§ 1. Поняття звернень громадян та їх види. Вимоги, що ставляться до звернень громадян

У сучасному світі рівень правового захисту прав і свобод людини та громадянина є ключовим показником демократизму суспільства і держави. В Україні як у демократичній, правовій державі кожне право особи, закріплене належним чином, забезпечується всією пов­нотою влади.

У ст. 40 Конституції України зазначено, що всі мають право на­правляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або осо­бисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого са­моврядування та посадових і службових осіб цих органів, які, у свою чергу, зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відпо­відь у встановлений законом строк^[8]. При цьому Основний закон Ук­раїни не лише проголосив право на звернення одним з найбільш ва­жливих політичних прав громадян, але і гарантував реальне його здійснення:

1) законодавчим установленням порядку прийому, розгляду звернень громадян та ухвалення за ними необхідних рішень;

2) створенням розгалуженої мережі державних органів та поса­дових осіб, що здійснюють прийом і розгляд звернень, визначенням їх обов’язків, пов’язаних із цією роботою;

3) забезпеченням можливості для всіх громадян оскаржувати будь-яку дію державного органу або посадової особи, що порушує їх права і законні інтереси;

4) виключенням будь-яких репресій за подане звернення.

Особи, які не є громадянами України і законно перебувають на її території, мають таке ж само право на подання звернення, як і гро­мадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними догово­рами.

Отже, на сучасному етапі становлення громадянського суспільс­тва в Україні актуального значення набуває розвиток інституту звернень громадян, який є основним каналом зв'язків громадянина й держави. З одного боку, право на звернення є однією з організа­ційно-правових гарантій дотримання прав і свобод громадян, а з ін­шого, - важливим конституційно-правовим засобом захисту своїх прав, свобод і законних інтересів від порушень з боку органів вико­навчої влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Слід зазначити, що право на звернення містить у собі такі складові.

По-перше, звернення громадян є однією з форм участі населення в управлінні й у вирішенні державних і суспільних справ, можливі­стю активного (реального) впливу громадянина на діяльність орга­нів державної влади та місцевого самоврядування і їх посадових осіб.

По-друге, звернення мають сприйматися як засіб відновлення порушеного права громадянина через подання до органів державної влади скарг, заяв і клопотань. У такому розумінні провадження зі звернень громадян виступають правовим механізмом виконання со­ціальних обов'язків публічної влади.

По-третє, право на звернення є одним із дієвих способів усу­нення можливих порушень законності й одним із засобів попере­дження правопорушень. Тобто звернення громадян виконують роль, яка гарантує зміцнення законності та правопорядку в державі. І рі­вень дотримання режиму законності в публічному управлінні прямо залежить від участі громадян у діяльності щодо його підтримки, а це якраз і є показником становлення громадянського суспільства.

І, по-четверте, це право надає можливість отримати позитивний для громадянина результат без застосування спеціальних юридич­них знань для оформлення певних документів.

Правові засади реалізації права громадян на звернення, крім Конституції України, визначено й у низці інших законів та підзакон- них нормативно-правових актах України, зокрема в Законі України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р. № 393/96-ВР^[9], Указі Пре­зидента України від 07.02.2008 р.

Провідне місце серед перелічених нормативних актів посідає За­кон України «Про звернення громадян», адже саме у ньому дано чіткі визначення термінів «звернення», «пропозиції», «заяви» та «скарги» громадян, зазначено вимоги до звернень і порядок їх розгляду, чітко охарактеризовано права громадянина, який звернувся зі скаргою чи заявою, встановлено юридичні гарантії для скаржника чи заявника, які проявляються у докладно описаних обов’язках тих суб'єктів, на яких покладено розгляд скарг чи заяв, а також заходи юридичної від­повідальності, які можуть бути застосовані до таких суб'єктів у разі порушення ними законодавства про звернення громадян.

Закон України «Про звернення громадян» (ст.

