Предмет, значення та засади вивчення навчального курсу “Інституційний розвиток держави”

Звернення до предмета навчального курсу потребує з’ясу­вання ролі держави і державної влади в суспільстві. Будь-яка вла­да в суспільстві в загальному вигляді постає передусім як здатність впливати на поведінку, свідомість та діяльність людей за допомо­гою різноманітних засобів: волі, традиції, авторитету, права, на­сильства, обману тощо.

У спеціальній літературі викладено чимало суперечливих поглядів на походження держави. Зіставлення цих точок зору й пошук серед них більш чи менш просунутих на шляху пізнання істини є достатньо складною справою. Однак поза сумнівом те, що на ранніх етапах розвитку людства спільноти, внутрішньо- сконсолідовані спільним, тотальним та єдиним інтересом у фізич­ному виживанні, не потребували особливої форми організації. На­томість диференціація, суперечність або антагонізм окремих інте­ресів неминуче би розшматували будь-яку спільноту, яка б не була захищена особливою організацією, здатною відстояти загальний інтерес. Тому виникнення та розвиток держави неминуче по­в'язаний із суспільною потребою в особливому інституційно- му засобі збалансування й узгодження різноорієнтованих су­спільних інтересів.

При цьому сама сутність держави полягає в тому, що вона є організаційним засобом інтегрування та обстоювання загальних, публічних інтересів. Виходячи із цього Леон Дюгі свого часу ви­сунув концепцію солідарної держави, розглядаючи останню як інструмент спільного виживання із взаємною залежністю та відпо­відальністю “верхів“ і “низів“.

Попри відмінність поглядів на походження держави, поза сумнівом її об'єктивна необхідність. Спроби або теоретично об­ґрунтувати неминучість відмирання держави (Карл Маркс, Фрідріх Енгельс), або й на практиці довести можливість упорядкування суспільної життєдіяльності без держави й поза державою (анар­хізм) поки що не мали помітного успіху.

Державу можна розглядати як особливий організаційний пристрій, який забезпечує існування і розвиток певної соціальної спільноти серед інших подібних спільнот. Держава як спосіб орга­нізації конкретного суспільства дає останньому настільки потужні важелі впливу на оточення, що виживання недержавних спільнот серед держав видається надто проблематичним.

Держава постає передусім особливою, універсальною для да­ного суспільства організацією, наділеною унікальною (державною) владою та спеціалізованим апаратом управління суспільством.

Однак держава як організація не може залишатися не­змінною з огляду на безперервну і постійну зміну середовища, у якому вона функціонує. У відносинах з іншими державами будь- яка держава має враховувати необхідність постійного самовдо­сконалення для кращого захисту власних інтересів. Тож у слаб­ших держав немає шансів вижити в цьому агресивному середо­вищі. Усередині держави її впорядковуючий вплив є способом ре­алізації публічного інтересу, але при цьому він може стикатися (і неминуче стикається) з опором з боку носіїв різноманітних при­ватних і групових інтересів. Ці носії вишукують і невпинно мо­дернізують способи та засоби нейтралізації державного впливу тією мірою, якою він суперечить їхнім інтересам. За цих обставин державі, яка спинилася у своєму розвиткові як організація, не­минуче загрожує нездатність утілювати функціональне по­кликання, а в більш віддаленій перспективі - загибель.

Постановка питання про інституційний розвиток держави потребує окреслення самого поняття. На жаль, широке застосу­вання словосполучення “інституційний розвиток” не супрово­джується визначенням його змісту. Певною мірою це можна пояс­нити складністю такого завдання з огляду на неоднозначність засто­сування понять “інститут” та “інституція”.

Необхідною складовою забезпечення стійкості й упорядко­ваності суспільних явищ, відносин і процесів є їх інституціаліза- ція. Важко навіть уявити увесь той хаос, який неминуче виник би в суспільстві, якби кожен з його членів отримав необмежену сво­боду власних дій.

Категорія “інститут” є ключовою в державознавстві. Веніа- мін Чиркин визначив її як відокремлену організаційно-функціо­нальну структуру державності. Це фактично побудована, віднос­но відокремлена організаційно-функціональна структура в цілісній системі державного управління суспільством, яка регулюється різними соціальними нормами (правом, мораллю, звичаями, тра­диціями, у тому числі заснованими на компромісах і консенсусі) й частково виконує функцію державного управління.

