§5 Питання про виключну внутрішню компетенцію держави

У сучасному світі не може викликати сумнів той факт, що, хоча внутрішньодержавні відносини загалом не є об'єктом міжнародно-правового регулювання, це не означає, що всі питання, пов'язані із правовим регулюванням внутрішньодержавних відносин, знаходяться у виключній внутрішній компетенції держави. Якщо навіть якісь відносини й урегульовані лише внутрішнім правом, то це не означає, що вони знаходяться у сфері виключної внутрішньої компетенції держави. Так, донедавна не викликало сумніву, що проведення виборів в органи державної влади й органи місцевого самоврядування відбувається у сфері виключної внутрішньої компетенції держави, яка виключає будь-які форми міжнародного контролю. Зараз уже не можна з тією самою впевненістю стверджувати, що при проведенні ви- борів ми маємо справу з питанням виключної внутрішньої компетенції. З одного боку, очевидною є зацікавленість міжнародної спільноти в контролі за процедурою виборів. Робляться навіть спроби сформулювати на міжнародному рівні принципи проведення виборів у державах. З іншого боку, самі держави створюють нормативно-правову основу для такої іноземної присутності, виводячи тим самим вибори зі сфери виключної внутрішньої компетенції.

Особливо часто питання про виключну внутрішню компетенцію держави виникає в галузі захисту прав людини. Більшість країн світу визнають, що захист прав людини не належить до виключної внутрішньої компетенції.

Сфера виключної внутрішньої компетенції держав постійно звужується. Відбувається це переважно за рахунок розширення міжнародно-правового регулювання у сфері внутрішньодержавних відносин. Такі відносини можуть стати врешті-решт об'єктом спільного національно- та міжнародно-правового регулювання. Але залежно від пануючої в державі моделі співвідношення міжнародного та внутрішнього права міжнародно-правове регулювання цих внутрішньодержавних відносин буде безпосереднім чи опосередкованим.

§6

Українське законодавство про співвідношення міжнародного й українського права

Застосування норм конвенційного права як частини національного законодавства України. Ставлення України до питання про співвідношення національного та міжнарод- ного права вперше було сформульоване в Декларації про державний суверенітет України 1990 р., де був проголошений «пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права» (ст. Х)59. У Законі України «Про дію міжнародних договорів на території України»60, а пізніше в Законі України «Про міжнародні договори України»61 ця норма Декларації була доповнена: «...укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід'ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства». Конституція України у ст. 9 закріпила: «[1.] Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. [2.] Укладання міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України»62.

Незважаючи на наявність загальних законодавчих основ, практика застосування в Україні норм міжнародного права залишається бідною. Особливості цього нового правопорядку полягають у такому.

Україна визнає для себе примат міжнародного права, але в обмеженому обсязі. Особливості застосування в Україні суб'єктами внутрішнього права норм міжнародного права встановлені Конституцією та законами України.

В Україні визнаються частиною національного законодавства норми міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Це насамперед договори, ратифіковані Верховною Радою України.

Оскільки не всі міжнародні договори мають проходити процедуру ратифікації, мова може йти тільки про договори, дія яких як частини національного законодавства можлива лише за умови ратифікації. Така умова може випливати із самого договору чи національного законодавства. За українським законодавством договори, що підлягають ратифікації, визначені в ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори України».

Відповідно до Конституції України та Закону України «Про міжнародні договори України» норми міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, слід застосовувати у внутрішньому правопорядку України в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Іншими словами, норми таких міжнародних договорів України повинні мати силу не меншу, ніж закони України, але не силу Конституції України. Як випливає з ч. 2 ст. 9 Конституції України, необхідною умовою укладання міжнародного договору, що суперечить Конституції України, є попереднє внесення необхідних змін до неї. Отже, у внутрішньому правопорядку міжнародний договір, обов'язковий для України, не може суперечити Конституції України.

Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж передбачені законом України, повинні застосовуватися правила міжнародного договору.

Тлумачення українського законодавства на основі міжнародних договорів України. Питання про тлумачення Конституції України на основі міжнародних договорів України уже виникало, зокрема у практиці Конституційного Суду України.

Розуміння норм Конституції України про права людини та їхнє тлумачення можливе тільки під кутом зору їхньої дії в умовах представницької демократії. Саме такий підхід закріплено в укладених Україною міжнародно-правових актах про права людини. Особливістю Конституції України є її ідеологічна близькість до норм Загальної декларації прав людини 1948 р., Міжнародних пактів про права людини 1966 р. А норми розділу «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» нерідко текстуально близькі до міжнародно-правових.

Окремо постає питання про ті права та свободи, що закріплені в міжнародно-правових актах, але не відображені в Конституції України. У теорії можливість і межі такого тлумачення оцінюються по-різному. Тут також йдеться про тлумачення Конституції, тільки не тих статей, що безпосередньо присвячені конкретним правам і свободам, а, так би мовити, «методологічної» ст.

