Постійність та професійність державної служби як необхідна передумова ефективного здійснення завдань та функцій держави

Держава як організація передбачає не тільки наявність пев­них організаційних елементів та взаємозв’язків між ними. Дер­жавний апарат - це передусім посадовці, уповноважені держа­вою на здійснення її завдань та функцій, а також інші працівники, які здійснюють допоміжні функції.

Існує найтісніший зв’язок між організаційною структурою державного апарату і якістю персоналу, залученого до праці в ньо­му. Використання висококваліфікованого персоналу дає змогу істотно скоротити чисельність працівників у державних органах, спростити взаємозв’язки між ними, краще забезпечити цілеспря­мованість формування та реалізації загальнодержавної волі. І на­впаки - найбільш поширеним засобом компенсації низької квалі­фікації персоналу державних органів зазвичай є його кількісне збільшення. Однак таке збільшення неодмінно тягне за собою “роз­бухання” органів, ускладнення їхньої внутрішньої структури та організаційних зв’язків між елементами цієї структури. Збільшення проміжних ланок у процесі формування та втілення загальнодер­жавної волі неминуче негативно позначається на цілеспрямова­ності державно-владного впливу.

Залучення окремих осіб до здійснення завдань і функцій держави значною мірою визначається її історичним типом, фор­мою держави і особливостями організації державного апарату. Наприклад, в умовах абсолютної монархії спроможність утілюва­ти монаршу волю постає чільним критерієм рекрутування до дер­жавного апарату. Ця ж сама воля визначає зміст, форми, способи такого рекрутування. Складніше в умовах демократично органі­зованої держави. Право на здійснення державної влади в умовах такої організації суспільства визначається за допомогою демокра­тичних процедур політичного представництва. Однак навіть до­вершена і демократична процедура народного вибору не може га­рантувати обрання найбільш професійно підготовлених осіб. Спро­би встановити відповідні кваліфікаційні вимоги для реалізації пасивного виборчого права неминуче будуть означати обмеження демократичних засад організації суспільства.

Способом вирішення цієї суперечності стало запроваджен­ня політико-адміністративної дихотомії в комплектуванні особо­вого складу державного апарату. Сутність її полягає в тому, що певна частина посад у держапараті (як правило - провідних) за­міщується внаслідок застосування демократичних процедур полі­тичного представництва. Це не завжди означає безпосередню ви­борність відповідних посадовців. Обрати можна главу держави та депутатів парламенту, однак міністри зазвичай призначаються, але це призначення визначається політичним вибором народу. На­томість більшість посад заповнюється професійним і постійним персоналом безвідносно народного вибору.

Утвердження політико-адміністративної дихотомії відбува­лося вельми суперечливо в межах загальноцивілізаційного про­цесу демократизації суспільної життєдіяльності. Професійність працівників державного апарату в умовах недемократичного ре­жиму визначалася передусім суб’єктивною здатністю репрезен­тантів верховної влади рекрутувати відповідним чином підготов­лених осіб та стимулювати постійність здійснення ними завдань та функцій держави.

Демократизація суспільства зумовила і спроби забезпечити комплектування державного апарату відповідно до здійсненого всенародного вибору. Невід’ємною рисою демократично органі­зованого суспільства, де здобуття державної влади постає реаль­ною метою різноорієнтованих політичних угруповань, є зайняття посад у державному апараті. Оскільки ж здобуття влади ніколи і ніде не було справою одинаків, а виключно результатом цілеспря­мованих дій значних за чисельністю, а отже, належно організова­них груп людей, то державні посади можуть поставати не тільки як мета для відносно вузького кола представників політично па­нуючої еліти, а й своєрідний “засіб платежу” за політичну підтрим­ку під час виборчих кампаній.

Реалізація цього завдання суттєво полегшувалася в умовах президенціалізму, оскільки президент як обраний глава виконав­чої влади мав конституційну можливість формально призначати посадовців. Однак, наприклад, описана з іронією Алексісом де Токвілем у середині ХІХ ст. ротація 350-400 тис. федеральних посадовців у США (від державного секретаря до листоноші) після президентських виборів з часом була усвідомлена як нераціональна й американськими законодавцями. В умовах демократії практич­не здійснення державної влади апаратом має бути гранично адек­ватним суспільним потребам. Саме це зумовлює високий рівень вимог до професійності персоналу, як якісного здійснення ним завдань і виконання функцій держави на постійній основі.

