме правовосстановительного механизма может включаться и "каратель­ный" механизм - применение в отношении сотрудника, вынесшего ошибоч­ный правоприменительный акт, различного рода санкций /вплоть до уголов­ной ответственности/.

•• Р. X. Якупов указывает на то, что механизм правоприменения - само-

* восстанавливающаяся система. "Допущенные в том или ином правопримени-

94

> тельном блоке отклонения от нормативных и индивидуальных предписаний

включают механизмы исправления ошибок. Среди них важное место принад­лежит процессуальным способам исправления ошибок."¹ А. М. Баранов делит все процессуальные способы исправления ошибок следствия на две группы. Первая - применение охранительных норм уголовно-процессуального права, выступающих в качестве правовосстановительных санкций. Другую группу составляют способы исправления ошибок, представляющие собой примене­ние регулятивных уголовно-процессуальных норм, т. е. реализацию диспози-

* 2

ции правовых норм.

*

Применять способы первой группы могут только специальные субъек­ты, осуществляющие контроль и надзор за правоприменением. Второй - мо­жет сам правоприменитель.

В уголовном процессе можно назвать следующие способы устранения правоприменительных ошибок: отмена прокурором незаконного или нео­боснованного постановления следователя, органа дознания о возбуждении уголовного дела, с отказом в возбуждении, либо прекращение уголовного де­ла /ст. 116 УПК/; отмена судьей незаконных или необоснованных постанов-

« лений следователя об аресте обвиняемого и продлении срока содержания под

стражей в порядке меры пресечения /ст. 220/; отмена прокурором незаконного или необоснованного постановления следователя, органа дознания о прекра­щении уголовного дела и возобновлении предварительного расследования /ст. 210/, отмена прокурором незаконного или необоснованного постановления следователя /ст. 211/; прекращение уголовного дела прокурором судьей или судом /ст. 211, 221, 234/; возвращение прокурором, судьей или судом уголов­ного дела для дополнительного расследования /ст. 211, 214, 226, 232, 258, 410, 416, 419/; вынесение оправдательного приговора /ст. 309/; изменение и ^{[45] [46]}

-95-

*• дополнение обвинения /ст. 154/; прекращение уголовного дела /ст. 5, ст. 208/;

исправление ошибок в протоколах следственных и иных процессуальных действий/ст. 102, 141, 160/и некоторые др.

96