§ 1. Границы правового регулирования государственной службы

Законодательство субъектов Российской Федерации различается по объему и структуре нормативной правовой базы в сфере государственно-служебных отношений. Существуют различия и в самом содержании правового регулирования государственной службы субъектов Федерации.

Основным критерием выделения разных подходов к законодательному оформлению государственно-служебных отношений является соотношение законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе с федеральным законодательством. Разграничение полномочий в сфере государственной службы стало самым актуальным и сложным вопросом как в научном смысле, так и в практическом осуществлении.

1. Согласно Конституции Российской Федерации, все предметы правового регулирования разделены на три группы: 1) полномочия, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации; 2) полномочия, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов; 3) остальные вопросы, составляющие сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации исчерпывающим образом определены предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Конституция Российской Федерации не устанавливает перечень предметов ведения субъектов Российской Федерации, они определяются по остаточному принципу, поскольку вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование

99

(статьи 73 и 76). Конституцией Российской Федерации установлено, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации.

Мнения ученых-теоретиков по проблеме соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе разделились.

Обоснование возможности отнесения государственной службы к исключительным предметам ведения субъектов Российской Федерации основано на буквальном толковании статей 71,72 Конституции Российской Федерации, . определяющих предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации не отнесено Конституцией Российской Федерации ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этого делается вывод, что субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование государственной службы^[142].

Следующая точка зрения состоит в том, что административное законодательство, институтом которого является законодательство о государственной службе, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции). Таким образом, государственная служба в субъектах Российской Федерации должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов Российской Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным^[143].

Самой категоричной можно считать точку зрения доктора юридических наук, профессора Ю.А.Розенбаума, полагающего, что Федеральный закон имеет концептуальную ошибку в делении государственной службы на независимые два уровня и "имеется достаточно юридических оснований для принятия одного Федерального закона "О государственной службе Российской Федерации", в котором были бы закреплены общие принципы и единые положения данного

IOO

государственно-правового института, единые организационно-правовые нормы и правила поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, единые социальные гарантии, общие для всех государственных служащих ограничения и т.д."^[144].

Таким образом, неконкретность конституционного законодательства в отношении государственной службы субъектов Российской Федерации привела на практике к разным подходам формирования законодательства субъектов о государственной службе.

Согласно статье 2 Федерального закона об основах государственной службы Российской Федерации государственная служба субъектов Российской Федерации находится в ведении самих субъектов. Однако концептуально Федеральный закон исходит из того, что государственная служба субъектов представляет собой предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В части, касающейся собственного регулирования вопросов государственной службы субъектами Российской Федерации, Федеральный закон носит разрешительный характер. Из текста Федерального закона следует, что субъекты России имеют право:

- устанавливать государственные должности категории "А" (статья 1);

- определять размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности субъекта (статьи 1,17);

устанавливать квалификационные требования к государственным должностям государственной службы (статья 6);

- определять порядок ведения личных дел и реестров государственных служащих (статья 8);

- устанавливать виды поощрения и порядок их применения (статья 13);

- предусматривать дополнительные гарантии для государственных служащих (статья 15);

IOl

- включать в стаж государственной службы государственного служащего иные периоды трудовой деятельности (статья 20);

- определять порядок подбора кандидатур на замещение должностей государственной службы категории "Б" и "В" (статья 21);

- регламентировать порядок и условия проведения конкурса и аттестации (статьи 22,24);

- создать орган по вопросам государственной службы (статья 27).

Как видим, субъекты Федерации вправе устанавливать правовое регулирование лишь незначительной части государственно-служебных вопросов.

Кроме того, статья 29 Федерального закона обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с Федеральным законом в течение трех месяцев со дня его вступления в силу. Федеральный закон был принят без учета уже имевшейся правовой основы государственной службы субъектов Федерации и не содержит рекомендаций по выходу из сложившейся ситуации.

Таким образом, противоречивость норм Федерального закона об основах государственной службы также не позволяет решить вопрос о полномочиях субъектов Российской Федерации в правовом регулировании государственной службы.