Частина 2 ст. 9 Конституції містить загальну норму: «Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України». Норма ч. 1 ст. 22, поза сумнівом, є частковою щодо ст. 9 і стосується виключно прав і свобод людини. Причому в ч. 1 ст. 22 Конституції мова взагалі не йде про можливість дії в Україні норм про права та свободи людини, що суперечать Конституції. Конституція просто констатує, що «права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними». Іншими словами, Конституція презюмує можливість рецепції договірних міжнародно-правових норм про права людини. Це повною мірою відповідає ідеї природності та невід'ємності таких прав. Якщо ж у процесі користування індивідом правами, котрі не закріплені в Конституції, але випливають з міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, з'ясовується, що ці права суперечать Конституції, то остаточно це може встановити лише Конституційний Суд України. На цю ж обставину звертає увагу Пленум Верховного Суду України в Постанові від 1 листопада 1996 р. № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя»: «Міжнародні договори застосовуються, якщо вони не суперечать Конституції України».

Застосування міжнародних звичаєво-правових норм у внутрішньому правопорядку України.

Конституція України звертається до питання про загальновизнані норми міжнародного права у ст. 18: «Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права». Ця норма лише на перший погляд не пов'язана з національним правом. Насправді ж уся зовнішньополітична діяльність України знаходиться під юрисдикцією України. Це допускає безумовну можливість оцінки такої діяльності національними судами саме на основі ст. 18 Конституції України. Конституційний Суд України63 у своїх висновках має брати до уваги відповідність договорів загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, що є критерієм конституцій- ності договору.

Декларація про державний суверенітет України, поза сумнівом, належить до нормативно-правових актів конституційного рівня, що обумовлює юридичну чинність її норм і їхнє місце в ієрархії норм українського законодавства. Тому закріплена в Декларації норма про співвідношення міжнародних загальновизнаних норм і норм внутрішнього права України за своїм характером є конституційною. Утім, у зв'язку із застосуванням цієї норми можуть виникати серйозні правові колізії.

1. Норма про пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішнього права ставить важливе з погляду практики дискусійне теоретичне питання про особливості дії у внутрішньому правопорядку України норм звичаєвого міжнародного права. Загальновизнані норми міжнародного права або є звичаєво-правовими, або мають звичаєво-правові аналоги. Але в міжнародному праві відсутній перелік загальновизнаних норм. Не містить та- кого переліку і внутрішнє законодавство України. Водночас не можна недооцінювати значення національної практики в застосуванні міжнародних звичаєво-правових норм. Вона розвиває закладену в Декларації про державний суверенітет України правову основу для визнання у внутрішньому правопорядку звичаєвого міжнародного права. Ця практика формує національну традицію застосування у внутрішньодержавній практиці міжнародних звичаєво- правових норм. Застосування національними судами правових звичаїв може свідчити про їхнє визнання державою. Не тільки доктрина, але й Міжнародний Суд ООН64 вказують на особливу роль саме національної практики, що може мати міжнародно-правове значення. 2.

У багатьох країнах світу ставлення до звичаєвого міжнародного права визначено законодавчо. Зокрема, у багатьох державах континентальної системи права, до яких належить і Україна, звичаєве міжнародне право розглядають як частину права країни65. Очевидно, саме цю ідею було закладено й у Декларацію про державний суверенітет України. 3.

Застосування звичаєво-правових норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку потребує доведення їхньої юридичної чинності. У державах, що визнають дію загальновизнаних норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку, напрацьовані різні підходи до порядку їхнього застосування. Переважно це пов'язано із судо- вою практикою66. Судовій практиці України відомі випадки звернення до міжнародних звичаєво-правових норм, у тому числі й до загальновизнаних норм міжнародного права. 4.

Частина 3 ст. Х Декларації про державний суверенітет України ставить винятково важливе питання про співвідношення загальновизнаних норм міжнародного права та норм Конституції України. Ст. Х Декларації та ч. 2 ст. 9 Конституції України не вступають у правову колізію, а доповнюють одна одну. Водночас якщо в ч. 2 ст. 9 Конституції мова йде про міжнародні договори України, що не повинні суперечити Конституції України, то у ст. Х Декларації йдеться про загальновизнані норми міжнародного права (не обов'язково договірні), що мають примат над внутрішнім правом. Норма Декларації, певна річ, є ширшою й охоплює ті аспекти співвідношення міжнародного права та Конституції України, що не охоплює сама Конституція, а саме: загальновизнані норми міжнародного права мають примат і над Конституцією України. Цей висновок ґрунтується в тому числі на ч. 1 ст. 8 Конституції України: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права», що підтверджує зазначений принцип. Вживання виразу «верховенство права» у ч. 1 ст. 8 Конституції, поза сумнівом, не обмежене національними рамками. 5.

У внутрішньому правопорядку України діє примат звичаєво-правових загальновизнаних норм міжнародного права над звичаєво-правовими нормами внутрішнього права.