§ 3. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами

Одним из основных механизмов обеспечения охраны окружающей

среды при пользовании недрами является проведение государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз.

Согласно части 3 статьи 7 Закона Российской Федерации «О недрах» технический проект разработки месторождения полезных ископаемых требует получения положительного заключения государственной экспертизы, однако по причине наличия правовой неопределенности в данной статье в отношении того, какая именно государственная экспертиза должна проводиться в отношении технических проектов на разработку месторождений полезных ископаемых в целом и общераспространенных полезных ископаемых в частности, закрепленные в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации требования

к организации и проведению экспертизы технических проектов, а также к видам данных экспертиз существенно различались.

Принятие Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118, позволило устранить данный правовой пробел посредством закрепления в пункте 16 требования, согласно которому к заявлению пользователя недр о согласовании проектной документации прилагаются в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, копии заключений государственной экспертизы запасов, государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы, а также экспертизы промышленной безопасности.

Для ответа на вопрос о достаточности и эффективности существующей системы государственных экспертиз в сфере недропользования в решении поставленных задач, необходимо проанализировать порядок и особенности проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы, а также экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов с целью выявления роли и значения каждого вида экспертизы в обеспечении охраны окружающей среды при пользовании недрами.

Первым видом государственной экспертизы, подлежащим рассмотрению в рамках настоящего исследования, является государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр.

В соответствии со статьей 29 Закона Российской Федерации «О недрах» «в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет».

Организация проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется Федеральным агентством по недропользованию и (в части участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участков недр местного значения, а также участков недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Положением о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 69301, а также Административным регламентом предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической,

экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 января 2013 г.

№ 27302, объектами государственной экспертизы являются запасы полезных

ископаемых, геологическая, экономическая и экологическая информация о предоставляемых в пользование участках недр, а также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых.

В юридической литературе роль и значение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых как специального вида государственной экспертизы в сфере недропользования по-разному оценивались учеными в области горного и экологического права.

Так, А.К. Голиченков рассматривал государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр в трех аспектах: «как функцию государственного управления государственным фондом недр; как самостоятельный вид государственной экспертизы в области использования и охраны недр, проводимой в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, на основе оценки информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность (государственная геологическая экспертиза); как необходимое условие принятия решений о постановке на государственный баланс разведанных запасов полезных ископаемых и их списания с государственного баланса, а также решений органов

302 Российская газета. 2013. № 172.

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанных с пользованием недрами»303.

С.В. Гудков отмечал «значимость экспертизы запасов полезных ископаемых в обеспечении рационального использования недр, заключающейся в том, что в процессе ее проведения проводится оценка достоверности информации, имеющейся в распоряжении государства и предоставляемой пользователями недр, о разведанных полезных ископаемых, а также об иных свойствах недр, характеризующих их ценность или опасность» 304 , в свою очередь, Ю.А.

«основополагающую роль государственной экспертизы запасов полезных

ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр в обеспечении соблюдения баланса интересов государства и пользователя недр посредством создания условий для рационального использования и охраны недр, объективной экономической оценки запасов полезных ископаемых в недрах и их достоверного государственного учета»305.

Обобщив данные точки зрения, следует сделать вывод, согласно

которому основное назначение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр заключается в создании условий для рационального комплексного использования недр посредством государственного учета запасов полезных ископаемых и участков недр, предоставляемых для добычи полезных ископаемых и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, определения платы за

303 Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2008.

304 Гудков С.В. Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук Москва, 2005. – 32 с.; Гудков С.В., Василевская Д.В., Стругов А.Ф. Основные пути и цели совершенствования российского законодательства о недрах//Минеральные ресурсы России. 2004. № 2. С.44−47.

305 Подтуркин Ю.А. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых основа

рационального использования недр // Недропользование − XXI век. 2006. №1; Подтуркин Ю.А., Есипов A.B., Малухин Г.Н. Государственная экспертиза недропользования и ее законодательное обеспечение // Тезисы доклада. Санкт-Петербург, 2005.

пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, а также оценки достоверности информации о количестве и качестве разведанных запасов полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность.

