Окремі питання участі прокурора у справах, пов’язаних із земельними спорами

Як свідчить аналіз судової практики розгляду справ цієї ка­тегорії, у судів виникають складнощі під час вирішення питан­ня про підстави участі прокурора у розгляді цієї категорії справ.

Відповідно до п. 2 ст. 121 Конституції України на прокурату­ру України покладається представництво інтересів громадяни­на або держави в суді у випадках, визначених законом. Такими законами, зокрема, є КАС та Закон України «Про прокуратуру».

Згідно з ч. 2 ст. 60 КАС прокурор здійснює в суді представ­ництво інтересів громадянина або держави в порядку, встанов­леному цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.

За змістом ст. 36¹ Закону України «Про прокуратуру» пред­ставництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурором від імені держави про­цесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої по­рушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні пов­новаження, а інтересів держави — наявність порушень або за­грози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У цьому контексті цікавим є Рішення КСУ від 8 квітня 1999 р. № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), у мотивувальній части­ні якого піддано аналізу поняття «інтереси держави».

Конституційний Суд України встановив, що державні інтере­си закріплюються як нормами Конституції України, так і нор­мами інших правових актів.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських то­вариств з часткою державної власності у статутному капіталі. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяль­ності, а й у діяльності приватних підприємств, товариств.

Конституційний Суд України установив, що «інтереси держа­ви» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кож­ному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому са­ме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхід­ність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах [322].

Аналіз судової практики показує, що не завжди позовні зая­ви, подані прокурорами в інтересах держави, оформлені з до­триманням зазначених вимог.

Відповідно до п. 2 резолютивної частини зазначеного Рішення КСУ під поняттям «орган, уповноважений державою здійснюва­ти відповідні функції у спірних відносинах» треба розуміти ор­ган державної влади або орган місцевого самоврядування, який законом наділений повноваженнями органу виконавчої влади.

Згідно з п. «б» ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні» до відання виконавчих органів сіль­ських, селищних, міських рад належать делеговані повнова­ження, зокрема здійснення контролю за дотриманням земель­ного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

Частинами 1, 2 ст. 10 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» закріплено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють від­повідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, пере­даних їм сільськими, селищними, міськими радами.

Враховуючи приписи цієї норми суди доходять висновку, що зазначений Закон не надає органам місцевого самоврядування права діяти в інтересах держави в цілому.

Прикладом такого правозастосування може слугувати справа за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Антарес- Компані» до Київської міської ради (третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, — Головне управління земельних ресурсів Київської міської дер­жавної адміністрації) про визнання бездіяльності незаконною та зобов’язання прийняти рішення.

У цій справі постановою господарського суду міста Києва від 18 липня 2006 р. позов задоволено повністю. Визнано незакон­ною бездіяльність Київської міської ради щодо вирішення пи­тання про визначення орендаря земельної ділянки та зобов’яза- но вирішити це питання шляхом винесення його на найближчу сесію після набрання рішенням суду законної сили.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, заступник проку­рора міста Києва подав апеляційну скаргу разом із клопотан­ням про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції, в якій просить поновити пропущений строк на подання апеляційної скарги. Ухвалою Київського апе­ляційного адміністративного суду від 28 січня 2009 р. у цьому відмовлено, апеляційну скаргу залишено без розгляду.

Ухвала апеляційного суду мотивована тим, що з поданої про­курором апеляційної скарги не вбачається, в чому саме відбуло­ся чи може відбутися порушення матеріальних або інших інте­ресів держави, не обґрунтовано необхідність їх захисту із за­значенням органу, уповноваженого державою здійснювати певні функції у відповідних відносинах.

Вищий адміністративний суд України підтримав позицію су­ду апеляційної інстанції, зауваживши, що адміністративний суд повинен оцінювати правильність визначення прокурором органу, на який державою покладено обов’язок щодо здійснен­ня конкретних функцій у правовідносинах, пов’язаних із захис­том інтересів держави [323].

Системний аналіз приписів Конституції України, Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» та Закону України «Про місцеве самоврядування» дає підстави стверджу­вати, що міська рада не є органом місцевого самоврядування, якому законом надані повноваження органу виконавчої влади, а тому зазначення прокурором як органу, уповноваженого дер­жавою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, — міської ради є безпідставним та необґрунтованим.

На наш погляд, такий підхід до вирішення цього питання не є правильним, оскільки КСУ, встановивши, що «інтереси дер­жави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посилан­ням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріаль­них або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений дер­жавою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, істотно звузив інтереси держави та поняття органів, які є у дер­жаві.