Как отмечалось в пункте 1.2. настоящего диссертационного исследования, отдельные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесли государственную службу субъектов Российской Федерации к их исключительному ведению. Однако договорная основа для установления правового регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации также не является юридически "чистой", поскольку роль договора как инструмента правового регулирования, ставшего на практике основным средством общения федеральных и региональных органов государственной власти, в

102

теоретическом аспекте до сих пор не определена^[145]. Данные договора носят индивидуальный характер: являясь следствием переговорных процессов, они представляют разным субъектам Российской Федерации разные права. Отдельные субъекты могут получить право на осуществление некоторой части полномочий, относящихся к ведению самой федерации. В результате этого их реальный статус становится отличным от статуса прочих субъектов^[146]. Основная позиция критиков современного договорного регулирования федеративных отношений заключается в том, что "индивидуализация" федеративных отношений на уровне, предусмотренном уже заключенными договорами, противоречит не только конституционным нормам, но и самому духу федеративных отношений, нарушает принципы и границы федеративной формы государственного устройства^[147].

Вопрос о соотношении юридической силы договоров и федеральных законов также является острым, дискуссионным.

C большим опозданием принятый Федеральный закон о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной

103

власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации¹⁴⁹ устанавливает два основания заключения договора: 1) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; 2) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона (статья 14). Из этого следует, что договор может лишь конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Данным законом не предусмотрено заключение договоров по вопросам, не относящимся к предметам совместного ведения. Договора и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с законом в течение трех лет со дня вступления его в силу.

Таким образом, анализ основных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере государственной службы не позволяет установить, в чьем же ведении находится правовое регулирование государственной службы субъектов России.

Позиция автора диссертационного исследования заключается в том, что правовое регулирование отношений в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, поскольку Конституцией Российской Федерации субъектам предоставлены права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, определять государственные должности, обеспечивать финансирование государственного аппарата и др.

‘"Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. 28.06.99. № 26. Ст.3176.

104

Правовое регулирование отношений в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено и к исключительному ведению субъектов, так как в едином государстве основные элементы государственного управления, обеспечивающие проведение в жизнь государственной политики и обладающие правовой типичностью, нуждаются в единообразном правовом регулировании.

Именно поэтому законодательство о государственной службе должно быть конституционно отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный законодатель в пределах своих полномочий по вопросам государственной службы должен осуществлять опережающее законодательное регулирование, так как отношения в данной сфере не могут быть эффективно урегулированы законодательством отдельного субъекта и регулирование данных общественных отношений законом одного субъекта может повлечь нарушение единого правового пространства. В федеральном законодательстве о государственной службе должны быть четко указаны как полномочия Российской Федерации, так и ее субъектов.

В научной литературе высказывается мнение, что законы по предметам совместного ведения могут приниматься субъектами только после принятия федерального закона^[149], однако эта точка зрения представляется спорной. Существующие отношения нуждаются в своевременном правовом регулировании, поэтому считаем правомочным принятие законов субъектов Российской Федерации до принятия федеральных. Но эта ситуация, конечно, порождает расхождения в позициях - это наглядно демонстрирует законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Очевидно, что поставленная проблема должна найти свое скорейшее разрешение, в первую очередь, в федеральных нормативных правовых актах, с учетом сложившейся системы государственной службы и договорных отношений по вопросам правового регулирования в сфере государственной службы.

105

Проблемы государственной службы Российской Федерации были затронуты в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". Отмечалось, что государственная служба и кадровая политика "в своем нынешнем виде не стимулируют эффективную деятельность государственных служащих, не дают им ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений". В сфере государственной службы были сформулированы следующие задачи:

- пересмотр принципов финансирования государственного аппарата;

- выработка единых для федерального и регионального уровней принципов должностного роста государственных служащих;

- создание нормативной основы и современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;

- установление четких оснований, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; введение института дисциплинарного разбирательства;

- введение действенных антикоррупционных механизмов и жесткий контроль за их применением.