Стабілізація державного управління в умовах утвердження демократичного режиму потребувала трансформації служби дер­жаві як невід’ємного атрибута останньої завжди й усюди, у до­сить специфічний за змістом інститут державної служби. Держав­на служба - як професійне здійснення на постійній основі від імені держави її завдань і виконання функцій - постала необхідним і неминучим засобом забезпечення панування публічного (загаль­ного) інтересу над інтересами приватними.

Визначення державної служби тільки як сукупності осіб, які обіймають певні посади в апараті держави, в умовах демократич­ного режиму неминуче призводило б до істотного розмивання меж державної служби. За такого підходу досить складно відокремити членів уряду і парламентарів, з одного боку, і професійних чинов­ників, з другого - і перші, і другі, безумовно, належать до апарату держави. Не менш проблематичним є виокремлення державної служби тільки з досить загальним її пов’язуванням із здійсненням функцій держави.

Виокремлення державної служби як публічно-правово­го інституту зумовлювалося комплексом чинників.

1. Розвиток процесів демократизації суспільної життєдіяль­ності у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. та винесення політичного суперництва за межі досить вузького прошарку су­спільства, соціальний і майновий статус якого надто мало зале­жав від стану державного управління, помітно актуалізувало роль оцінки цього стану в політичному суперництві.

2. Поступове перетворення держави з “нічного сторожа” на все більш масштабний і складний механізм здійснення суспільно необхідних функцій зумовлювало зростання вимог до наявності у державних службовців спеціальних знань та вмінь, і водночас без­перервно розширювало спектр суспільної оцінки якості держав­ного управління.

3. Ефективне здійснення функцій держави найнятим з цією метою персоналом потребувало професійності працівників держ­апарату, що помітно визначалася незмінністю їх складу протягом тривалого часу. У наданні гарантій незмінності цьому персоналу була зацікавлена передусім саме держава.

4. Виконання функцій держави на постійній основі постало як об’єктивно необхідне з огляду на обмеженість тих людських ресурсів, які можуть бути залучені у сферу публічного управлін- ня. А обмеженість матеріально-фінансових ресурсів публічної влади унеможливлює використання такого аргументу, як більш високе утримання.

5. Постійність державної служби є потужним засобом раціо­налізації управління, оскільки тривале використання спеціально підготовленого персоналу дає змогу уникати додаткових витрат на його підготовку, натомість краще використовуються набуті в процесі практичної діяльності вміння та навички службовців.

Виключення значної частини посад у держапараті з політич­ного суперництва, жорстка детермінованість перебування на дер­жавній службі професійними якостями працівників дали мож­ливість гарантувати службовцям публічного сектора більш ста­більне становище порівняно з мінливими обставинами приватно­го сектора.

Професійність державних службовців має визначатися як якісна оцінка, зміст якої зумовлений постійністю виконан­ня ними функцій держави, наявністю набутих у процесі три­валої діяльності спеціальних знань і вмінь. При цьому ключо­вою рисою професійності постає саме постійність здійснення функцій держави, оскільки, наприклад, специфічні знання і вміння в умовах широкого вибору для їх використання цілком можна ви­користати не тільки поза межами державного, а й публічного уп­равління.

Забезпечення постійності здійснення функцій держави є достатньою гарантією їх якісного здійснення, оскільки професійні вміння і навички формуються передусім у процесі практичної діяльності. Чим тривалішим є цей процес, тим більшого професій­ного досвіду набувають працівники. Показовим є приклад Франції, де службовці набираються не для того, щоб зайняти визначену посаду, а щоб “робити кар'єру” в державному апараті. В обмін на гарантію зайнятості для своїх службовців французька держава отримує право розпоряджатися ними виходячи із власних інтересів та потреб. Перебування на службі формально розглядається як довічне або пожиттєве. Подібна формула означає більшу стійкість відносин, порівняно зі звичайним трудовим договором. Наприклад, у Великобританії роль “слуги корони” передбачає перебування у лавах цивільної служби невизначений термін “на розсуд корони”.

Змінність персоналу державного управління є неабиякою загрозою передусім якісному здійсненню функцій держави. Отже, обмеження втручання демократичної держави в особі її обраних представників у справи професійної публічної служби постає най­першою передумовою раціонального ведення публічно значущих справ цією ж таки державою. Зокрема, цивільна служба Велико­британії, яку подекуди називають “партією влади”, діє на засадах, які відображаються формулюванням доповіді спеціальної парла­ментської комісії, зробленої ще у 1953 р.: “...

