Компетенція адміністративних судів щодо спорів про припинення повноважень народних депутатів України та депутатів місцевих рад

Ще однією з проблем, яка виникла в адміністративних судах України, є застосування положень п. 4 ч. 2 ст. 17 КАС, за якою компетенція адміністративних судів не поширюється на публіч­но-правові справи щодо відносин, які відповідно до закону, ста­туту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внут­рішньої діяльності або виключної компетенції [2].

Зазначені проблеми неодноразово обговорювалися право­знавцями в наукових та політичних кругах з відповідними пуб­лікаціями в засобах масової інформації. Однак єдиної правової позиції з цих питань сьогодні немає. Тому в адміністративних судах складається різна практика щодо належності таких спо­рів взагалі до судової юрисдикції, в тому числі й щодо віднесен­ня їх до спорів адміністративної юрисдикції.

На нашу думку, під час розв’язання порушеного питання сто­совно поширення компетенції адміністративних судів на спори народних депутатів України із політичними партіями (виборчи­ми блоками політичних партій) щодо оскарження рішень вищих керівних органів відповідних політичних партій (виборчих бло­ків політичних партій) про дострокове припинення повнова­жень народних депутатів України відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України суди повинні виходити з такого. Части­ною 2 ст. 81 Конституції України встановлено сім випадків, у яких повноваження народного депутата України припиняють­ся достроково.

За приписами ч. 6 ст. 81 Конституції України у разі невхо­дження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутат­ської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на під­ставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення [1].

На підставі аналізу наведених положень Конституції України рішення вищого керівного органу партії (виборчого блоку по­літичних партій), за яким припиняються депутатські повнова­ження народного депутата України з дня прийняття такого рішення, є остаточним — Конституцією та законами України не передбачено прийняття іншого (додаткового) рішення про при­пинення депутатських повноважень з таких підстав, яке було б похідним від рішення вищого керівного органу партії (виборчо­го блоку політичних партій). Це означає, що в цьому випадку для припинення повноважень народного депутата України з підстав, передбачених п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України, до­статньо лише рішення вищого керівного органу партії (виборчо­го блоку політичних партій).

Із цього приводу КСУ висловив свою позицію у підпункті 6.1 (абзац 2) мотивувальної частини рішення від 25 червня 2008 р. № 12-pπ∕2008 (справа про перебування народного депутата України у депутатській фракції), з якого випливає, що обов’яз­ковими елементами для припинення повноважень народного депутата України є наявність хоча б однієї підстави, передбаче­ної ч. 6 ст. 81 Конституції України, та рішення вищого керівно­го органу цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) [81].

Наявність зазначених конституційних повноважень, якими наділений вищий керівний орган політичної партії (виборчого блоку політичних партій), дає підстави дійти висновку, що в час­тині припинення повноважень народного депутата України ви­щий керівний орган відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) здійснює владну управлінську функцію на основі Конституції України, оскільки рішення цього органу партії (блоку) є остаточним — прийняття іншого рішення ще якимось органом для припинення депутатських повноважень народного депутата України зі зазначених вище підстав законо­давством не передбачено.

У зв’язку з цим також вважаємо, що твердження деяких пра­вознавців про те, що таке рішення партії (блоку) не може бути оскаржено в суді, є помилковим. За приписами ст. 38 Конститу­ції України кожен громадянин має конституційне право бути обраним до органів державної влади та органів місцевого са­моврядування та брати участь в управлінні державними спра­вами. У цьому випадку — обраним та бути народним депутатом України. Частиною 3 ст. 8 Конституції України звернення до су­ду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадя­нина на підставі Конституції України гарантується, отже, рішення партії (блоку) підлягає оскарженню в суді, оскільки цим рішенням громадянин позбавляється конституційних прав (бути народним депутатом України та брати участь в управлінні державними справами).

Також, на наш погляд, помилковою є позиція, що положення ч. 6 ст. 81 Конституції України є «мертвими», тобто не підляга­ють застосуванню. Це твердження обґрунтовується тим, що за відсутності відповідного закону, який би регламентував поря­док припинення повноважень народного депутата України із зазначених у цій нормі підстав, не можна припинити повнова­ження народного депутата України за рішенням партії (блоку).

Дійсно, положеннями ч. 6 ст. 81 Конституції України перед­бачено, що повноваження народних депутатів України із зазна­чених підстав та за рішенням вищого керівного органу відпо­відної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) припиняються достроково з дня прийняття цього рішення на підставі закону.