Згідно з ч. 1 ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює вла­ду безпосередньо і через органи державної влади та органи міс­цевого самоврядування [1]. Аналіз цієї норми свідчить, що в державі Україна є влада, яка здійснюється через органи дер­жавної влади і органи місцевого самоврядування. Тобто влада в державі Україна (влада держави), на нашу думку, є значно ширшим поняттям, ніж державна влада, яка здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Вважа­ємо, що влада держави Україна охоплює владу народу, держав­ну владу і владу органів місцевого самоврядування.

Необхідно наголосити, що прокурор в адміністративній спра­ві може бути позивачем і не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду з позовною заявою.

Наведене може мати місце у випадку, передбаченому части­нами 1 та 4 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру», а саме: у разі відхилення протесту прокурора на акт, що суперечить за­кону, або ухилення від його розгляду.

Прикладом такої позиції може слугувати справа за позовом Сімферопольського міжрайонного природоохоронного прокуро­ра Автономної Республіки Крим до Фороської селищної ради (треті особи — Кримський державний агротехнологічний уні­верситет, Національний університет біоресурсів і природоко­ристування України) про скасування рішення. У цій справі ВАСУ скасував постанову Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2010 р. та залишив чин­ною постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 22 липня 2009 р., зауваживши, що проку­рором у позові не зазначено, що він діє в інтересах держави, та не сказано, з посиланням на законодавство, в чому полягає по­рушення інтересів держави. Також прокурором не обґрунтова­но необхідність захисту цих інтересів та не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах [324].

Зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор є позива­чем, а таке процесуальне становище може бути ним використа­но лише у разі звернення до суду в порядку, передбаченому ст. 21 Закону України «Про прокуратуру». Звертаючись з позо­вом згідно зі ст. 36¹ Закону України «Про прокуратуру», проку- pop має окреме процесуальне становище, позивачем же висту­пає уповноважений орган держави чи державне підприємство, в інтересах яких подає позов прокурор.

Отже, на наш погляд, у наведеному прикладі ВАСУ не враху­вав того, що в адміністративному судочинстві прокурор може мати й статус позивача як суб’єкта владних повноважень, яко­му відповідно до п. 5 ч. 4 ст. 50 КАС надано право звернутися до суду у випадку, встановленому законом.

Аналіз практики показав, що суди по-різному застосовують приписи ст. 118 Конституції України, ст. 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» при вирішенні питання щодо повноваження голови місцевої державної адміністрації у разі принесення про­тесту прокурора на акт, виданий ним.

Суди дотримуються позиції, за якої місцеві державні адміні­страції не можуть скасовувати свої попередні рішення чи вно­сити до них зміни, обґрунтовуючи свою позицію так.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеві державні ад­міністрації» виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом вико­навчої влади і належить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністра­тивно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Частинами 1 та 2 ст. 6 цього Закону передбачено, що на ви­конання Конституції України, законів України, актів Президен­та України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, владних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управ­лінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов’язковими для вико­нання на відповідній території всіма органами, підприємства­ми, установами та організаціями, посадовими особами та гро­мадянами.

Згідно з ч. 1 ст. 41 зазначеного Закону голови місцевих дер­жавних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

На підставі ч. 8 ст. 118 Конституції України рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, мо­жуть бути відїовідно до закону скасовані їрезидентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Зазначеній нормі відїовідають їриїиси ст. 43 Закону Украї­ни «їро місцеві державні адміністрації». Так, ч. 1 цієї статті пе­редбачено, що акти місцевих державних адміністрацій, що су- їеречать Конституції України, законам України, рішенням КСУ, актам їрезидента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, мо­жуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Розїорядження голови державної адміністрації, що супере­чать Конституції України, законам України, рішенням КСУ, ін­шим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються їрезидентом України, головою місцевої держав­ної адміністрації вищого рівня або в судовому їорядку.

Тобто законодавством чітко обумовлено коло суб’єктів, яким надано їовноваження скасовувати розїорядження голови дер­жавної адміністрації. Такими суб’єктами є їрезидент України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня або суд.

Згідно зі ст. 1 Закону України «їро їрокуратуру» прокурор­ський нагляд за додержанням і їравильним застосуванням за­конів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами держав­ного і госїодарського уїравління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчи­ми органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємства­ми, установами і організаціями, незалежно від форми власно­сті, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором Украї­ни і підпорядкованими йому прокурорами.

їунктом 1 ч. 2 ст. 20 цього Закону встановлено, що в разі ви­явлення порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право опротестувати акти їрем’єр- міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих рад, підприємств, установ, організацій, громадських об’єднань, а та­кож рішення і дії посадових осіб.