Поширеним є й поняття “інститут” у політичній науці, де його звичайно розглядають як організаційно оформлені способи здійснення політичної діяльності та політичної влади (політичні установи з організованою структурою, централізованим управлін­ням, виконавчим апаратом; або форми і сутність політичних функцій, відносин, типи управління). Соціологія розглядає інсти­тут як певну організацію суспільної діяльності та соціальних відно­син, що втілює в собі певні суспільні норми. Тобто увагу знову ж таки акцетовано на організаційному боці того чи іншого політич­ного явища.

Натомість у загальній теорії права правовий інститут розу­міють як сукупність правових норм, які регулюють відносно відо­кремлену групу споріднених суспільних відносин у межах певної галузі права.

Свого часу Мішель Оріу звернув увагу на те, що інститути - не тільки конструкція на основі юридичних норм, але передусім елемент фактичної організації суспільства. Водночас будь-яка гру­па людей стає інститутом, якщо у цієї групи людей буде юридич­но визнано наявність особливої волі. Тим самим було стверджено неминучість юридичної інституціалізації суспільних явищ, під чим, звичайно, розуміють надання правового оформлення ре­ально існуючим суспільним процесам, зв'язкам, відносинам.

У контексті запропонованого навчального курсу поняття “інститут” розглядається передусім як інститут держави - фак­тично існуюча, відносно відокремлена організаційно-функціо­нальна структура в цілісній системі держави.

Подекуди є спроби виокремити інститути організаційні (наприклад Центральна виборча комісія) та інститути функціо­нальні (парламентські вибори, президентські вибори, референ­думи). Однак було б недоречним їх протиставлення. Адже за будь- яких обставин організаційна структура має діяти; у свою чергу, функція для реалізації потребує певних організаційних структур.

На відміну від поняття “інститут” дефініція “інституція” завжди використовувалася для позначення певного відокремлено­го елемента організаційної структури. Поняття “інституція” то­тожне поняттю “інститут” за його розуміння передусім як елемен­та організації держави.

Однак навіть поняття “правовий інститут” має певну спіль­ність з поняттям “інституція”, адже обидва визначення використо­вуються для визначення відносно стійких та відокремлених су­спільних явищ. І в цьому відношенні прикметник “інституційний” відображає передусім стійкість того чи іншого суспільного явища або процесу. Як зазначав Дуглас Норт: “Головна роль, яку інститути відіграють у суспільстві, полягає у зменшенні невизначеності шля­хом установлення стійкої (хоча не обов’язково ефективної) струк­тури взаємодії між людьми. Але стійкість інститутів жодною мірою не суперечить тому факту, що вони змінюються”.

“Інституційний розвиток” в першому наближенні можна було б визначити як “стійкий організаційний розвиток”. Однак для більш точного окреслення змісту такого визначення слід урахувати, що необхідна складова будь-якого розвитку - зміни. Тож від одного стійкого стану даного утворення потрібно перейти до іншого стійко­го стану - через етап певної нестійкості. І на цьому проміжному етапі виникає істотна загроза руйнації самих інституційованих утво­рень. Загроза подібної руйнації може бути якщо не повністю усуну­та, то істотно пом’якшена тільки комплексністю розвитку.

Тому інституційний розвиток слід визначити як стійкий комп­лексний розвиток організації. При цьому комплексність передба­чає не тільки оновлення власне організаційної структури, а й форм, методів, засобів її функціонування.

Таким чином, інституційний розвиток держави постає як стійкий системний розвиток організаційних структур держав­ної влади, оновлення форм та методів діяльності, механізмів та засобів їх взаємодії.

Предметом навчального курсу є соціальна обумовленість, системний характер, функціональні прояви, основні складові та загальні тенденції інституційного розвитку держави.

Значення навчального курсу зумовлено передусім практич­ними потребами вітчизняного державотворення. Проголошення незалежної України стало відправним моментом осмисленого і цілеспрямованого творення незалежної держави як самостійного суб'єкта не тільки міжнародних відносин, а й відповідальності за раціональне облаштування суспільної життєдіяльності. Значний досвід державотворення в минулому, наявність успадкованих у 1991 р. від тодішнього СРСР певних організаційних структур, до­статньо професійних працівників, начебто апробованих форм і методів діяльності аж ніяк не применшують необхідність і прак­тичне значення системної і цілеспрямованої діяльності, поклика­ної забезпечити формування держави, спроможної як адекватно реагувати на виклики зовнішнього середовища, так і задовольня­ти внутрішню потребу у всебічному упорядкуванні суспільної життєдіяльності.