В свою очередь, проведенный анализ действующих нормативных правовых актов в области проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых показывает, что экспертиза соответствия документов и материалов на предмет соблюдения экологических требований осуществляется только в отношении материалов по подсчету запасов нефти и горючих газов, а также геологической информации об участках недр, намечаемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений для хранения нефти и газа, захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, сброса сточных вод и иных нужд, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых.

Так, в соответствии с пунктом 16 Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г.

№ 69, заключение государственной экспертизы должно содержать выводы, в том числе о геологической, технологической и экономической обоснованности предельных значений кондиций для подсчета запасов полезных ископаемых в недрах, обеспечивающих наиболее полную и рациональную отработку (выработку) запасов месторождений при соблюдении экологических требований, о возможностях безопасного использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых, однако состав предоставляемой геологической информации, подлежащей экспертизе, в анализируемом Положении не определяется.

В Рекомендациях по содержанию, оформлению и порядку представления на государственную экспертизу материалов подсчета запасов металлических и неметаллических полезных ископаемых, введенных в действие приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. № 123 306 , также содержится отсылочная норма, в соответствии с которой оценка экологических последствий освоения месторождения осуществляется на базе материалов, собранных в процессе специализированных исследований в период его разведки в соответствии с

«Временными требованиями к геологическому изучению и прогнозированию воздействия разведки и разработки месторождений на окружающую среду» (ГКЗ, 1991)307 и «Методическими указаниями к экологическому обоснованию проектов разведочных кондиций на минеральное сырье» (ГКЗ, 1995)308, при этом данные документы официально не были опубликованы, вследствие чего носят рекомендательный характер.

Более подробно содержание материалов по охране окружающей среды раскрывается в Требованиях к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов нефти и горючих газов, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15 февраля 2011 г.

№ 34309.

В частности, согласно пункту 21 Требований в раздел «Мероприятия по охране недр и окружающей среды» включаются:

1) характеристика окружающей среды в районе месторождения полезных ископаемых.

306 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

307 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

308 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

309Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 17.

Описание современной экологической обстановки включает детальную характеристику: физико-географических и климатических условий района месторождения полезных ископаемых; почвы и растительности, животного мира, а также ценность природных объектов и их функций;

2) оценка влияния разработки месторождения полезных ископаемых на расположенные вблизи населенные пункты, особо охраняемые природные территории, леса и иную растительность, животный мир, почвы, водотоки и водоемы и на залежи других полезных ископаемых, на тепловой режим в зонах многолетнемерзлых пород;

3) необходимость и способы очистки попутно извлекаемых подземных вод для их обратной закачки в пласты или захоронения; предлагаемые способы охраны от истощения или загрязнения поверхностных водных объектов и подземных вод, которые используются или могут быть использованы для нужд народного хозяйства. В случае необходимости закачки попутно извлекаемых подземных вод в другие водоносные горизонты приводятся данные исследования, обосновывающие возможность закачки;

4) предлагаемые способы охраны окружающей среды от опасных отходов при применении новых методов воздействия на пласт (внутрипластовое горение, кислотная обработка призабойной зоны и др.).

В свою очередь, при экспертизе материалов по подсчету запасов по иным видам полезных ископаемых (в частности, по твердым полезным ископаемым), требования к соответствующему разделу документации, предусматривающему мероприятия по охране окружающей среды, законодательством не конкретизированы. Так, в соответствии с пунктом 15 Требований к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов твердых полезных ископаемых, утвержденных приказом Министерства природных

ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 378310, в раздел «Вопросы охраны окружающей среды» включается оценка экологических последствий освоения месторождения полезных ископаемых, подготовленная на базе материалов, собранных в процессе специализированных исследований в период его изучения.

Помимо этого, как показал проведенный анализ Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение, основным назначением экспертизы запасов оценка достоверности и правильности указанной в представленных материалах количества и качества запасов полезных ископаемых в недрах, оценка степени подготовленности месторождений или их отдельных частей к промышленному освоению, их промышленного значения, обоснованность постановки на государственный баланс запасов полезных ископаемых и их списания с государственного баланса, а также внесения в этот баланс изменений, связанных с оперативным учетом изменения запасов, вследствие чего оценка соответствия документации требованиям в области охраны окружающей среды не является основной задачей при ее проведении, принимая во внимание тот факт, что указанная специфика должна выявляться при организации и проведении иных специальных видов государственных экспертиз, основной из которых является государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий.

В соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ311 государственной экспертизе подлежит проектная документация объектов капитального строительства и

310Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 31.

311СЗ РФ. 2005. № 1. Ст.16.

результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации.

Согласно подпункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, вследствие чего следует сделать вывод, согласно которому организация и проведение государственной экспертизы проектной документации требуется только в случае, если проектной документацией на пользование недрами предусмотрены строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства, в ином случае требования о проведении государственной экспертизы проектной документации распространяются только на результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации.

Предметом государственной экспертизы проектной документации в соответствии с пунктом 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно- эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Необходимо также отметить, что объекты капитального строительства, связанные с пользованием недрами (за исключением объектов добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ), признаются в соответствии со статьей 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации особо опасными и

технически сложными объектами, вследствие чего государственная экспертиза проектной документации по данным объектам проводится исключительно федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением. В свою очередь, участие уполномоченных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в проведении государственной экспертизы проектной документации, связанной с пользованием недрами, законодательством не предусматривается.

Порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г.

№ 145312, в соответствии с требованиями в том числе к составу и содержанию

разделов документации, установленными пунктом 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г.

№ 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»313.

Проведенный анализ указанных выше нормативных правовых актов показывает, что законодательство в области градостроительной деятельности достаточно подробно регламентирует эколого-правовые требования, предъявляемые, в том числе и к пользователям недр.

Так, в соответствии с пунктом 25 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г.

№ 87, одним из обязательных разделов проектной документации является раздел «Перечень мероприятий по охране окружающей среды», предусматривающий в текстовой части результаты оценки воздействия

312СЗ РФ. 2007. № 11. Ст. 1336.

313СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 744.

объекта капитального строительства на окружающую среду, перечень мероприятий по предотвращению и (или) снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов на период строительства и эксплуатации объекта капитального строительства, включающий результаты расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ, анализ и предложения по предельно допустимым и временно согласованным выбросам, обоснование решений по очистке сточных вод и утилизации обезвреженных элементов, по предотвращению аварийных сбросов сточных вод; мероприятия по охране атмосферного воздуха; мероприятия по оборотному водоснабжению − для объектов производственного назначения; мероприятия по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова; мероприятия по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов; мероприятия по охране недр − для объектов производственного назначения; мероприятия по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания (при наличии объектов растительного и животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, отдельно указываются мероприятия по охране таких объектов); мероприятия по минимизации возникновения возможных аварийных ситуаций на объекте капитального строительства и последствий их воздействия на экосистему региона; мероприятия, технические решения и сооружения, обеспечивающие рациональное использование и охрану водных объектов, а также сохранение водных биологических ресурсов (в том числе предотвращение попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения) и среды их обитания, в том числе условий их размножения, нагула, путей миграции

(при необходимости); программу производственного экологического контроля (мониторинга) за характером изменения всех компонентов экосистемы при строительстве и эксплуатации объекта, а также при авариях, перечень и расчет затрат на реализацию природоохранных мероприятий и компенсационных выплат.

В свою очередь, в графической части проектной документации должен содержаться ситуационный план (карта-схема) района строительства с указанием на нем границ земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, границ санитарно- защитной зоны, селитебной территории, рекреационных зон, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, мест обитания животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, а также мест нахождения расчетных точек; ситуационный план (карта-схема) района строительства с указанием границ земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, расположения источников выбросов в атмосферу загрязняющих веществ и устройств по очистке этих выбросов; карты-схемы и сводные таблицы с результатами расчетов загрязнения атмосферы при неблагоприятных погодных условиях и выбросов по веществам и комбинациям веществ с суммирующимися вредными воздействиями − для объектов производственного назначения; ситуационный план (карту-схему) района с указанием границ земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, с указанием контрольных пунктов, постов, скважин и иных объектов, обеспечивающих отбор проб воды из поверхностных водных объектов, а также подземных вод, − для объектов производственного назначения.

Вместе с тем, несмотря на достаточную правовую регламентацию градостроительным законодательством вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности посредством закрепления

соответствующих требований к содержанию проектной документации, роль государственной экспертизы проектной документации состоит в оценке соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, однако в области охраны окружающей среды при пользовании недрами специальных технических регламентов до настоящего времени не принято.

