III. УСТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОСОБИЙ ДЛЯ СЕМЕЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, НАХОДЯЩИХСЯ В РЯДАХ АРМИИ

Если поставить вопрос о- том, что нового внесла Отечественная война в законодательство о государственном обеспечении военнослужащих и их семей, то можно без преувеличения сказать, что и с принципиальной, и с практической стороны наиболее важным делом здесь является установление на время войны особого правового института обеспечения государственными пособиями семей военнослужащих, находящихся в рядах армии.

Необходимость в этом институте вызывалась не только трудными условиями военного времени, которые отражались и на материально-бытовом положении семей военнослужащих, и не только тем, что в военное время под знамена Советской Армии призывались из запаса миллионы людей, которые уже отбыли общеобязательный срок военной службы, а теперь внорь отвлекались от мирного труда. Весьма важную роль здесь играло изменение возрастного состава Советской Армии и связанное с этим из менение ее состава по признаку семейного положения бойцов. В самом деле, если в мирное время призывной возраст составляет 18—19 лет, то в военное время могут быть призваны из запаса военнообязанные старших возрастоз. В мирное время призывник обычно еще не имеет собственной семьи, а если призываемый является единственным работником в семье и содержит своим трудом двух нетрудоспособных родителей, то в мирное время он вообще освобождается от действительной военной службы У Напротив, во время войны в ряды армии вливаются значительные контингенты людей, имеющих на своем иждивении семью. И для того, чтобы помочь этим семьям, временно лишившимся кормильца, введена была система обеспечения семей военнослужащих государственными пособиями.

Эта система имела своих исторических предшественников.

Во время первой мировой войны в России действовала установленная законом 25 июня 1912 г.[226] [227] система «призрения семейств нижних чинов, находящихся на действительной службе в мобилизованных частях армии и флота,

в государственном ополчении или в военных дружинах» Ч Семьи «нижних чинов» имели право на получение «продовольственного пособия» («пайка»), которое выдавалось в денежной форме и исчислялось по стоимости определенного набора продуктов (муки, крупы и др.).

Вскоре после Октябрьской революции центральные органы советской власти, временно сохраняя прежнюю систему обеспечения семей военнослужащих, издают специальные акты «Об увеличении пайка солдаткам» [228] и о контроле местных Советов за распределением пайков между -семьями призванных на военную службу[229] [230]. В дальнейшем в течение некоторого времени семейным красноармейцам выдается пособие на обеспечение семьи Ч С 1919 г. вводится новая система обеспечения семей красноармейцев, при которой эти семьи непосредственно получают денежные пособия от органов социального обеспечения[231]. Эта система обеспечения семей военнослужащих денежными пособиями, подвергаясь неоднократным изменениям, просуществовала непрерывно до 1935 г. С января 1935 г. выплата этих пособий была отменена в связи с ростом материального благосостояния широких масс трудящихся и ликвидацией безработицы в СССР [232] [233]. Однако и после этого нетрудоспособным членам семей военнослужащих в случаях острой нужды выдавались «временные пособия» на срок до 6 месяцев (в РСФСР, БССР, ЗСФСР и некоторых других республиках) или единовременные пособия (в УССР) Ч

Система обеспечения семей военнослужащих ежемесячными государственными пособиями была вновь введена (в новой модификации) в 1939 г., в дни борьбы за осво- •бождение братских народов Западной Украины и Западной Белоруссии К Но теперь эта система была введена как действующая только в военное время. Однако, поскольку данная система имела в виду всякое вообще «военное время» (а не только период освобождения Западной Украины и Западной Белоруссии), она сохранялась — с различными инструкционными уточнениями[234] [235]'—также и в течение всего периода боев с финской белогвардейщиной в 1939—1940 гг.

В первые же дни Великой Отечественной войны система обеспечения семей военнослужащих государственными пособиями была, как уже указывалось выше, заново регламентирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1941 г., который затем был изменен Указом 19 июля 1942 г.

Основные положения системы обеспечения семей военнослужащих государственными пособиями сводились к следующему.