Двадцятирічний період творення незалежної держави увін­чався як безсумнівними здобутками, так і хронічним збережен­ням багатьох гострих проблем. Попри не тільки вітчизняну тра­дицію персоніфікувати пошук винних у тих чи інших негараздах, слід відзначити, що крім суб'єктивних чинників неабияку роль у невирішеності і, головне, невирішуваності багатьох вже перезрілих питань відіграє слабкість держави як суспільного і політичного інституту. Об'єктивна неминучість роздержавлення суспільної життєдіяльності в пострадянський період не може розглядатися як потреба применшення ролі держави. Головна проблема поля­гає в тому, що завдання впорядкувати різноманітні прояви інди­відуальної та колективної активності людей залишаються вельми масштабними, тоді як ресурси та засоби, які може використати з цією метою держава, істотно обмежуються.

Складність процесу державотворення в Україні помітно зу­мовлена переплетінням ключових проблем:

■ розбудовою національної держави, яка має зовсім інші зов­нішньо- та внутрішньополітичні пріоритети й умови їх реа­лізації, ніж Радянський Союз;

■ організацією публічної влади відповідно до умов роздержав­лення суспільної життєдіяльності, політичної та економіч­ної багатоманітності.

Як показала практика зарубіжжя, розв’язання першої про­блеми виявилося достатньо складним для постколоніальних країн, яким довелося створювати власну національну державу. Непрос­тою стала й трансформація організації суспільства в наших сусідів з колишнього соціалістичного табору. А між тим незалежній Ук­раїні доводиться розв’язувати ці проблеми одночасно.

Слід підкреслити, що будь-яка держава функціонує в умо­вах безперервних змін як у зовнішньому середовищі, так і всере­дині країни. Реалізація за цих умов її функціонального покликан­ня як раціонального засобу впорядкування суспільства та забезпе­чення його розвитку потребує безперервного розвитку самої дер­жави. Це також є актуальним для України, оскільки чимало про­блем виникало і виникає вже в межах її розвитку як самостійної держави.

Практична потреба вивчення проблем інституційного розвитку держави в сучасних умовах визначається певними чин­никами.

1. Зберігає свою актуальність завдання створення цілісної, ефективної і стабільної організації державної влади. Практика вітчизняного державотворення не радує помітними здобутками. Після проголошення незалежності колишні республіканські уп­равлінські структури набули самостійності, а уламки союзних структур на терені України ще й цілісності. Організація управлін­ня в незалежній державі значною мірою копіювала союзну прак­тику. І таке становище певною мірою було неминучим. Однак ра­дянська організаційна структура державного управління включа­ла в себе не тільки суто державні органи, а й апарат одержавлених правлячої партії і громадських об’єднань, яким належала значна роль у здійсненні таких загальних функцій управління, як плану­вання, контроль, робота з кадрами. Подальші реорганізації орга­нізаційної структури апарату управління, форм і методів його діяль­ності поки що не забезпечили принципово нову якість управлін­ської діяльності. За цих умов важливо сформувати цілісну, ефек­тивну і стабільну систему державного управління в Україні.

2. Нагальною є потреба пристосування системи держав­ного управління до умов мінливого політичного і агресивного еко­номічного середовища. Нагальною є потреба адаптації державно­го управління до умов політичної демократії. Політичному жит­тю на українських землях у відносно недавньому минулому був притаманний обмежений і жорстко контрольований доступ насе­лення до політичної влади, що забезпечувався цілою низкою за­ходів. Руйнація цього механізму швидко призвела до легалізації різноорієнтованих інтересів, загострення суперництва їх носіїв (насамперед за право реалізації цих інтересів через владні струк­тури). Наочною є необхідність урахування в публічному уряду­ванні умов легалізації і розвитку різноорієнтованих економічних інтересів. Носії цих інтересів у багатьох випадках так чи інакше залежать від рішень, дій чи бездіяльності органів управління. Тож непоодинокими є випадки, коли або приватний капітал, здобувши прихильність чиновництва, “присмоктується” до бюджетних коштів, або чиновники розпочинають “доїння” приватного секто­ра в обмін на жонглювання дозволами-заборонами.