Стійке функціонування інституту державної служби забез­печується відповідним правовим регулюванням відносин між дер­жавою і її постійними репрезентантами. Відображення саме в за­конах безпосередньої загальнодержавної волі є необхідною пере­думовою високого ступеня централізації державної служби, без чого немислимим є її існування саме як публічно-правового інсти­туту. Унормування законами, які за своєю юридичною природою більшою мірою є сталими, порівняно, приміром, з нормативно- правовими актами, прийнятими апаратом управління, забезпечує водночас більшу стабільність відповідних правовідносин.

Саме тому існування постійної і професійної державної служби знайшло відображення в основних законах окремих дер­жав. При цьому в давніших з-поміж чинних конституцій відповідні положення виписані більш загально. Зокрема, у Конституції США йдеться про повноваження президента призначати “за згодою і по­радою сенату” вищих посадових осіб, а також про оформлення нових посад у законодавчому порядку. Розгорнутіше відповідні положення викладено у конституціях, що набули чинності у другій половині ХХ ст. Наприклад, в Іспанії ст. 103 конституції передба­чено особливий статус так званої “публічної адміністрації”, в Італії ст. 97, 98 - “державної адміністрації”. Ще більш детальними є формулювання в новітніх конституціях. Як це зроблено, приміром, у ст. 153 конституції Польщі: “З метою забезпечення професійного ретельного, неупередженого та політично нейтрального виконан­ня завдань держави в установах урядової адміністрації діє корпус цивільної служби”.

Виокремлення інституту державної служби передбачає відмежування посад державної служби від посад, які в демокра­тичній державі заступаються внаслідок політичного вибору наро­ду, що дає можливість визначати їх як посади політичні (верхня межа інституту державної служби) і посад допоміжного персона­лу, який не здійснює функції держави, а лише забезпечує діяльність відповідних державних службовців, що дає можливість визнача­ти їх як посади технічні (нижня межа інституту державної служ­би). Значення цього відмежування важко переоцінити, оскільки відсутність чітко окресленої верхньої межі на практиці буде озна­чати постійну політизацію державної служби, поєднану із нама­ганнями вищих держслужбовців стати політичною владою; а роз­мивання нижньої межі буде негативно позначатися на професій­ності службовців у цілому, їхній відповідальності, суспільному сприйнятті інституту тощо.

З урахуванням національних традицій, реальних умов по­літичного протистояння, особливостей політико-правової культу­ри населення, специфіки політичної організації, кожна з країн пройшла свій шлях до максимально можливого звуження кола посад, які розподіляються між переможцями виборів з виокрем­ленням решти посад у професійну і деполітизовану тією мірою, якою це можливо, державну службу. При цьому до кола політич­них потрапили як посади вищих керівників виконавчої влади, так і посади їх нечисленних особистих помічників.

Розмежування адміністративних і політичних посад стало необхідним насамперед у країнах, де склад уряду визначається пар­ламентом (парламентською більшістю). За цієї системи управління результати парламентських виборів можуть бути найактивніше ви­користані для заповнення переможцями посад у державному апа­раті своїми прихильниками. Отже, саме в цих державах на практиці значно переконливіше виявилася обмеженість і суспільна небез­печність глобального і перманентного перерозподілу посад в апа­раті державного управління з політико-партійних міркувань.

Рівень розвитку демократичних інститутів зумовив потребу політичних угруповань у повнішій і професійнішій реалізації обра­ного політичного курсу незмінним і деполітизованим бюрокра­тичним апаратом, ніж у безпосередньому і непрофесійному вико­ристанні посад. А тісний інституційний зв'язок між урядом і пар­ламентом стимулював вищу бюрократію обміняти свою лояльність до правлячого угруповання на можливість використати його вплив для реалізації власного бачення змісту нормотворчості й напрямів бюджетування. Тобто консенсусна взаємодія політичної і адміні­стративної складової в державному апараті грунтувалася на їх взаємному інтересі.

Баланс політичної та адміністративної складової у вищому ешелоні апарату державного управління визначався тим, що коло політичних призначенців жорстко обмежувалося колом політиків, які несуть політичну відповідальність за здійснення державного управління. У Великобританії, де подібна система є відносно дав­нішою, коло цих політичних призначенців може сягати 95-ти пар­ламентарів, які номінально є членами уряду, тобто посідають керівні посади в системі виконавчої влади, хоч здебільшого не є членами вужчої колегії - кабінету. У Канаді з 1918 р. Актом про цивільну службу скасовано “систему здобичі”, однак фактично вона охоп­лює групу політичних призначенців, які власне складають кабінет. Решта персоналу федерального держапарату проголошено політич­но нейтральним і підпорядковано спеціальній Комісії цивільної служби. За кожним відомством, щоправда, закріплено по одному- два парламентських секретаря, але формально вони розглядаються не як члени уряду, а тільки як депутати палати громад.