В целом, анализируя действующее законодательство, следует констатировать, что в отношении проектной документации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, связанных с пользованием недрами, фактически применимы лишь требования четырех утвержденных в настоящее время технических регламентов − Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, утвержденного Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ314, Технического регламента о безопасности зданий и сооружений,

утвержденного Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ315 ,

Технического регламента о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2010 г. № 86316, а также Технического регламента о безопасности машин и оборудования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2009 г.

№ 753317.

Таким образом, следует констатировать, что по причине отсутствия специальных технических регламентов в области охраны окружающей среды при пользовании недрами в настоящее время проектная документация рассматривается органами государственной власти или уполномоченными данными органами организациями без должного учета экологических

314СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. I). Ст. 3579.

315СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 5.

316СЗ РФ. 2010. № 9. Ст. 975.

317СЗ РФ. 2009. № 38. Ст. 4505.

требований и соответствующей специфики природоохранного законодательства.

В свою очередь, специфика природоохранного законодательства учитывалась только при проведении государственной экологической экспертизы, однако изменения, внесенные Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174- ФЗ «Об экологической экспертизе», фактически исключили необходимость проведения государственной экологической экспертизы для большинства объектов хозяйственной деятельности, заменив на процедуру экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз. При этом следует отметить, что до внесения изменений в данный Федеральный закон процедура проведения экологической экспертизы в отношении объектов, связанных с пользованием недрами, являлась обязательной. В научной литературе всегда подчеркивалась особая роль экологической экспертизы, особенно государственной, в предупреждении любого экологического вреда, а правовое регулирование экологической экспертизы являлось объектом

многочисленных научных318 и диссертационных исследований319.

318 См.: Бринчук М.М. Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем // Экологическое право. 2008. № 2. С. 3; Голиченков А.К. Концепция закона Российской Федерации «Об экологической экспертизе» // Вестн. Моск. ун-та. 1994. № 2. С. 44−53; Боголюбов С.А. Государственно- правовые проблемы экологической экспертизы: по материалам Всероссийского совещания по борьбе с экологическими правонарушениями // Государство и право. 1996. № 2. С. 105−127; Куприева O.H. Соотношение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995−2004 гг. Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / под ред. А.К. Голиченкова. M.: ТИССО, 2004, в 3-х т. T. 1. С. 480−481; Васильев С.А. Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду: учеб.-метод. пособ. / под ред. А.Т. Никитина, С.А. Степанова. М., 2003. − 190 с.; Матвеев А.В. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза: учеб. пособ. / А.В. Матвеев, В.П. Котов. СПб., 2004. − 103 с.; Злотникова Т.В. О применении правовых норм Федерального закона «Об экологической экспертизе». Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. М.: ЦЭП, 1997. № 2. С. 9−16; Она же. Природоохрана России. Эколого-правовой и социально-политический взгляд на 20-летие // Экологическое право. 2010. № 2. С. 13 − 22.

319 См.: Андрейцев В.И. Правовые вопросы экологической экспертизы проектов. Автореферат дис.

... канд. юрид. наук Киев, 1984 − 27 с.; Абакумов Д.А. Государственная экологическая экспертиза Российской Федерации в обеспечении устойчивого развития российского общества. Автореферат дис. ... канд. эконом.

Например, М.М. Бринчук считает, что, помимо предупредительной функции, проведение экологической экспертизы является важным инструментом поддержания правопорядка в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров320.

С.А. Боголюбов рассматривает экологическую экспертизу в качестве

«самостоятельного правового института, одного из основных элементов организационного механизма охраны окружающей среды» 321 , Т.В. Злотникова − «в качестве важнейшей меры контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов со стороны специально уполномоченных государственных органов и общественных организаций, который доказал свою исключительную значимость в качестве превентивной и высокоэффективной меры обеспечения экологической безопасности страны, в результате которой была предотвращена реализация большого количества опасных для окружающей среды проектов322 ». Аналогичной точки зрения придерживается О.Л. Дубовик , считая «экологическую экспертизу действенным инструментом охраны окружающей среды на протяжении более 10 лет»323.