Отже, аналіз норм вказаного Закону, ст. 40 Конституції України та Класифікатора звернень громадян надає можливість зробити ви­сновок, що законодавець класифікує звернення громадян, поділя­ючи на види за такими ознаками:

1) залежно від форми: письмові та усні (письмовим є звернення, надіслане поштою або передане громадянином особисто або через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства, до відповідного органу владних повноважень, ус­танови чи їх посадових осіб та підписане заявником (заявниками) із зазначенням дати, прізвища, імені, по батькові та місця проживання; письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв'язку (електронне звер­нення); усним є звернення, яке викладене громадянином (заявни­ками) на особистому прийомі (зборах) в органі владних повноважень чи їх посадових осіб та записано посадовою особою органу владних повноважень, а також викладене громадянином за допомогою засо­бів телефонного зв'язку через визначені контактні центри, телефонні «гарячі лінії» та записується (реєструється) посадовою особою.

2) залежно від змісту: пропозиції (зауваження), заяви (клопо­тання), скарги;

3) залежно від кількісного складу суб'єктів: а) індивідуальні;

б) колективні; в) анонімні;

4) за ознакою надходження:

а) первинні - звернення, які надходять уперше;

б) повторні - надходять від того самого громадянина у разі: ви­рішення попередньо поданого звернення не в повному обсязі, з допущенням недоліків, не по суті, оскарження попереднього рі­шення, повідомлення про несвоєчасний розгляд попереднього звер­нення, якщо з часу його надходження минув визначений законодав­ством строк розгляду, проте відповідь громадянину не надавалася;

в) дублетні - звернення тієї самої особи або групи осіб щодо анало­гічного питання у разі відправлення його різним адресатам та надси­лання адресатами на розгляд за належністю до уповноваженого органу;

г) неодноразові - звернення від одного громадянина, що надхо­дить до уповноваженого органу та за змістом є тотожним, однак над­силається повторно за стислий проміжок часу за умови, що на попе­реднє звернення в межах установлених строків відповідь ще не на­давалася;

ґ) масові - надходять у великій кількості від різних громадян з однаковим змістом або суттю питання.

Важливим є розмежування звернень залежно від змісту звер­нення громадян, які поділяються на пропозиції (зауваження), заяви (клопотання)і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлю­ються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, удосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява - звернення громадян із проханням про сприяння реалі­зації закріплених Конституцією України та чинним законодавством їхніх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного за­конодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ та орга­нізацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад і посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їхньої діяльності.

Клопотання - це письмове звернення з проханням про ви­знання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист за­конних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рі­шеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, під­приємств, установ, організацій, об'єднань громадян або посадових осіб.

Індивідуальним є звернення, подане окремою особою, громадяни­ном або через уповноважену ним особу (якщо ці уповноваження офо­рмлено відповідно до чинного законодавства), до органів владних повноважень та їх посадових осіб, наприклад звернення про захист прав і законних інтересів недієздатної особи.

Колективним є звернення, подане групою осіб, певним колекти­вом громадян, працівників або членів громадських формувань до ор­ганів владних повноважень чт їх посадових осіб. Під групою осіб слід розуміти (за принципами кримінального й адміністративного права) дві та більше осіб, що подали відповідне звернення.

Особливою формою колективного звернення громадян до Пре­зидента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів Укра­їни й органу місцевого самоврядування є електронна петиція, яка по­дається та розглядається в порядку, передбаченому ст.

Отже, сутність звернення полягає в тому, що між громадянином та органом публічної влади виникають відносини у зв'язку з реаліза­цією публічною адміністрацією управлінських функцій. Тому в цих правовідносинах є два обов'язкових суб'єкти: орган, наділений влад­ними повноваженнями, і громадянин.

Законодавством встановлено певні вимоги до звернень.

Згідно зі ст. 5 Закону України «Про звернення громадян» звер­нення адресуються органам або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених питань. У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові й місце проживання громадя­нина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення має бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати^[17].