Однак поділ апарату управління на політичну і адміністра­тивну складові виявив свою необхідність також у президентських республіках. Саме в США у найбільш розгорнутому вигляді було сформульовано основні постулати концепції політико-адміністра- тивної дихотомії. За сучасних умов у компетенції Президента США перебуває призначення на 3 тис. посад (140 послів, 523 федераль­них судді, 93 атторнеї, 94 маршали, 2100 посад у департаментах, агенціях і комісіях). Проте значна частина цих призначень не є суто політичними. Більше того, призначення частини керівників виконавчих агенцій потребує певної політичної неупередженості.

Забезпечення політико-адміністративної дихотомії значною мірою досягається виокремленням вищих адміністративних по­сад, потенційно найбільш привабливих для політиків та форму­ванням механізмів, які б унеможливлювали або ускладнювали їх перетворення на предмет політичного торгу.

Наприклад, у США законодавчо визначено підстави для віднесення частини “кар'єрних” посад до вищого керівного скла­ду (XVZ-XVZZZ категорії) (§ 3132 Титулу 5 Кодексу сШа), але най­головніше - установлено кількісне обмеження в 10777 посад та жорстку процедуру перегляду кожних два роки кількості цих посад в окремих відомствах залежно від характеру виконаних завдань та обсягу бюджетних асигнувань. При цьому вищих чиновників, які не мають 5-річного безперервного стажу державної служби, не може бути більше 30%.

Не менш важливим засобом відмежування державних служ­бовців від технічного персоналу стала певна класифікація посад державної служби.

У США чинна класифікація “кар'єрних” посад (запрова­джено з 1949 р.) визначила їх коло відповідно до стандартів, в основі яких: 1) обсяг і характер обов'язків; 2) вимоги до кандида­та. Для відокремлення саме “кар'єрних” службовців від інших осіб, залучення яких на цивільну службу може визначатися тими чи іншими обставинами, передбачено також наявність: 1) державних службовців, найнятих на певний термін (до трьох років); 2) найня­тих на термін дії надзвичайних обставин (до 18-ти місяців); 3) дер­жавних службовців на зарезервованих посадах; 4) некар'єрних службовців.

Важливу роль у забезпеченні постійності й професійності державної служби відіграє її закритість. Саме так забезпечується насамперед кар'єрний характер державної служби, оскільки обме­жується, або й виключається конкуренція осіб, які перебувають на ній, з особами, які могли б на неї попасти ззовні (передусім з приватного сектора). Серед засобів забезпечення закритості дер­жавної служби чи не чільне місце посідає встановлення вікових обмежень для доступу на державну службу і особливо до адміні­стративних, а не допоміжних посад. Зокрема, у Великобританії на посаду адміністратора-стажера доступ до 36-ти років, тоді як ви­конавця - до 49-ти років. У Франції допуск на посади категорії A (адміністративний персонал) обмежено віком 35 років, інших ка­тегорій - 45 років. Вікові обмеження та їх жорсткість для адміні­стративних працівників постають необхідним засобом забезпечен­ня постійності складу апарату державного управління і передусім його вищої ланки, оскільки на відповідні посади неможливо або надто складно попасти ззовні, без проходження сходинками служ­бової кар'єри, без формування необхідних практичних навичок і, що не менш важливо, відповідного світосприйняття.

Конкурсний відбір розглядається як важливий засіб залу­чення на державну службу, але конкурс здебільшого проводиться не на певну посаду в конкретному органі, а як конкурс для прий­няття відповідних обов'язків на державній службі.

Конкурсний відбір на державну службу в багатьох випадках не збігається з конкурсним відбором як інструментом переміщен- ня на державній службі. У Франції тільки близько 50% посад за­міщаються в конкурсному порядку. Декретом уряду від 21 берез­ня 1959 р. визначено перелік категорій посад, призначення на які здійснюється поза конкурсним відбором. Якщо ж відкритий кон­курсний відбір на державну службу суміщається з конкурсом на посади в державному апараті, у тому числі високого рівня, потуж­ним засобом протидії депрофесіоналізації державної служби по­стає підвищена жорсткість вимог до службовців.