Под экологической экспертизой в соответствии со статьей 1

наук. Москва, 1999. – 21 с.; Константинов В.А. Государственная экологическая экспертиза в системе лицензирования природоохранной деятельности. Автореферат дис. ... канд. эконом. наук. Москва, 1999. – 24 с.; Сапранова О.Н. Правовое регулирование экологической экспертизы. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 1995. − 23 с.; Попков B.B. Правовой режим экологической экспертизы. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 1997. – 26 с.; Храмова Ю.Р. Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России. Автореферат дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2000. – 23 с.; Таталина А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе. Автореферат дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2006. – 24 с.

320 Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 29.

321 Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма - Инфра-М, 1998. С. 256.

322 Злотникова T.B. Совершенствование правового обеспечения экологической экспертизы // Вест. Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1995. № 4. С.38; Она же. Институт экологической экспертизы −

надежный законодательный инструмент обеспечения экологической безопасности // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. 1997. № 5. С. 43−54.

323 Дубовик О.Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2009. С. 315.

Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174- ФЗ «Об экологической экспертизе» понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Анализируя данное определение, следует в первую очередь отметить его практически полное соответствие определению экспертизы проектной документации, предметом которой является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим и экологическим требованиям, вследствие чего можно сделать вывод о наличии определенного дублирования при рассмотрении документов и (или) проектной документации экспертными комиссиями при проведении государственной экологической экспертизы и экспертизы проектной документации.

С другой стороны, отличительной особенностью проведения государственной экологической экспертизы является анализ экспертной комиссией исключительно документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность.

Определение намечаемой хозяйственной и иной деятельности содержится в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Государственного комитета по экологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. № 372324, согласно которому под хозяйственной и иной деятельностью понимается деятельность, способная оказать

324 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 31.

воздействие на окружающую природную среду и являющаяся объектом экологической экспертизы. В свою очередь, в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» процедуру государственной экологической экспертизы обязаны проходить только организации, хозяйственная деятельность которых соответствует объектам, указанным в статьях 11, 12 Закона, вследствие чего, основываясь на буквальном толковании Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Государственного комитета по экологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. № 372, иные виды деятельности, не подлежащие государственной экологической экспертизе, негативное воздействие на окружающую среду не оказывают.

Сложившуюся ситуацию можно объяснить вступлением в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ

«О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», которые, как уже отмечалось выше, фактически нивелировали значение государственной экологической экспертизы при реализации объектов хозяйственной и иной деятельности, заменив на процедуру экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз, однако с целью устранения неоднозначного толкования понятия намечаемой хозяйственной и иной деятельности с целью исключения неоднозначного толкования в Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Государственного комитета по экологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. № 372, необходимо внести ряд уточняющих изменений.

Необходимо также отметить, что в отношении понятия экологической экспертизы «существует две точки зрения. Во-первых, такое широкое определение экологической экспертизы позволяет сделать ее более комплексной, учесть не только экологические, но и тесно связанные с ними социальные, экономические, а также иные последствия. Во-вторых, включение в понятие экологической экспертизы требования о выяснении всех без исключений последствий реализации хозяйственной деятельности размывает предмет экологической экспертизы, делает ее неформализованной. Экологическая экспертиза должна иметь более формализованный характер, т.е. быть основанной на точных требованиях законодательства, а также технических норм и нормативов. Вместе с тем в рамках ее проведения необходимо рассматривать не только экологические, но и иные последствия (социальные) реализации планируемой

деятельности»325.

Еще одним отличием государственной экологической экспертизы от экспертизы проектной документации является ее организация и проведение специальным органом государственной власти в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» различает 2 вида объектов экологической экспертизы – объекты федерального уровня (ст. 11) и объекты регионального уровня (ст. 12). По объектам федерального уровня государственная экологическая экспертиза организуется и проводится Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, в свою очередь, по объектам регионального уровня – уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

325 См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» / под ред. Н.В. Кичигина, М.В. Пономарева. М.: Проспект, 2007. С. 6.

Порядок проведения государственной экологической экспертизы регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 698 326 , а также Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 октября 2008 г. № 283327, и включает в себя представление материалов заказчиком в соответствующее экспертное подразделение, рассмотрение материалов экспертной комиссией и подготовки заключения о соответствии/несоответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Анализируя объекты государственной экологической экспертизы, поименованные в статьях 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г.