Електронне звернення має відповідати всім вимогам письмо­вого звернення, зокрема містити підпис заявника (заявників), крім електронного цифрового підпису.

Отже, електронне звернення може бути виготовлене за допомо­гою оргтехніки у вигляді сканованої копії чи фотографії (зокрема із відображенням підпису заявника) та надіслано з використанням ме­режі Інтернет. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано ві­дповідь, або відомості про інші засоби зв'язку з ним. Між тим, засто­сування електронного цифрового підпису в разі надсилання елект­ронного звернення не вимагається.

Звернення, оформлене без дотримання зазначених вимог, пове­ртається заявнику з відповідними роз'ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою ст. 7 Закону України «Про звернення громадян».

Звернення, оформлені належним чином і подані у встановле­ному порядку, підлягають обов’язковому прийняттю та розгляду. Звернення про надання безоплатної правової допомоги розгляда­ються в порядку, встановленому законом, що регулює надання безо­платної правової допомоги.

Крім того, закон забороняє відмовляти в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина чи незнання мови звернення.

Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних чи інших переконань, статі, етніч­ного й соціального походження, майнового стану, місця прожи­вання, за мовними або іншими ознаками. Ці принципи закріплено в Загальній декларації прав людини від 10 грудня 1948 р. і Міжнаро­дній конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації від 07 березня 1966 р.

Законом також установлено умови, за яких звернення не підляга­ють розгляду і вирішенню. Так, письмове звернення не підлягає роз­гляду у разі відсутності даних про місце проживання, якщо воно не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо вста­новити авторство, а отже, воно визнається анонімним і розгляду не підлягає. Крім того, відповідно до ст. 8 Закону України «Про звер­нення громадян» також не підлягають розгляду повторні звернення тим же само органом від того ж самого громадянина з того ж самого питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, терміни розгляду яких передбачено ст. 17 Закону України «Про звернення громадян», та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Рі­шення про припинення розгляду такого звернення ухвалює керів­ник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення.

Не можуть бути предметом оскарження в адміністративному по­рядку рішення загальних зборів членів колективних сільськогоспо­дарських підприємств, акціонерних товариств і юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також рішення вищих державних органів. Скарги на такі рішення є предметом розгляду ви­ключно суду.

Важливим є питання застосування мови звернення. В Україні за­стосування мов у сфері звернень громадян і рішень та відповідей на них визначає Закон України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» від 25.04.2019 р. № 2704-VIII^[18]. За­кон визначає, що кожна особа має право звертатися державною мо­вою усно чи письмово зі зверненнями до зареєстрованих в Україні громадських об'єднань, політичних партій та інших юридичних осіб, які, у свою чергу, на звернення, викладені державною мовою, нада­ють відповідь державною мовою відповідно до Закону України «Про звернення громадян». При цьому зареєстровані в Україні громадські об'єднання, політичні партії та інші юридичні особи можуть також брати до розгляду звернення іншими мовами.

Як бачимо, вимоги до звернення, встановлені нормами Закону України «Про звернення громадян», містять принципові положення, які формують особливості та закріплюють адміністративно-проце­суальний статус суб'єктів звернення, складовими якого є такі.

По-перше, право громадянина на звернення до органів владних повноважень та їх посадових осіб із викладенням суті порушеного пи­тання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги.

При цьому до рішень і дій (бездіяльності), які можуть бути оска­ржені, у сфері управлінської діяльності належать такі, внаслідок яких: а) порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); б) створено перешкоди для здійснення громадя­нином його прав і законних інтересів чи свобод; в) незаконно покла­дено на громадянина які-небудь обов'язки, або його незаконно при­тягнуто до відповідальності.

По-друге, обов'язок громадянина виконати певні вимоги, які ви­суваються до звернення. Недотримання зазначених законодавством вимог дає змогу суб'єктам владних повноважень не розглядати такі звернення.