Необхідним компонентом забезпечення професійності дер­жавної служби є наявність процедур її очищення від осіб, які не спроможні належним чином здійснювати покладені на них функції. Головним аспектом у цьому процесі є атестація службовців. Спо­стерігається залежність відкритості державної служби від жорст­кості атестаційних процедур.

Наприклад, у Франції з її досить закритою системою держ- служби атестація має превентивний зміст: вона змушує посадовців орієнтуватися на певний рівень як знань і вмінь, так і практичного виконання покладених функцій. При цьому ключовою фігурою в атестуванні службовця є його безпосередній керівник, який вистав­ляє оцінки за 20-бальною шкалою. Натомість у США, де в більшості відомств конкурс є відкритим і суміщеним, потужним інструмен­том постійного нарощування якісних характеристик персоналу є щорічні атестації, у процесі яких свідомо “вишукуються ті служ­бовці, які не відповідають установленим вимогам”. У США атеста­ції проводяться щорічно (за винятком 120-ти днів після вступу на посаду нового президента). Незадовільна оцінка виставляється 1/5 осіб, що проходили атестацію. Її наслідки - звільнення або пере­ведення на нижчу посаду, зменшення утримання. Незадовільна оцінка двічі протягом п'яти років є підставою для безумовного звільнення.

Важливою складовою виокремлення державної служби є її деполітизація. Розмежування політичних і адміністративних по­сад передбачає політичну нейтральність державної служби, її ло­яльність до усіх панівних політичних еліт і сумлінне виконання цілей цих еліт. У практиці розвинених демократій спостерігається досить широкий спектр підходів до врегулювання цих питань. Найбільш радикальною деполітизація цивільної служби є у Вели­кобританії, де цивільні службовці позбавлені пасивного виборчо­го права, а також не можуть виступати з політично складних пи­тань. У Канаді участь у виборах як кандидатів у депутати можли­ва за спеціальним дозволом Комісії цивільної служби.

Порівняно із практикою демократично організованих країн специфіка державної служби в колишньому СРСР визначалася тотальним одержавленням усіх сфер суспільної життєдіяльності, цілковитим підпорядкуванням останньої завданням держави, істот­ним розривом між змістом суспільних відносин та їх юридичним оформленням. Відповідно до умов тоталітарної держави потрібно говорити про фактичне перебування на службі у держави усього працездатного населення.

Після розпаду СРСР державна служба в більшості нових незалежних держав була організаційно виділена й отримала на­лежне юридичне оформлення. Чільною ознакою належності до держслужби стало перебування на посаді в державному органі або його апараті. Тим самим була створена основа для утвердження системи не кар'єрної служби, а системи посадових призначень. Загалом, виконання особою завдань та функцій держави неодмін­но передбачає її перебування на державній посаді. Однак тільки в системі посадових призначень реорганізація або ліквідація поса­ди можуть мати і зазвичай мають наслідком припинення держав­ної служби. Фактично державна служба виокремлювалася як служ­ба в певній частині організацій публічного сектора (передусім у державних органах). Надання статусу держслужбовців супрово­джувалося закріпленням певних преференцій у матеріально-по­бутовому забезпеченні. На пострадянському просторі правове оформлення інституту державної служби стало скоріше засобом забезпечення своєкорисливих інтересів бюрократії (насамперед її вищого ешелону), ніж знаряддям примусу останньої до служіння суспільству.

За цих умов формування державної служби як деполітизова­ної і професійної стикається зі значними перешкодами. Передусім це стосується професійності, оскільки її забезпечення потребує не тільки і не стільки зусиль освітнього характеру, скільки заходів, спрямованих на залучення і закріплення певної частини (і, зрозумі­ло, не гіршої) трудових ресурсів суспільства на державній службі.

Не вдалося досягти значних здобутків у деполітизації дер­жавної служби. Державна служба є не стільки службою державі, скільки службою в апараті певних органів державної влади. Унас­лідок цього стає можливою підміна державного інтересу навіть не відомчим, а особистим інтересом того чи іншого керівника.

У перспективі адміністративна кар'єра має стати альтерна­тивною політичній, має бути відновлена її привабливість і для перспективної молоді, а не тільки потенційних пенсіонерів. По­трібно розробити і вжити комплекс заходів, який би гарантував реальний соціальний захист державних службовців у поєднанні із жорстким контролем за результати і наслідки службової діяльності. Постійний і відкритий моніторинг чисельності й структури управ­лінського апарату має стати гарантією проти його неконтрольова- ного розростання.

1.4.