№ 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», следует сделать вывод, согласно которому по действующей редакции данного Закона требования о необходимости организации и проведения государственной экологической экспертизы фактически неприменимы к сфере недропользования, поскольку помимо объектов, указанных в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г.

№ 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31

326СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4648.

327 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 7.

июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», к объектам государственной экологической экспертизы при пользовании недрами можно напрямую отнести лишь проектную документацию объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I−IV класса опасности, а также проекты соглашений о разделе продукции.

Таким образом, применительно к сфере недропользования проведение государственной экологической экспертизы в настоящее время не имеет действенных механизмов практической реализации, поскольку после внесения изменений в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ

«Об экологической экспертизе» в части замены проведения государственной экологической экспертизы на экспертизу проектной документации пользователи недр в настоящее время фактически освобождены от необходимости проведения государственной экологической экспертизы, в связи с чем следует согласиться с мнением Васильевой М.И., полагавшей, что «оценки действительной роли экологической экспертизы часто противоречивы, и существует достаточно аргументированная критика практики ее организации и проведения, однако в целом трудно спорить с тем фактом, что экологическая экспертиза до сих пор выполняла роль центрального звена в механизме предупреждения вреда окружающей среде и населению (по некоторым оценкам, более половины вскрытых экологических правонарушений квалифицировались через нарушение норм в области государственной экологической экспертизы). С отменой государственной утрачена и общественная экологическая экспертиза тех же объектов, что резко снижает возможности общественного участия в принятии экологически

значимых решений»328.

328 Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды// Экологическое право. 2007. № 2. С. 15.

Проведенный анализ федерального законодательства в области организации и проведения государственных экспертиз при пользовании недрами показывает, что в настоящее время только экспертиза промышленной безопасности опасных производственных объектов позволяет эффективно оценить соответствие документов, связанных с эксплуатацией опасного производственного объекта, экологическим требованиям, однако данный вид экспертизы включает только оценку соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности и требования экологического законодательства комплексно не учитывает, кроме того, изменения, внесенные Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в статью 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г.

№ 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», существенно сократили перечень оснований, в соответствии с которыми проведение экспертизы промышленной безопасности являлось обязательным, заменив их на процедуру экспертизы проектной документации.

Так, в настоящее время обязательное проведение экспертизы промышленной безопасности требуется только в отношении проектной документации на капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, документации на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей государственной экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности), а также в случае внесения изменений в документацию на капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию, либо техническое перевооружение опасного производственного объекта.

В соответствии с приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14 ноября 2013 г. № 538 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности» 329 экспертиза промышленной безопасности включает оценку соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности, результатом которой является заключение.

Основной задачей при проведении экспертизы является контроль технического состояния объекта с целью установления соответствия объекта требованиям технической документации, определения его работоспособности, поиск мест дефектов и повреждений, определение причин неисправности и отказов с рекомендацией методов и средств восстановления работоспособности объекта, прогнозирование технического состояния объекта на предстоящий период эксплуатации с заданной вероятностью безотказной работы или определение его остаточного ресурса безотказной работы, а также соблюдение иных требований в области промышленной безопасности.

Подводя итоги исследования специфики основных видов государственных экспертиз в сфере недропользования, следует отметить, что в настоящее время действующим законодательством предусматривается обязательное проведение в случаях, установленных федеральным законодательством, четырех видов государственных экспертиз − экспертизы запасов полезных ископаемых, экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, экологической экспертизы, а также экспертизы промышленной безопасности, в свою очередь, порядок проведения данных экспертиз регламентируется большим количеством нормативных правовых и инструктивно-методических актов, принятых в различное время различными федеральными органами государственной

329Российская газета. 2013. № 296.

власти в условиях отсутствия единой системы централизованного управления и адекватного научно-обоснованного понимания роли государственных экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды при пользования недрами, в результате чего в настоящее время ни одна из вышеперечисленных видов государственных экспертиз эколого-правовые требования в области охраны окружающей среды не учитывает.

В законодательстве о недрах в соответствии с Положением о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 69, экспертиза соответствия документов и материалов экологическим требованиям осуществляется только в отношении материалов по подсчету запасов нефти и горючих газов, геологической информации об участках недр, намечаемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений для хранения нефти и газа, захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, сброса сточных вод и иных нужд, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых, вместе с тем при экспертизе материалов по подсчету запасов по иным видам полезных ископаемых (в частности, по твердым полезным ископаемым), требования к соответствующему разделу документации, предусматривающему мероприятия по охране окружающей среды, законодательством не конкретизированы.

