§ 2. Ограничения и запреты, связанные со службой в уголовно-исполнительной системе

На гражданина, поступающего на службу в учреждения и ор­ганы уголовно-исполнительной системы, кроме обязанностей и прав сотрудника накладываются установленные законодательством ограничения и запреты.

В ч. 4 ст. 10 федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» определено, что ограничения уста­навливаются соответствующим федеральным законом о виде госу­дарственной службы.

В Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации предусмотрены ограничения в приеме на службу и ее прохождении, а также запреты на службе. Далее на сотрудника, за­нимающего конкретную должность, могут быть возложены персо­нальные ограничения и запреты, установленные иными правовыми актами (например, соблюдение государственной тайны, запрет вы­езда за границу и т. д.).

Исходя из сказанного ограничения и запреты на службе в уго­ловно-исполнительной системе условно можно поделить на обще­служебные (должны распространяться на всех сотрудников право­охранительных органов), профессиональные (распространяются на всех сотрудников уголовно-исполнительной системы) и должност­ные (распространяются на сотрудников, занимающих конкретные должности).

Ограничения и запреты на службе представляют собой два раз­ных аспекта правового регулирования, касающегося администра­тивно-правового статуса сотрудника уголовно-исполнительной си­стемы.

Остановимся на ограничениях по службе. Слово «ограничение» разъясняется в толковом словаре как «правило, ограничивающее ка­кие-нибудь действия, права»¹.

В комментариях к ст. 16 федерального закона «О государствен­ной гражданской службе Российской Федерации» отмечено: «Закон о гражданской службе, определяя статус государственного служа­щего, накладывает ограничения, правовая природа которых связана с правами, а именно с правами, которых гражданский служащий не имеет, пока состоит на гражданской службе.

Так, Р В. Нагорных пишет: «Общая административная право- субъекность государственного служащего существенно сужается посредством установления дополнительных ограничений к лицам, поступающим на данный вид службы»^{[74] [75].}

Профессиональные ограничения помещены в гл. II «Прием на службу и перемещение по службе сотрудников органов внутренних дел» Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Они установлены в ст. 8 «Условия приема на службу в органы внутренних дел» и ст. 9 «Ограничения в приеме на службу в органы внутренних дел и ее прохождении». Порядок их применения определен в п. 4 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреж­дениях и органах уголовно-исполнительной системы.

Таким образом, ограничения на службе в уголовно-исполни­тельной системе имеют двойное значение. Во-первых, они относят­ся и к формированию кадрового состава, и к статусу ее сотрудника. Во-вторых, юридическое значение состоит в том, что при наличии оснований для них гражданин не может быть принят на службу в уголовно-исполнительную систему, а сотрудник не может нахо­диться на ней.

Установленные в ст. 8-9 рассматриваемого Положения основа­ния для ограничений на службе в уголовно-исполнительной систе­ме можно поделить на следующие восемь видов:

1. Отсутствие установленного законом статуса гражданина Рос­сийской Федерации (например, выход из гражданства; приобрете­ние гражданства другого государства, если это не предусмотрено международным договором Российской Федерации).

2. Ограничения минимального и максимального возраста. На службу в уголовно-исполнительной систему принимаются гражда­не не моложе 18-ти и не старше 40 лет (исключение: в образователь­ные учреждения ФСИН России принимаются граждане, достигшие в год поступления возраста 17 лет и имеющие среднее образование).

Предельный возраст при приеме на службу в уголовно-исполни­тельную систему (40 лет) распространяется только на лиц, которые поступают на службу впервые. Возрастной ценз может быть выше к лицам, ранее проходившим службу в уголовно-исполнительной системе и других правоохранительных органах. В данном случае в соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации вступают в действие другие факторы, свя­занные с достижением предельных возрастов службы, истечением срока службы, дающего право на пенсию, и т. д.

Кроме этого, в ст. 59 исследуемого Положения установлены воз­растные ограничения на службе в уголовно-исполнительной систе­ме в соответствии с имеющимися у сотрудников специальными зва­ниями (предельный возраст пребывания на службе).

3. Ограничения, касающиеся образования (образовательный ценз). На службу в уголовно-исполнительную систему на должно­сти, в соответствии с которыми предусмотрено присвоение специ­альных званий рядового и младшего начальствующего составов, принимаются граждане, имеющие образование не ниже среднего; на должности среднего и старшего начальствующего состава - среднее специальное или высшее образование.

4. Ограничения по состоянию здоровья.

5. Ограничения к деловым, личным и нравственным качествам.

6. Ограничения, относящиеся к общей дееспособности: при­знание гражданина или сотрудника недееспособным или ограни­ченным в дееспособности решением суда, вступившим в законную силу. В ч. 1-3 ст. 29 ГК РФ предусмотрено лишь одно основание ли­шения гражданина дееспособности - когда лицо вследствие психи­ческого расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Ограничение гражданина в дееспособности регламентировано ст. 30 ГК РФ и применяется в случаях злоупотре­бления гражданином спиртными напитками или наркотическими средствами и тяжелого в связи с этим положения его семьи^[76]. Данное ограничение имеет две цели: соблюсти интересы служебной дея­тельности и интересы самого гражданина.