Право на пособие имели нетрудоспособные члены семей военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава, находившиеся на иждивении военнослужащих Пособия назначались в следующих случаях и размерах (в месяц): а) если в семье не было трудоспособных, пособие назначалось: на одного нетрудоспособного — 100 руб., на двух — 150 руб., на трех и четырех — 200 руб., на пять и более нетрудоспособных — 250 руб.; б) если в семье имелся один трудоспособный, пособие назначалось на трех и четырех нетрудоспособных—150 руб.; на пять и более нетрудоспособных •— 200 руб.; в) если в семье имелся один трудоспособный при наличии двух детей, не достигших 16-летнего, а в отношении учащихся детей — 18-летнего возраста, пособие назначалось в размере 100 руб : г) если в семье имелись два трудоспособных при наличии пяти и более нетрудоспособных, пособие назначалось в размере 150 руб. Семьям военнослужащих, проживавшим в сельских местностях и связанным с сельским хозяйством, пособия назначались в половинном размере.

По сравнению с системой пособий, применявшейся в 1939—1940 гг., новая система давала более высокое обеспечение.

Все нормы 1939 г. были повышены на 25%.

Далее, если в 1939—1940 гг. семьи, имевшие трех или более нетрудоспособных (при отсутствии трудоспособных или при одном трудоспособном), получали пособие по одинаковым нормам, независимо от того, входили ли в состав семьи три, четыре, пять или более нетрудоспособных, то во время Отечественной войны для этих семей были (по Указу 19 июля 1942 г.) установлены диференцирован- ные пособия: при наличии пяти или более нетрудоспособных пособие выплачивалось в более высоком размере, чем при наличии трех или четырех нетрудоспособных.

Наконец, если в 1939—-1940 гг. семьи с двумя трудоспособными членами семьи вовсе не подлежали обеспечению пособиями (как бы значительно ни было число нетрудоспособных членов семьи), то во время Отечественной войны (после издания Указа 19 июля 1942 г.) эти семьи обеспечивались пособиями, если в составе семьи было пять или более- нетрудоспособных членов семьи.

Интересно сравнить систему государственных пособий с системой пенсионного обеспечения семей военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава как с правовым институтом, который, в противоположность институту пособий, существовал и в довоенное время.

Если начать обзор основных различий между пособиями и пенсиями с внешних и наиболее элементарных отличий, то право на пенсию имеют семьи всех военнослужащих, а право на пособие имели только семьи военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава (кроме сверхсрочнослужащих). Офицеры получают оклады по занимаемым должностям и за счет этих окладов обеспечивают, свои семьи.

Более принципиальным является другое различие между пособиями и пенсиями для семей военнослужащих. Право на пенсию по случаю потери кормильца-военно- служащего есть самостоятельное право нетрудоспособных членов семьи, которое, по общему правилу, не зависит от наличия или отсутствия трудоспособных членов семьи [236]. Напротив, право на пособие по случаю призыва кормильца на военную службу зависело от наличия или отсутствия трудоспособных членов семьи, а при наличии последних зависело также от соотношения между числом нетрудоспособных и числом трудоспособных членов семьи. Поэтому возможны были случаи, когда после смерти военнослужащего пенсию получал член семьи, который При жизни военнослужащего не имел права на пособие — например, единственный ребенок при трудоспособной матери.

Чем можно объяснить столь существенное различие между системой пенсий И системой пособий? Корни этого различия надо искать в другом различии: в том, что пособия семьям военнослужащих были установлены только на время войны, а пенсии выплачиваются и в военное, и в мирное время. В период войны в ряде случаев от трудоспособных членов семьи бойца требовалось, чтобы они заменили ушедшего на фронт в деле оказания материальной помощи и поддержки нетрудоспособным членам его семьи. Правда, даже и при наличии трудоспособных лиц в семье красноармейца государство все же выплачивало пособия семьям красноармейцев в тех случаях, когда соотношение числа трудоспособных и числа нетрудоспособных членов семьи было неблагоприятным для семьи, а именно, когда при одном трудоспособном находилось трое или более нетрудоспособных, или двое детей в возрасте до 16 лет (учащихся — до 18 лет), либо когда при двух.трудоспособных имелось пять или более нетрудоспособных.

Наряду с различием в определении права на пособие и права на пенсию имеются существенные различия в размерах пособий и пенсий. Эти различия проходят по нескольким линиям.