Статтею 21 цього Закону передбачено, що протест на акт, який суперечить закону, приноситься прокурором, його заступ- ником до органу, який його видав, або до органу вищого рівня. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.

У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність із законом, а також припи­нення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і під­лягає обов’язковому розгляду відповідним органом або посадо­вою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей самий строк повідомляється прокурор.

Отже, прокурор, виконуючи прокурорський нагляд за додер­жанням і правильним застосуванням законів головою місцевої державної адміністрації, на підставі вимог Конституції Украї­ни, Закону України «Про прокуратуру» має право звернутися до цієї посадової особи з протестом.

Таким чином, з підстав та у порядку, визначених Законом України «Про прокуратуру», не виключається можливість пере­гляду головою місцевої адміністрації власних рішень, за винят­ком актів, відповідно до приписів яких виникли правовідноси­ни, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоро- нюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин запе­речують проти їх зміни чи припинення.

Такий виняток сприятиме забезпеченню стабільності су­спільних відносин, про що зазначив КСУ в рішенні, ухваленому у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст. 144 Кон­ституції України, ст. 25, ч. 14 ст. 46, частин 1,10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).

Вважаємо за необхідне навести один із прикладів судової практики, який впливає на адміністративну юрисдикцію роз­гляду скарг на рішення органів місцевого самоврядування та органів державної влади в позасудовому та судовому порядку.

Постановою ВСУ від 6 червня 2011 р. у справі за позовом Варбанця Олександра Валерійовича, Варбанця Сергія Вале- рійовича до Приморської районної адміністрації виконавчого комітету Одеської міської ради (далі — Райадміністрація) про визнання розпорядження неправомірним за заявою Варбан­ця О. В., Варбанця С. В. про перегляд ВСУ ухвали ВАСУ від 5 жовтня 2010 р. встановлено таке.

У липні 2004 р. Варбанець О. В., Варбанець С. В. звернулися до Приморського районного суду м. Одеси з позовом до Рай- адміністрації, в якому з урахуванням уточнення позовних ви­мог просили визнати незаконним та скасувати розпорядження Райадміністрації від 17 травня 2004 р. № 1358 «Про скасування розпорядження Приморської районної адміністрації виконав­чого комітету Одеської міської ради від 25 листопада 2003 р. № 2994» (далі — розпорядження № 1358).

В обґрунтування позовних вимог послалися на те, що оскар­жуване ними розпорядження прийнято відповідачем усупереч законодавству і порушує їх право власності на майно.

Приморський районний суд м. Одеси постановою від 11 бе­резня 2005 р. позовні вимоги задовольнив у повному обсязі. Ви­знав розпорядження Райадміністрації від 17 травня 2004 р. № 1358 незаконним.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що підставою для прийняття Райадміністрацією розпоряджен­ня від 25 листопада 2003 р. № 2994 (далі — розпорядження № 2994) є акт державної технологічної комісії від 13 жовтня 2003 року, який є чинним та не визнаний недійсним у встанов­леному законом порядку. Крім того, введена рішенням вико­навчого комітету Одеської міської ради від 10 вересня 2003 р. № 505 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчо­го комітету Одеської міської ради від 16 серпня 2001 р. № 570 «Про дозвіл товариству з обмеженою відповідальністю «Мрія» на реконструкцію та будівництво ринку «Старокінний» (далі — рішення № 505) заборона на реєстрацію громадян за місцем проживання та відчуження нерухомого майна в зоні рекон­струкції ринку «Старокінний» не є підставою для відмови у при­йнятті в експлуатацію належного позивачам магазину.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 17 березня 2010 р., залишеною без змін ухвалою ВАСУ від 5 жовтня 2010р., рішення суду першої інстанції скасував і при­йняв нове — про відмову у задоволенні позову.

Не погоджуючись із рішенням суду касаційної інстанції, Вар­банець О. В. та Варбанець С. В. звернулися із заявою про його перегляд ВСУ з підстав неоднакового застосування ст. 59 За­кону України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі — Закон № 280/97-ВР) у по­дібних правовідносинах. В обґрунтування заяви додано копії ухвал ВАСУ від 25 травня, 9 червня, 29 червня, 20 липня, 28 ве­ресня, 19 жовтня і 2 листопада 2010 р. та постанов цього ж суду від 3 грудня 2008 р. та 31 серпня 2010 р., які, на їх думку, підтверджують неоднакове застосування норм матеріального права.