7. Ограничения, связанные с противоправным поведением. Факт привлечения кандидата на службу в уголовно-исполнительную си­стему или сотрудника к административной ответственности не мо­жет служить основаниями для отказа в приеме или увольнения со службы. Но он должен учитываться в совокупности с другими об­стоятельствами, характеризующими личность гражданина.

8. Близкое родство и свойство со служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или под­контрольностью одного из них другому. Субъектами близкого род­ства и свойства признаются родители, супруги, дети, братья, сестры, родители и дети супругов.

Указанные ограничения на службе обусловлены спецификой службы во ФСИН России, ее учреждениях и органах. Сотрудникам уголовно-исполнительной системы приходится постоянно сталки­ваться с различными формами противодействия их служебной дея­тельности со стороны групп граждан, а также отдельных личностей. Для успешного преодоления такого противодействия необходимо уметь действовать в экстремальных ситуациях, применять различ­ные виды мер государственного принуждения, противостоять раз­личного рода негативным воздействиям. Большинству сотрудников по долгу службы приходится общаться с людьми разного социаль­ного положения, возраста, образования и т. д.

В п. 1 ч. 2 ст. 40.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»¹ закреплено, что лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокурату­ры и находится на указанной службе, если оно имеет гражданство иностранного государства. В законе Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации не установлен прямой запрет на про­хождение службы гражданами России, которые имеют гражданство иностранного государства.

С точки зрения В. В. Коряковцева, лица, имеющие двойное граж­данство, могут состоять на государственной службе, допускаться к сведениям, содержащим государственную тайну^{[77] [78].}

Как показывает анализ опыта иностранных государств, пода­вляющее большинство полицейских департаментов США принима­ют на работу только граждан этой страны, но некоторые подразде­ления в последнее время начали принимать и иностранцев, которые не имеют ограничений по условиям пребывания в стране. В Англии полицейским может стать только тот, кто является гражданином (по рождению или натурализации)^[79].

Далее рассмотрим ограничения, не предусмотренные в законах, но встречающиеся в практической деятельности при приобретении и реализации административно-правового статуса сотрудника уго­ловно-исполнительной системы лицами женского пола.

Правовые акты, регулирующие административно-правовой ста­тус сотрудников уголовно-исполнительной системы, не выделяют отдельно статус мужчин-сотрудников и женщин-сотрудников. Се­годня возможно ограничить количество сотрудников-женщин, при­нимаемых на работу в исправительные учреждения определенного вида. Также существует лимит при приеме лиц женского пола на учебу в образовательные учреждения ФСИН России^[80].

Например, подп. 19 п. 5 Приказа ФСИН России от 28.03.2007 № 141 «Об объявлении набора на обучение в федеральные госу­дарственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования Федеральной службы исполнения наказаний» начальникам образовательных учреждений предписа­но осуществить набор граждан женского пола с учетом специфики прохождения службы в уголовно-исполнительной системе и необ­ходимых бытовых и санитарно-гигиенических условий в их учреж­дениях. При наборе курсантов в 2005 г. в подп. 13 п. 3 распоряжения ФСИН России от 16.05.2005 г. № 60р руководителям приказывалось осуществить набор лиц женского пола с учетом специфики прохож­дения службы в уголовно-исполнительной системе и функциониро­вания образовательных учреждений, но не более 15 % от общего числа приемных мест в образовательных учреждениях.

Так, в царской России в школу для подготовки надзирательниц принимали лиц женского пола не моложе 21-го года, способных по состоянию здоровья к службе в тюремной страже и окончивших курсы учения в каком-либо учебном заведении хотя бы низшего раз­ряда или выдержавших при поступлении в школу соответствующие испытания¹.

В последнее время наблюдается тенденция к увеличению коли­чества женщин-сотрудников, проходящих службу в уголовно-ис­полнительной системе. Так, В. У. Ялунин подчеркивает: «Извест­но, что за последние годы в правоохранительных органах возросла доля женщин-сотрудников. В УИС проходят службу около 70 тыс. женщин, что составляет почти 26 % от общей численности атте­стованного состава. Для сравнения следует отметить, что в других силовых ведомствах, в армии данный показатель значительно ниже (13 %)»^{[81] [82].}

Авторами выделяется ряд проблем, ограничивающих исполь­зование женщин для службы. К ним можно отнести: возможно­сти женщин совмещать положение жены или матери со службой в структуре; работа с осужденными и заключенными¹; невозмож­ность постоянного и широкого привлечения женщин-сотрудников к работе в экстремальных условиях; сложности в овладении боевыми приемами борьбы и физическими навыками, умениями и т. п.^{[83] [84]}

Необходимо учитывать и то, что на женщин-сотрудников рас­пространяются положения гл. 41 ТК РФ^[85]. Прежде всего, в соответ­ствии со ст. 259 ТК РФ запрещается направлять в служебные коман­дировки, привлекать к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие дни беременных женщин. Направлять в ко­мандировки, привлекать к работе в вышеназванные периоды жен­щин, имеющих детей в возрасте до трех лет^[86].