В Послании Президента Российской Федерации отмечалась целесообразность кодификации всех актов, регулирующих вопросы государственной службы с последующим принятием Кодекса государственной службы; необходимость проведения аттестации государственных научных и учебных учреждений, занимающихся подготовкой и повышением квалификации государственных служащих, ведущих научные разработки в этой сфере.

Рабочей группой Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации были подготовлены Концепция и проект Кодекса государственной службы Российской Федерации и разосланы руководителям субъектов Федерации.

106

В Концепции Кодекса необходимость создания Кодекса государственной службы Российской Федерации обусловлена тем, что действующим законодательством о гражданской государственной службе "не решены следующие задачи:

- создание единой системы правового регулирования федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации, взаимосвязанной с муниципальной службой;

- пересмотр основ организации и управления государственной службой, в том числе перехода от принципа службы в конкретном государственном органе к принципу служения государству и обществу на основе профессиональной гражданской государственной службы Российской Федерации;

- установление взаимосвязи между различными видами государственной службы;

- создание правовых гарантий с механизмом их реализации для граждан Российской Федерации при поступлении на гражданскую государственную службу, ее прохождении и прекращении".

В Концепции определены цели Кодекса государственной службы Российской Федерации. Кодекс должен:

- осуществить комплексное и максимально содержащее нормы прямого действия правовое регулирование гражданской государственной службы в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации;

- осуществить по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, правовое регулирование гражданской государственной службы в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органах, образованных в соответствии с конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации;

определить взаимосвязь гражданской государственной службы и муниципальной службы.

107

Исходя из поставленных целей, задачами Кодекса являются кодификация законодательства Российской Федерации о гражданской государственной службе (объединение действующих нормативных правовых актов с одновременным пересмотром неэффективных норм, устранение противоречий и пробелов в правовом регулировании) и осуществление самостоятельного правового регулирования государственной службы (с использованием норм действующего трудового, гражданского, жилищного, пенсионного и других отраслей законодательства Российской Федерации). Разработчики Концепции полагают, что Кодекс государственной службы Российской Федерации должен являться законодательным актом, комплексно регулирующим вопросы федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации.

2. На практике сложились два подхода к определению правового регулирования государственной службы в субъектах Российской Федерации.

Один подход заключается в том, что правовое регулирование государственной службы субъекта Российской Федерации осуществляется как федеральными нормативными правовыми актами, так и нормативными правовыми актами самого субъекта. Так, например, законодательство Республики Дагестан о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Дагестан, федеральных законов, законов Республики Дагестан и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Дагестан¹⁵¹. Аналогичные нормы содержатся в подавляющем большинстве законов субъектов России (в т.ч. законы республик Калмыкия, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Удмуртия, Хакасия, Чувашия). В Республике Алтай государственная служба регулируется Конституцией Республики Алтай, законом о государственной ¹⁵'Закон Республики Дагестан от 10 января 1999 года № 1 "О государственной службе Республики Дагестан"HДагестанская правда. № 8. 14.01.99. Ст. 4.

108

службе, Основами государственной службы Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Алтай^[150].

Во втором случае правовое регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации осуществляется собственным законодательством. Например, законодательство Республики Адыгея о государственной службе состоит из Конституции Республики Адыгея, законов Республики Адыгея и иных нормативных правовых актов Республики Адыгея^[151]. Аналогичная норма есть в законах республик Башкортостан и Татарстан.

Однако только на этом основании нельзя делать вывод о том, что законодательство субъектов Российской Федерации, указанных в первой группе, полностью согласуется с федеральным законодательством, а законодательство других субъектов в основном противоречит федеральному.

В юридической литературе часто высказывается мнение о несоответствии норм законодательства субъектов Российской Федерации нормам Федерального закона об основах государственной службы Российской Федерации. Практически все публикации с упоминанием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы содержат указания на те или иные несоответствия и призывают к их устранению^[152].