Реальністю сьогодення є наочна неспроможність органів державної влади забезпечити послідовне та ефективне обстоюван­ня публічних інтересів при зіткненні з агресивним і цілеспрямо­ваним приватним інтересом. Ні організаційні структури держапа­рату, ні їх особовий склад, ні форми і методи діяльності не відпо­відають реаліям демократично організованого суспільства. Зокре­ма, зберігається директивно-командний стиль управління. Між тим, такий стиль може себе певним чином виправдовувати в ме­жах централізованого та побудованого на засадах ієрархії держав­ного апарату. Цей стиль був значною мірою ефективним і в умо­вах одержавленого суспільства, де крім інституцій монократич- ної партії, які по ієрархії дублювали рішення згори донизу, були належні до даної партії керівники, первинні партійні, профспілкові, комсомольські осередки.

3. У незалежній Україні пустили коріння певні інституційні новації, що потребує осмислення їх місця та взаємозв 'язку з інши­ми інститутами. Йдеться, зокрема, про інститут одноособового глави держави, визначення у зв'язку з ним ролі парламенту як повноцінного представницького органу та меж самостійності уря­ду Суперечливим є втілення в практику таких організаційних но­вацій, як інститут державних секретарів та інститут урядових комі­тетів тощо.

До теоретико-методологічних засад вивчення інституцій- ного розвитку держави належить теорія суспільного управління і як складова останньої - теорія публічного управління, а також теорія організації, теорія держави і права.

До принципів вивчення інституційного розвитку держави слід віднести принцип об’єктивності, який передбачає неупе­редженість аналізу об'єкта дослідження. Важливість слідування цьому принципу зумовлена суперечливістю явищ та процесів су­спільного життя, унаслідок чого уможливлюється побудова штуч­них конструктів, які відображають скоріше унікальне та специ­фічне, ніж типове та загальне. Реалізація цього принципу забезпе­чується якомога ширшим залученням емпіричного матеріалу. Крім того, суб'єктивізм окремого дослідника успішно долається роз­ширенням кола задіяних суб'єктивних оцінок.

Важливим є принцип історизму, який вимагає, щоб дослі­джувані явища і процеси розглядалися як результат тривалої ево­люції, зумовленої причинами об'єктивного і суб'єктивного поряд­ку. Зокрема, які б досконалі інституційні механізми здійснення державної влади не склалися в зарубіжних країнах, вони завжди є продуктом певного розвитку у відповідних умовах. Тож чисто ме­ханічно неможливо перенести навіть виключно привабливі новації на український ґрунт, вони потребують тривалої адаптації.

До ключових методів дослідження інституційного розвитку держави належить системний метод, який вимагає аналізу об'єкта пізнання як комплексу взаємопов'язаних елементів, взаємодія яких породжує нову якість, не притаманну окремим елементам. Зокре­ма, організація державного апарату завжди має цілісний характер, тож виокремлення окремих його підсистем потребує ретельного звернення до їх взаємозв'язків та взаємодії. Наприклад, усі суспільні конфлікти в принципі не можуть вирішуватися винятково судами - неможливо і безглуздо значну частину населення перетворити на професійних суддів. Значна частина цих конфліктів має вирішува­тися в межах інших структур державного апарату.

Порівняльний метод дає змогу здобувати знання шляхом зіставлення фактів. Його застосування зумовлено передусім необ­хідністю коректного зіставлення наявної інституційної моделі організації державної влади з тими, які сформувалися в зарубіж­них демократіях. Оскільки в даному разі позитивний досвід по­стає результатом тривалої еволюції суспільних об'єктів, яка дове­ла доцільність та необхідність саме такого за змістом інституцій- ного розвитку. З іншого боку, порівняння, обернуте на соціальні об'єкти, у ретроспективі є важливим чинником оцінки життєздат­ності та стійкості окремих інституційних новацій. Воно забезпе­чує можливість зваженої оцінки пропонованих змін та їх розгляд у контексті попереднього розвитку.

Матеріалістичний метод - уміння бачити за фактами, явищами, процесами матеріальні інтереси людей - є надзвичайно важливим для оцінювання внутрішніх мотивів інституційного розвитку. Суто технократичний погляд на цей розвиток як на об'єктивне зіставлення раціонально обґрунтованих варіантів у ба­гатьох випадках не дає можливості зрозуміти, чому було прийня­то той чи інший варіант. Зокрема, запровадження інституту дер­жавних секретарів у 2001 р. супроводжувалося призначенням на пости державних секретарів та їх заступників публічних політиків, що спотворювало функціональне призначення цього інституту, але втілювало певні особисті та групові інтереси.

1.2.