Далее рассмотрим запреты на службе в уголовно-исполнитель­ной системе. В толковом словаре слово запрет разъясняется как то же, что запрещение. Наложить запрет на что-нибудь, или то же са­мое, что и запрещение - признав общественно вредным, ненужным не допускать к применению, пользованию^[87].

Так, А. П. Алехин пишет: «Запреты преследуют цель повыше­ния эффективности правоохранительной службы, необходимости сосредоточения усилий ее сотрудников на осуществлении служеб­ной деятельности. В них заложен значительный потенциал профи­лактики злоупотреблений служебным положением, противодей­ствий коррупции в правоохранительной службе»^[88].

В отличие от ограничений, адресованных и претендентам на службу, и сотрудникам, запреты направлены исключительно на со­трудников.

По отношению к сотрудникам уголовно-исполнительной систе­мы на сегодняшний день ни в законе Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», ни в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации не закреплена такая статья, как «запреты на службе».

Однако в соответствии с п. 2 ст. 10 «Совместительство» Поло­жения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации сотруднику уголовно-исполнительной системы на службе запреща­ется:

1. Заниматься предпринимательской деятельностью.

2. Работать по совместительству на предприятиях, в учреждени­ях и организациях, независимо от форм собственности, не входящих в уголовно-исполнительную систему, за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности.

Рассмотрим запрет сотруднику уголовно-исполнительной си­стемы на занятие предпринимательской деятельностью.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской яв­ляется самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользова­ния имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установлен­ном законом порядке.

Исходя из этого сотрудникам запрещается заниматься следую­щими видами предпринимательской деятельности: производство, реализация или приобретение продукции или товаров, оказание услуг, выполнение работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим мате­риальную основу предпринимательской деятельности, а именно: зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности.

Что касается работы сотрудника по совместительству, то закон запрещает исключительно так называемое «внешнее совместитель- ство», то есть работу сотрудника на условиях совмещения вне уго­ловно-исполнительной системы. «Внутреннее совместительство» разрешено в уголовно-исполнительной системы на вакантных долж­ностях рядового и начальствующего состава в свободное от основ­ной службы время, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Оно урегулировано Постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 23.07.1993 № 720 «О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации»¹ и применяется в части, не противоречащей гл. 44 ТК РФ, которой регламентированы особенности труда лиц, работающих по совместительству.

Исследуемое Положение предусматривает исключение - разре­шение на занятие сотрудника уголовно-исполнительной системы творческой, научной и преподавательской деятельностью. Разреше­ние на такую деятельность непосредственно вытекает из ч. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому сво­боду литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.

В соответствии со ст. 48 данного закона индивидуальная тру­довая педагогическая деятельность рассматривается как предпри­нимательская и подлежит обязательной государственной регистра- ции^{[89] [90]. В свою очередь, в соответствии с Положением сотруднику предпринимательская деятельность запрещена. Следовательно, со­трудник не имеет права заниматься индивидуальной трудовой педа­гогической деятельностью.}

Таким образом, право на занятие оплачиваемой педагогической деятельностью сотрудник может реализовать исключительно в виде сотрудничества с образовательными учреждениями.

Нормативное определение научной и иной творческой деятель­ности отсутствует. Основываясь на неофициальных мнениях, вы­сказанных в различного рода публикациях, можно сделать вывод, что под научной деятельностью следует понимать подготовку и опу­бликование научных монографий, трудов, статей, обзоров; проведе­ние научных исследований (экспериментов, наблюдений, опытов и т. п.) и создание разработок; участие в научных конференциях, симпозиумах, круглых столах, научно-практических семинарах и т. п.; участие в работе творческих коллективов по анализу различ­ных проблем и разработке рекомендаций и т. д.^[91]

Исходя из ч. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации, пред­усматривающей свободу научного творчества, следует считать, что для занятий научной деятельностью не требуется официального статуса научного сотрудника. Каждый сотрудник независимо от ученых степеней и званий имеет право заниматься научной деятель­ностью на возмездной основе.

Сотрудники в своей научной деятельности вправе сотрудничать с любыми организациями, которые проводят научные исследования; организуют конференции, симпозиумы, семинары; осуществляют издание и публикацию научных работ и т. п. Однако сотрудник име­ет право заниматься педагогической, научной деятельностью только во вне служебное время.