З цього приводу КСУ у підпункті 6.1 (абзац 2) мотивувальної частини Рішення від 25 червня 2008 р. № 12-рп/2008 (справа про перебування народного депутата України у депутатській фракції) зазначив, що до законодавчого врегулювання вимог п. 6 ч. 2, ч. 6 ст. 81 Конституції України, згідно з якими вищий керівний орган політичної партії (виборчого блоку політичних партій) приймав би рішення про дострокове припинення пов­новажень народного депутата України, питання дострокового припинення повноважень народного депутата України повинні вирішуватись виходячи з положень ч. 3 ст. 8 Конституції Украї­ни (пряма дія конституційних норм) та відповідних положень чинного законодавства [81].

У цьому ж Рішенні КСУ посилається на правову позицію, ви­словлену ним у Рішенні від 19 квітня 2001 р. № 4-рп/2001 (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання), за якою норми Конституції України, які є нормами прямої дії (ч. 3 ст. 8), застосовуються безпосередньо незалежно від того, чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші норматив­но-правові акти (абз. 2 п. 2 мотивувальної частини). Однак цим виходимо за межі досліджуваної проблеми, оскільки наведена позиція вже не стосується вирішення питання про визначення судової юрисдикції таких справ, а до розгляду її по суті — пра­вомірності рішення вищого керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій). Проте з приводу висловле­ної правової позиції КСУ дозволимо собі повторитись та наголо­сити, що до законодавчого врегулювання цих правовідносин партії (блоки) мають право приймати рішення про припинення повноважень народного депутата України із зазначених у п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України підстав (невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або вихо­ду народного депутата зі складу такої фракції).

На підтвердження того, що у зазначених випадках рішення вищого керівного органу політичної партії (виборчого блоку по­літичних партій) підлягає оскарженню в судах, є також поло­ження ч. 1 ст. 101 Закону України від 25 березня 2004 р. № 1665-IV «Про вибори народних депутатів України», за якою у

разі дострокового припинення повноважень депутата на під­ставах і в порядку, передбачених Конституцією України і зако­нами України, у строк не раніш як на шостий день з дня отри­мання відповідного рішення або копії свідоцтва про смерть Центральна виборча комісія своїм рішенням визнає обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати у ви­борчому списку відповідної партії (блоку). У разі оскарження рішення про дострокове припинення повноважень депутата Центральна виборча комісія приймає рішення про визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депу­тати у виборчому списку відповідної партії (блоку) після на­брання законної сили рішенням суду [9]. Ця норма в Законі України «Про вибори народних депутатів України» діє у редакції Закону України від 1 червня 2007 р. № 1114-IV. Зі змісту цих норм випливає, що законодавець ще перед достроковими вибо­рами народних депутатів України 30 вересня 2007 р. наведени­ми імперативними приписами вказав на те, що рішення, до яких також належить рішення вищого керівного органу полі­тичної партії (виборчого блоку політичних партій), про достро­кове припинення повноважень народного депутата України, підлягають оскарженню в судах.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС суб’єктами владних повнова­жень є орган державної влади, орган місцевого самоврядуван­ня, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійс­ненні ними владних управлінських функцій на основі законо­давства, в тому числі на виконання делегованих повноважень [2]. За змістом цієї процесуальної норми до суб’єктів владних повноважень належать також інші суб’єкти, які за своїм право­вим статусом можуть не бути суб’єктами владних повноважень, але такими вони є під час здійснення ними владних управлін­ських функцій на основі законодавства, в тому числі на вико­нання делегованих повноважень.

Оскільки припиняючи повноваження народного депутата України, вищий керівний орган зазначеної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) здійснює владну управлін­ську функцію на основі Конституції України, то за приписами КАС цей орган політичної партії (виборчого блоку політичних партій) при прийнятті рішення про припинення повноважень народного депутата України однозначно є суб’єктом владних повноважень.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС компетенція адміністратив­них судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Тому на підставі викладеного можна дійти висновку, що спори стосовно оскарження рішень вищого керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій) про припинення повноважень народного депутата Ук­раїни з підстав, передбачених у п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України, належать до компетенції адміністративних судів.

Позиція щодо належності до компетенції адміністративних судів справ щодо оскарження рішень партій (блоків) про припи­нення повноважень народного депутата України підтвер­джується ще й тим, що народні депутати України відповідно до

ч. 1 ст. 78 Конституції України здійснюють свої повноваження на постійній основі, тобто вони перебувають у трудових відно­синах з Верховною Радою України (глава 4 Закону України від 17 листопада 1992 р. № 2790-ХІІ «Про статус народного депута­та України») [9]. Крім того, виходячи зі змісту ст. 9 Закону Украї­ни від 16 грудня 1993 р. № 3723-ХІІ «Про державну службу» народні депутати України є державними службовцями з особ­ливим статусом [18]. Тому припиненням цих повноважень гро­мадяни (народні депутати України) позбавляються трудових прав, у тому числі й публічної діяльності. Отже, вони в будь-яко­му разі мають право на судовий захист цих прав та діяльності лише в адміністративному судочинстві.