По-третє, обов'язок нести відповідальність за подання звер­нень протиправного характеру. Залежно від ступеня тяжкості вчине­ного правопорушення заявник може бути притягнутий до цивільної, адміністративної, кримінальної та до матеріальної відповідальності за рішенням суду щодо відшкодування витрат на перевірку звер­нень, які містять завідомо неправдиві відомості.

Слід також зазначити, що, крім перелічених вище видів звер­нень громадян, Закон України від 13.01.2011 р. № 2939-VI «Про дос­туп до публічної інформації» виділяє ще один вид звернення - запит на інформацію^[19]. Відповідно до ст. 19 закону запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну ін­формацію, що перебуває у його володінні. Окрім того, особа може зве­рнутися із відповідним запитом за інформацією незалежно від того, стосується ця інформація її особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Слід звернути увагу, що запити на доступ до публічної інформа­ції є хоча частково пов’язаними між собою формами реалізації суб’єктивних публічних прав приватними суб’єктами адміністратив­ного права, але водночас і різними.

Як і інші види звернень громадян, запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним, він може подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електрон­ною поштою).

Запит на інформацію подається в довільній формі і має містити:

1) ім’я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв’язку, якщо такий є;

2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;

3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

Законом чітко регламентовано, що відповідь на запит на інфор­мацію має бути надана не пізніше п’яти робочих днів з дня отри­мання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформа­ції, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану до­вкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катаст­роф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відпо­відь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. А якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або пот­ребує пошуку інформації серед значної кількості даних, то строк ро­згляду запиту може бути подовжено до 20 робочих днів з обов’язко­вим повідомленням запитувача в письмовій формі не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту.

У задоволенні запиту на інформацію суб’єкт владних повнова­жень може відмовити в його задоволенні або ж відстрочити його. Ві­дмовити особі у наданні інформації можна у разі якщо:

- розпорядник інформації не володіє і не зобов’язаний відпо­відно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

- інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої ст. 6 Закону «Про доступ до публічної інформації»;

- особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передба­чені законодавством фактичні витрати, пов’язані з копіюванням або друком;

- не дотримано вимог до запиту на інформацію.

Як зазначив у пункті 3.4 Постанови Пленуму «Про практику засто­сування адміністративними судами законодавства про доступ до пуб­лічної інформації» від 29.09.2016 р. № 10 Вищий адміністративний суд України, одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Зако­ном України «Про доступ до публічної інформації», проте який за своїм змістом є зверненням громадянина відповідно до Закону України «Про звернення громадян», розпорядник публічної інформації має ві­дмовити в задоволенні такого запиту через невідповідність його пре­дмета вимогам першого з названих законів. У такому разі уповнова­жена посадова особа органу державної влади, органу місцевого само­врядування, підприємства, установи чи організації, до якої надійшов запит, зобов’язана розглянути його, керуючись принципами добросо­вісності й розсудливості на підставі вимог Закону України «Про звер­нення громадян». При цьому запитувачу слід повідомити у п’ятиден­ний строк про те, що його запит на інформацію розглядатиметься як звернення відповідно до Закону України «Про звернення громадян».

У разі якщо запит на інформацію, який подано згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації», за своїм змістом поєд­нує предмет регулювання цього закону та Закону України «Про зве­рнення громадян», такий «запит-звернення» має розглядатися у від­повідних частинах, а строк та порядок розгляду передбачено відпо­відними законами. При цьому розпорядник публічної інформації у п’ятиденний строк мусить відповісти по суті запиту, а також повідо­мити запитувача, що решта питань розглядатимуться як звернення згідно із Законом України «Про звернення громадян».

Відстрочка в задоволенні запиту на інформацію допускається в разі, якщо запитувана інформація не може бути надана для ознайом­лення в передбачені Законом України «Про доступ до публічної інфо­рмації» строки у разі настання обставин непереборної сили. Рішення про відстрочку доводиться до відома запитувача у письмовій формі з роз’ясненням порядку оскарження ухваленого рішення.