а) Прежде всего, в то время, как размеры пенсии совершенно не зависят от наличия и количества трудоспособных членов семьи, размеры пособия (как и самое право на пособие) зависели от наличия и числа трудоспособных членов семьи: пособие было тем выше, чем меньше имелось трудоспособных членов семьи, а пенсия от этого не повышается.

б) Далее, размеры пенсий зависят от прежнего занятия военнослужащего до призыва на военную службу, а размеры пособий от этого не зависели. Пенсии семьям военнослужащих, работавших ранее в качестве рабочих или служащих, исчисляются в процентах от заработка (который учитывается в сумме не свыше 400 руб. в месяц), а пенсии семьям остальных военнослужащих исчисляются по более низким твердым нормам. Напротив, пособия семьям военнослужащих всегда назначались по твердым нормам.

в) Диференциация пособий в зависимости от числа членов семьи шла дальше, чем аналогичная диференциация пенсий. По пенсиям эта диференциация заканчивается на третьем члене семьи, и наличие других нетрудоспособных членов семьи сверх трех не повышает пенсии.

г) Если сопоставлять только пенсии и пособия, полагающиеся на одного, на двух и на трех или четырех членов семьи[237], то при обеспечении пособиями применялась более резкая диференциация обеспечения в зависимости от числа членов семьи, чем при обеспечении пенсиями. Соотношение между пенсиями, установленными по твердым городским нормам для различных составов семьи погибшего на фронте военнослужащего (один, два и три члена семьи), дает пропорцию 50:70:90, или 100: 140: 180. По пособиям аналогичное соотношение составляло 100:150: 200. Такая более резкая диференциация представляется более правильной.

д) Различны также и соотношения между городскими и сельскими нормами пенсий и пособий. Для семей, проживающих в сельских местностях и связанных с сельским хозяйством, нормы пенсий составляют 80%, а нормы пособий— 50% от городских норм. Таким образом, различие между городскими и сельскими нормами проведено по пособиям гораздо резче, чем по пенсиям. Быть может, это объясняется тем, что в военное время, когда выплачивались пособия, разница в стоимости жизни между городом и деревней была более значительная, чем в мирное время, на которое по преимуществу рассчитана выплата пенсий.

е) Семьи военнослужащих сержантского и старшинского состава получают пенсии в размере на 25% выше, чем, семьи солдат. Напротив, пособия назначались в одинаковых размерах и семьям рядового состава, и семьям сержантского и старшинского состава.

ж) Наконец, даже оставляя в стороне все отмеченные выше различия в размерах обеспечения пенсиями и пособиями, мы находим еще различия в основных, исходных нормах обеспечения.

Если взять нормы, действовавшие в городах для семей тех военнослужащих, которые раньше работали в качестве рабочих или служащих, то нормы обеспечения на одного, на двух и на трех нетрудоспособных членов семьи составят: по пенсиям — 35%, 45% и 60%'заработка, а по пособиям (при отсутствии трудоспособных членов семьи) — 100 руб., 150 руб. и 200 руб. Пенсии в таких размерах — 100 руб, 150 руб. и 200 руб. — назначаются при заработке примерно 286—333 руб. Известно, что в 1938 г.* средняя заработная плата рабочих промышленности составляла в год 3447 руб., а следовательно, в месяц — 287 р. 25 к. К началу Отечественной войны и во время войны эта средняя заработная плата была несомненно выше; во всяком случае в 1944 г. она • уже превышала установленный максимум заработка, учитываемого при назначении пенсий семьям военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава, — 400 руб. Ч Значит, при применении этого максимума пенсии семьям военнослужащих, работавших ранее в промышленности и погибших во время Отечественной войны, составляли 140 руб., 180 руб. и 240 руб. (35%, 45% и 60% заработка) и были выше, чем пособия тем же семьям (при отсутствии трудоспособных членов семьи). Для семей военнослужащих из числа колхозников нормы обеспечения на одного, двух и трех членов семьи составляли: по пенсиям — 40 руб., 56 руб. и 72 руб., а по пособиям — 50 руб., 75 руб, и 100 руб.