В градостроительном законодательстве, несмотря на достаточную правовую регламентацию вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности посредством закрепления соответствующих требований к содержанию проектной документации, роль государственной экспертизы проектной документации состоит прежде всего в оценке соответствия проектной документации требованиям технических

регламентов, которых в области охраны окружающей среды при пользовании недрами до настоящего времени не разработано. Помимо этого, организация и проведение государственной экспертизы проектной документации требуется только в случае, если проектной документацией на пользование недрами предусмотрены строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства, в ином случае требования о проведении государственной экспертизы проектной документации распространяются только на результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации.

В отношении государственной экологической экспертизы следует сделать вывод, согласно которому после внесения изменений в Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в части замены проведения процедуры государственной экологической экспертизы на процедуру экспертизы проектной документации объекты государственной экологической экспертизы, поименованные в статьях 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», стали фактически неприменимы к сфере недропользования.

В настоящее время только экспертиза промышленной безопасности опасных производственных объектов позволяет эффективно оценить соответствие документов, связанных с эксплуатацией опасного производственного объекта, экологическим требованиям, однако данный вид экспертизы проводится лишь в определенных случаях и включает оценку соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности, в свою очередь, оценка соответствия объекта экспертизы иным требованиям природоохранного законодательства фактически не осуществляется.

Таким образом, решение существующих в настоящее время проблем оптимизации законодательства в области организации и проведения государственных экспертиз в сфере охраны окружающей среды и

обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами представляется целесообразным осуществить по следующим направлениям:

1. Применительно к экспертизе запасов полезных ископаемых необходимо конкретизировать состав предоставляемой геологической и экологической информации, подлежащей экспертизе, а также разработать комплексную систему оценки экологических последствий освоения месторождения.

2. На основе существующих в настоящее время, но фактически устаревших и не отвечающих современным экологическим требованиям нормативно-правовых и инструктивно-методических актов в области рационального использования и охраны недр целесообразно разработать технические регламенты, содержащие специальные требования в области охраны окружающей среды при пользовании недрами, на основании которых будет осуществляться оценка соответствия проектной документации при проведении экспертизы проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим и экологическим требованиям.

3. Восстановить систему государственной экологической экспертизы в объемах, действовавших до принятия Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в том числе в части обязательности проведения государственной экологической экспертизы в отношении объектов, связанных с пользованием недрами, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

С целью оптимизации административной процедуры проведения государственных экспертиз и повышения роли экологической экспертизы в решении проблем охраны окружающей среды в сфере пользования недрами, предлагается унифицировать требования к содержанию предоставляемой

проектной документации и установить принцип «одного окна» на этапе предоставления документации в уполномоченные органы власти, т.е. при проведении экологической экспертизы и градостроительной экспертизы проектная документация в первую очередь должна направляться заявителем в орган государственной власти Российской Федерации или орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на проведение государственной экологической экспертизы, который в случае соответствия документации предъявляемым требованиям в области охраны окружающей среды готовит положительное заключение и направляет обосновывающую документацию в уполномоченный орган государственной власти, осуществляющий функции по проведению экспертизы проектной документации.

В свою очередь, принимая во внимание специфику и состав подготавливаемых документов, оптимизировать данным образом процедуру проведения экспертизы запасов полезных ископаемых, а также экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов, пока не представляется возможным, равно как и интегрировать данные виды экспертиз в предлагаемую систему комплексной оценки проектной документации без внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, однако данное направление развития законодательства также представляется достаточно перспективным.

Отметим, что принцип направления проектной документации в единый уполномоченный орган государственной власти уже реализован в законодательстве Российской Федерации. Так, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2008 г. № 822 «Об утверждении Правил представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической

экспертизы» 330 проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, направляется заявителем в один из указанных в постановлении органов государственной власти Российской Федерации для проведения экспертизы проектной документации в соответствии с требованиями градостроительного законодательства, после чего документы направляются данным органом в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования для проведения государственной экологической экспертизы.