Що ж до припинення повноважень депутатів місцевих рад, то зазначені питання ідентично врегульовані ст. 5 Закону Укра­їни від 11 липня 2002 р. № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі — Закон про статус депутатів місцевих рад). Так, від­повідно до п. 1 ч. 1 ст. 5 цього Закону повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності переліче­них підстав, засвідчених офіційними документами, без прий­няття рішення відповідної ради у разі відкликання його полі­тичною партією (виборчим блоком політичних партій), за ви­борчим списком відповідної місцевої організації якої його було обрано депутатом місцевої ради, у разі невходження депутата місцевої ради (крім депутата сільської, селищної ради), обрано­го за виборчим списком відповідної місцевої організації по­літичної партії (виборчих блоків політичних партій) у багато­мандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної ради, до складу депутатської фракції відповідної місцевої організації політичної партії (виборчого блоку політич­них партій) або виходу зі складу такої депутатської фракції вна­слідок подання депутатом особистої заяви про вихід з депутат­ської фракції, або переходу депутата в іншу депутатську фрак­цію, або з інших підстав, встановлених вищим керівним орга­ном політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчим списком відповідної місцевої організації якої він був обраний депутатом місцевої ради [40].

Наведеною нормою визначено підстави, за яких політична партія (виборчий блок політичних партій) може відкликати де­путата місцевої ради:

1) невходження депутата місцевої ради (крім депутата сіль­ської, селищної ради), обраного за виборчим списком відповід­ної місцевої організації політичної партії (виборчих блоків по­літичних партій) у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної ради, до складу депутат­ської фракції відповідної місцевої організації політичної партії (виборчого блоку політичних партій);

2) вихід зі складу такої депутатської фракції внаслідок по­дання депутатом особистої заяви про вихід з депутатської фракції;

3) перехід депутата в іншу депутатську фракцію.

Щодо відкликання депутата місцевої ради з інших підстав, встановлених вищим керівним органом політичної партії (ви­борчого блоку політичних партій), то Рішенням КСУ від 27 трав­ня 2008 р. № 11-рп/2008 ці положення визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).

Частиною 5 ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місце­вих рад» встановлено, що рішення про відкликання та припи­нення повноважень депутатів місцевих рад із зазначених вище підстав приймає також вищий керівний орган партії (блоку). Повноваження депутата в такому випадку вважаються припи­неними достроково з моменту прийняття рішення вищого ке­рівного органу політичної партії (блоку).

Таке рішення керівного органу партії (блоку) підлягає оскар­женню в судовому порядку, оскільки ч. 3 ст. 5 зазначеного За­кону передбачено, що спори стосовно дострокового припинен­ня повноважень депутата місцевої ради вирішуються судом. Тобто в цьому випадку виникає проблема лише з визначенням судової юрисдикції таких спорів. Але виходячи з аналогічних позицій, висловлених вище щодо оскарження в порядку адмі­ністративного судочинства рішення партій (блоків) про припи­нення повноважень народного депутата України, спори про припинення повноважень депутатів місцевих рад також нале­жать до компетенції адміністративних судів.

За таких обставин у зазначених правовідносинах не застосо­вуються правила п. 4 ч. 2 ст. 17 КАС, за якими компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (поло­ження) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції, оскільки в досліджуваній проблемі спірні відносини з дострокового припинення повно­важень депутата не стосуються внутрішньої діяльності або ви­ключної компетенції вищого керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій). Крім того, партії (блоки), вирішуючи питання про припинення повноважень народних депутатів України, виконують владну управлінську функцію на основі Конституції України, а щодо депутатів місцевих рад — на основі Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Од­нак з метою усунення цих непорозумінь необхідно законодавчо визначити поняття внутрішньої діяльності об’єднань громадян.

Сьогодні досліджувана проблема є досить актуальною, а на­ведені аналіз та рекомендації необхідні адміністративним су­дам під час вирішення складної категорії спорів щодо оскар­ження рішень партій (блоків) про припинення повноважень депутатів. Адміністративні суди мають сформувати усталену практику, яка буде ґрунтуватися на правильному розумінні за­конодавства, щодо вирішення досліджуваних проблем під час розв’язання зазначених спорів.

3.5.