Перевіривши наведені заявниками доводи, ВСУ вважає, що заява підлягає задоволенню з таких підстав.

Суди встановили, що розпорядженням № 2994 було затвер­джено акт державної технологічної комісії від 13 жовтня 2003 р. про прийняття в експлуатацію закінченого реконструк­цією об’єкта, а саме належної Варбанцю О. В. та Варбанцю С. В. частини домоволодіння № 7 по вулиці Скісній під магазин.

На підставі розпорядження № 2994 позивачам були видані свідоцтва про право власності від 2 грудня 2003 р. № 028376 та № 028377 на 67/100 та 50/150 частин домоволодіння по вулиці Скісній, 7 відповідно. Ці частини разом становлять приміщення магазину площею 249,8 кв. м.

29 квітня 2004 р. на зазначене розпорядження було винесено протест прокурора № 467. За результатами розгляду цього про­тесту розпорядженням № 1358 було скасовано розпорядження № 2994 у зв’язку з тим, що останнє суперечить вимогам рішен­ня № 505.

Касаційний суд, залишаючи без змін рішення суду апеляцій­ної інстанції про відмову в задоволенні позову, виходив із того, що Райадміністрація мала право скасувати своє незаконне по­переднє рішення.

В ухвалах ВАСУ від 28 вересня та 25 травня 2010 р., а також у постанові цього суду від 31 серпня 2010 р., наданих заявником на підтвердження неоднакового застосування норм матеріаль­ного права, ВАСУ, враховуючи позицію КСУ, викладену в Рі­шенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасу­вання актів органів місцевого самоврядування (далі — Рішення № 7-рп/2009), дійшов висновку про те, що рішення органу міс­цевого самоврядування ненормативного характеру не може бу­ти скасовано цим органом шляхом прийняття нового рішення.

На думку ВСУ, позиція касаційного суду, викладена у справі, що розглядається, ґрунтується на неправильному застосуванні ним норм матеріального права.

Конституційний Суд України у справі за конституційним по­данням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч. 14 ст. 46, частин 1, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вирішив, що орган місцевого само- врятування має право приймати рішення, вносити до них змі­ни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Згідно зі ст. 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповід­ності Конституції або законам України визнаються незаконни­ми в судовому порядку.

Крім того, у п. 5 Рішення № 7-рп/2009 КСУ зазначив, що орга­ни місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попе­редні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до припи­сів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи при­пинення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

У справі, що розглядається, суди встановили, що позивачам на підставі розпорядження № 2994 видано свідоцтва про право власності на належний їм об’єкт нерухомості.

За таких обставин ВСУ дійшов висновку, що розпорядження № 2994, яке є ненормативним правовим актом одноразового застосування і вичерпало свою дію фактом його використання, не може бути в подальшому скасовано Райадміністрацією.

Оскільки під час вирішення спору касаційний суд непра­вильно застосував норми матеріального права до встановлених у справі обставин, то заяву необхідно задовольнити.

З метою аналізу цього рішення слід згадати про юрисдикцію розв’язання конфліктів, які випливають зі сфери публічно-пра­вових відносин. Така юрисдикція поділяється на дві групи: досу- дове та судове розв’язання конфлікту.

На наш погляд, досудове розв’язання подібних конфліктів (оскарження рішення голови держрайадміністрації) можливе у такій формі:

подання скарги на рішення до голови обласної державної ад­міністрації;

подання скарги на рішення до Президента України;

внесення протесту прокурором на таке рішення голові держ­райадміністрації.

Наведене дослідження показує, що досудове розв’язання по­дібних конфліктів можливе у трьох зазначених формах.

Оскільки ВСУ у своєму рішенні дійшов висновку, що розпо­рядження, яке є ненормативним правовим актом одноразового застосування і вичерпало свою дію фактом його виконання, не може бути в подальшому скасовано Райадміністрацією, то шля­хом тлумачення цього правового припису від попереднього пра­вового явища до наступного доходимо висновку, що таке рі­шення суб’єкта владних повноважень не може бути скасовано головою обласної державної адміністрації чи Президентом України. Тобто, якщо в одній формі розв’язання конфлікту не­можливо скасувати рішення у зв’язку з тим, що воно є ненорма­тивним правовим актом одноразового застосування і вичерпа­ло свою дію фактом його виконання, то й в інших процедурах адміністративного вирішення спорів неможливо скасувати та­ке рішення суб’єкта владних повноважень.