К наиболее типичным отступлениям от федеральных правовых основ государственной службы в актах субъектов Российской Федерации относят:

- закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей;

109

- отнесение к государственным служащим лиц, не являющихся в соответствии с Федеральным законом государственными служащими (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т.д.);

- расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, исчерпывающе закрепленного Федеральным законом;

- расширение (или сужение) перечня правоограничений для государственных служащих, также исчерпывающе закрепленного Федеральным законом;

- закрепление за собой полномочий по законодательному регулированию вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами;

- закрепление присяги при поступлении на государственную службу на верность исключительно субъекту Федерации без указания на обязанность неукоснительно соблюдать Конституцию и законодательство Российской Федерации;

- требование наличия у лица гражданства субъекта Федерации в качестве необходимого условия поступления на государственную службу .

В научной литературе практически не анализируются причины коллизий в законодательстве о государственной службе двух уровней.

Между тем, одной из главных причин является непреемственность и неопределенность федерального законодательства. Отмечается, что определенная неясность наблюдалась и у авторов тезисов Концепции реформирования государственной службы, опубликованной в "Российской газете"23 и 24 декабря 1993 года. В ней утверждалось, что в тот период "невозможно определить, будет ли государственная служба в Российской Федерации единой системой или же на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации будут свои самостоятельные системы. C учетом политической динамики совершенно неясно, когда эта неопределенность будет снята"¹⁵⁶.

¹⁵⁵Концепции развития российского законодательства. M.: Институт

законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 1998. Стр. 72.

¹⁵⁶Гришковец А. Кому должен присягать государственный служащий? И

¹ Российская юстиция. 1996 г. № 9. Стр. 17.

но

Отставание федерального законодателя нередко порождает правовые коллизии. Непозволительно долго готовился Федеральный закон об основах государственной службы Российской Федерации, принятый лишь 31 июля 1995 года. В этих условиях одни субъекты Российской Федерации стремились создать правовую оболочку для реально существующих отношений в сфере государственной службы, другие дожидались принятия федеральных нормативных правовых актов о государственной службе.

Принципиальные положения действовавшего Положения о федеральной государственной службе, на нормах которого базировались принятые на тот момент законы субъектов Российской Федерации, нашли совершенно иное решение в Федеральном законе (например, Закон установил иное определение категорий и групп государственных должностей, вместо классных чинов ввел квалификационные разряды и т.д.).

Вторая причина заключается в отсутствии четкого законодательного разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере правового регулирования государственной службы субъектов.

Следующая причина разного подхода к формированию собственного законодательства о государственной службе определяется разным политико­правовым статусом субъектов Российской Федерации.

Впервые введенное Конституцией 1993 года понятие субъекта Федерации общее для всех, однако реальный правовой статус субъектов Российской Федерации различен. Противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разной конституционно-правовой природой субъектов Федерации является одним из наиболее серьезных противоречий, заложенных в Конституции Российской Федерации¹⁵⁷.

В Советском Союзе существовали две модели субъектов*, национально­государственные и административно-территориальные. При административно- командной системе это противоречие не имело принципиального значения. Но при создании реальных федеративных отношений это существенно повлияло на ¹⁵⁷Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции. Стр. 7.

Ill регламентацию предметов ведения Центра и субъектов. Субъекты РСФСР, обладавшие правом на собственные конституции (АССР), получили возможность формально-законодательно претендовать на особый статус. Республики в составе Российской Федерации признаны государствами, имеют конституции, государственные языки и иные атрибуты, отличающие их от остальных субъектов Российской Федерации. Исторически сложившееся многообразие форм субъектов Российской Федерации отображает определенную специфику их реального правового статуса и позволяет говорить о естественной асимметричности российского федерализма^[153]. Дальнейшую дифференциацию статуса субъектов "дополнили" договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и отдельными субъектами^[154].

В научной литературе отмечается, что специфику российского федерализма составляют: 1) различный конституционно-правовой статус субъектов,

матрешечный принцип построения федерации (один субъект федерации входит в состав другого, равноправного с ним субъекта; 2) два принципа организации: национально-государственный и административно-территориальный; 3) способ образования федерации: не объединение ранее самостоятельных государственных образований, а директивное создание путем децентрализации, через передачу предметов ведения и полномочий от центра к образуемым субъектам федерации^[155]. Это также повлияло на формирование законодательства о государственной службе в субъектах Федерации.