Подводя итоги обзора всех указанных выше различи f между системой пособий и системой пенсий, можно некоторые из этих различий объяснить тем, что система пособий и система пенсий созданы были в разное время различными законодательными актами. Но некоторые различия между системой пособий и системой пенсий, как унимело определенные практические последствия. Так, на практике встречались случаи, когда через некоторое время после назначения семье пособия обращался за пособием еще один нетрудоспособный член семьи, подлежавший обеспечению. Поскольку право на пособие принадлежало семье в целом, практика делала последовательный вывод о том, что при обращении нового члена семьи пересчитывается все пособие и выплачивается за прошлое время лишь разница между новой и прежней суммой пособия.

Хотя юридически право на пособие принадлежало семье в целом, однако фактически государственный орган, назначавший и выплачивавший пособия, всегда имел дело с каким-либо одним лицом как с представителем семьи, который так сказать физически подавал заявление о назначении пособия, ежемесячно получал это пособие и т. д. И та же Инструкция СНК СССР от 17 июня 1943 г. знает фигуру «заявителя»1. Получателем пособия должно было быть обязательно дееспособное лицо, а именно: либо один из тех нетрудоспособных членов семьи, на которых назначено пособие, либо трудоспособный член семьи, который сам не подлежал обеспечению, либо, наконец, постороннее лицо, являвшееся опекуном недееспособных членов семьи.

Общее правило о том, что на семью военнослужащего назначается и выплачивается одно общее пособие, не препятствовало тому, что члены семьи военнослужащего, проживавшие отдельно от остальной его семьи в другой местности, получали пособие отдельно в размере соответствующей доли общей суммы пособия, назначенной семье[243] [244]. Практика же допускала выделение доли пособия даже и на такого члена семьи, который проживал в той же местности, где и остальные члены семьи, но почему- либо пожелал получать отдельно свою долю общесемейного пособия. Но все это представляло собою не изъятие из общего правила об едином общесемейном пособии,

а наоборот, его подтверждение и лишь финансово-техническое уточнение порядка его применения

Если можно допустить здесь какие-либо гражданскоправовые аналогии, то право семьи на пособие следует уподобить не общей собственности долевого типа, предусмотренный в ст. ст. 61—65 ГК, а совместной собственности — например, совместной собственности колхозного двора. Здесь налицо все характерные признаки совместной собственности[245] [246]: и то, что совместное право возникает на основе определенной личной связи между обладателями этого права, и то, что участие в этом праве не выражается никакой определенной долей впредь до раздела, и то, что участие в праве является неотчуждаемым.

Как уже было указано выше, пособия для семей военнослужащих были установлены только на время войны — на основании указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1941 г. Фактически выплата пособий семьям военнослужащих не была прекращена и после окончания войны [247].

Это можно объяснить прежде всего тем, что при постепенных демобилизациях Советской Армии в рядах ее вместе с очередными призывными контингентами .оставались еще военнослужащие некоторых старших возрастов, уже прослужившие нормальный срок действительной военной службы. Между тем пособия и были введены именно ради семей военнослужащих, призванных в военное время по мобилизации, т. е. уже отслуживших срок действительной службы. С другой стороны, продолжение выплаты пособий семьям военнослужащих связано было и с тем, что эти семьи еще нуждались в систематической материальной помощи со стороны государства, поскольку еще не изжиты были материальные трудности послевоенного периода.

Говоря о пособиях для семей военнослужащих, следует упомянуть еще об одном совершенно своеобразном виде пособий, установленном во время Отечественной войны. Это — пособия, которые выплачивались семьям офицеров в тех случаях, когда семья не получила денежного аттестата и не имела связи с главой семьи[248].

Эти пособия были порождены условиями войны, когда некоторые семьи военнослужащих в течение длительного периода, измерявшегося иногда годами, не имели вестей от самого военнослужащего и в то же время не получали официального извещения о том, что он погиб или пропал без вести. Таким образом, эти семьи не могли получать ни материальной помощи от самого военнослужащего (по аттестату), ни пенсии от государства.

Этим семьям впредь до выяснения судьбы военнослужащего выплачивались ежемесячные пособия в размере от 125 до 500 руб. — в зависимости от воинского звания военнослужащего и числа нетрудоспособных иждивенцев. После выяснения судьбы военнослужащего пособие, выданное его семье, удерживалось из его денежного содержания или из пенсии, назначенной семье.