Як свідчить викладене, такої можливості не має і адміністра­тивний суд. Тобто в таких випадках суд повинен відмовити в позові щодо скасування рішення, яке є ненормативним право­вим актом одноразового застосування і вичерпало свою дію фактом його виконання. Вважаємо, що в разі реалізації акта одноразового застосування в земельних правовідносинах мож­ливо лише в судовому порядку вирішувати спір про позбавлен­ня права, яким особа наділена в результаті реалізації такого акта.

Усі землі, які знаходяться в межах України, складають її зе­мельний фонд. Множинність земель, істотні відмінності між ни­ми обумовлюють різні способи їх використання, що дозволяє вирізнити категорії земель за цільовим призначенням.

Відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України усі землі за цільовим призначенням поділяються на категорії, серед яких:

землі сільськогосподарського призначення;

землі житлової та громадської забудови;

землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

землі оздоровчого призначення;

землі рекреаційного призначення;

землі історико-культурного призначення;

землі лісогосподарського призначення;

землі водного фонду;

землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборо­ни та іншого призначення.

Відповідно до ч. 1 ст. 20 Земельного кодексу України у редак­ції Закону України від 3 березня 2011 р. № 3123-VI «Про внесен- ня змін до деяких законодавчих актів України щодо вдоскона­лення управління землями на території Автономної Республіки Крим» віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджу­ють проекти землеустрою або приймають рішення про створен­ня об’єктів природоохоронного та історико-культурного призна­чення.

Зміна цільового призначення земель, які перебувають у влас­ності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціати­вою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України (частини 2 та 3 зазначеної статті).

За загальним правилом, визначеним цією нормою та пунк­том 2 Порядку зміни цільового призначення земель, які перебу­вають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. № 502, зміна цільового призначення земельної ділянки прово­диться за поданням заяви (клопотання) її власника до сільської, селищної, міської ради, якщо земельна ділянка розташована в межах населеного пункту, або районної держадміністрації, якщо земельна ділянка розташована за межами населеного пункту.

Судова практика показує, що мають місце випадки оскар­ження відмов суб’єктів владних повноважень у наданні необхід­них узгоджень щодо вилучення та передачі в оренду земельних ділянок зі зміною цільового призначення. Переважно такі відмо­ви стосувалися земель лісогосподарського призначення. В об­ґрунтування позовних вимог позивачі посилалися на те, що від­мова відповідачів стосовно надання висновків та узгоджень з приводу передачі позивачам земельних ділянок зі зміною цільо­вого призначення не може ґрунтуватись на вимогах розпоря­дження Кабінету Міністрів України від 10 квітня 2008 р. № 610-р «Деякі питання розпорядження земельними лісовими ділянками», яким зупинено прийняття рішень про надання зго­ди на вилучення земельних лісових ділянок, їх передачу у влас­ність та оренду зі зміною цільового призначення, оскільки воно суперечить Конституції України та нормам Земельного і Лісового кодексів України.

Різною є практика вирішення справ цієї категорії судами першої та апеляційної інстанцій.

Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій у касацій­ному порядку, ВАСУ звертає увагу судів на те, що відповідно до ч. 1 ст. 117 Конституції України та ст. 53 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обо­в’язковими до виконання.

Повноваження Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин визначені ст. 13 Земельного кодексу України.

Відповідно до п. «б» ч. 1 цієї статті до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить ре­алізація державної політики у галузі використання та охорони земель.

Кабінетом Міністрів України з метою недопущення фактів порушення інтересів держави і суспільства під час відчуження та зміни цільового призначення земельних лісових ділянок роз­порядженням від 10 квітня 2008 р. № 610-р «Деякі питання роз­порядження земельними лісовими ділянками» до законодавчого врегулювання питань запобігання зловживанням у цій сфері зобов’язано Мінагрополітики, Міноборони, Держкомлісгосп та Держкомзем зупинити прийняття рішень про надання згоди на вилучення земельних лісових ділянок, їх передачу у власність та оренду зі зміною цільового призначення.

Тому у справах зазначеної категорії це розпорядження є обо­в’язковими для виконання відповідачами у справах.

Як приклад судової практики можна навести справи за позо­вом фізичної особи підприємця К. до Донецького обласного управління лісового та мисливського господарства, Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Донецькій області, Державного підприємства «Донецьке лісове господарство» про визнання відмов суб’єктів владних повнова­жень протиправними та зобов’язання вчинити певні дії, за позо­вом закритого акціонерного товариства «БМУ-27», фізичної осо­би — підприємця Л. до Черкаського обласного управління лі­сового та мисливського господарства, Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов’язан­ня вчинити дії (ухвала ВАСУ від 8 лютого 2011 р. № К-34671/10) [325].