Формирующаяся государственная служба субъектов Федерации имеет сегодня целый ряд особенностей. В литературе встречается ее дифференциация по

112

разным основаниям, в том числе по территориально-национальному принципу (выделяют четыре неравные группы: 1) государственные службы 55 русских краев и областей, 2) государственные службы двух русских городов федерального значения; 3) государственные службы 21 национальной республики, 4) государственные службы автономной области и десяти автономных округов)¹⁶¹. Представляется, что данная классификация не отражает особенностей законодательства субъектов Федерации о государственной службе. Считаем, что законодательство о государственной службе отражает прежде всего политические, а не национальные особенности субъектов Российской Федерации.

Так, например, исходя из особого правового статуса имеют отличия в регулировании собственной государственной службы автономные округа: Законом Тюменской области о государственной службе определено, что государственная служба Ханты-Мансийского и Ненецкого автономных округов регулируется законодательством автономных округов (статья 2)¹⁶².

Государственная служба республик в составе Российской Федерации отличается от государственной службы остальных субъектов не по национальному признаку, а по более высокому уровню правового регулирования. Большинство республик в своих конституциях и законодательстве определили собственное регулирование государственной службой. Государственная служба подавляющего большинства остальных субъектов Российской Федерации в основных чертах повторяет по содержанию и форме федеральную государственную службу.

Однако отнесение государственной службы к предметам собственного ведения республик вовсе не означает отрицания модели государственной службы, определяемой Федеральным законом. При подготовке законодательных актов о ‘“Государственная служба: теория и организация (курс лекций под общей редакцией д.соц.н., профессора Охотского Е.В. и д.экон.н., профессора Игнатова В.Г.). Стр.255.

¹⁶²3акон Тюменской области от 15 апреля 1996 года № 38 (ред. от 21 июля 1998 года) "О государственной службе в Тюменской области"И Тюменские известия. № 90.30.04.96; № 25. 06.02.97; № 37. 22.02.97; № 130. 11.07.97; № 231. 03.12.97; № 141.31.07.98.

113

государственной службе региональный законодатель не может не учитывать законодательство Российской Федерации о государственной службе. Федеральные законодательные органы имеют больший опыт в законотворчестве и федеральные нормативные акты являются ориентиром в законотворчестве. На практике при разработке новых актов по вопросам государственной службы в субъектах Российской Федерации изучаются аналогичные акты Российской Федерации и, по возможности, других субъектов.

Как правильно отмечается в юридической литературе, связь между уровнями законодательства настолько сильна, что нельзя говорить об их параллельном и абсолютно независимом существовании¹⁶³. Практика законотворчества субъектов Российской Федерации по вопросам государственной службы позволяет установить теснейшую зависимость двух уровней законодательства друг от друга. Федеральный закон, устанавливающий основы государственной службы Российской Федерации, в то же время имеет отсылочные нормы на нормативные правовые акты субъектов (например, статья 13 "Поощрения государственного служащего" гласит: "За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную работу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации"). При этом качество законодательства субъекта Российской Федерации во многом зависит от качества федерального законодательства .

Таким образом, отдельные вопросы государственной службы по разному урегулированы в разных субъектах Российской Федерации. Объем диссертационного исследования не позволяет проанализировать все аспекты правового регулирования данной сферы общественных отношений.

Правовое регулирование государственной службы условно можно разделить на следующие группы вопросов: 1) организация государственной службы, 2) ¹⁶³Муратшин Ф.Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации. Стр.57.

¹⁶⁴Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона. Стр. 81.

114

правовой статус государственных служащих, 3) прохождение государственной службы, 4) управление государственной службой. Законодательное оформление субъектами Российской Федерации правового статуса государственных служащих и прохождения государственной службы в целом представляется типовым. Основные различия и особенности обнаруживаются в самой организации государственной службы субъектов Российской Федерации: в определении органов, в которых осуществляется государственная служба, и в установлении системы государственных должностей государственной службы.

115