4.2.1. Історичний розвиток правового регулювання адміністративних процедур та кодифікаційні моделі

Надзвичайно широке коло суспільних відносин, що регулю­ються адміністративним правом не дозволяє об'єднати норми що забезпечують їх в єдиному кодифікованому акті — адміністра­тивному кодексі.

В історичному аспекті у перші періоди прийняття специфіч­них норм адміністративного права законодавець встановлював у правових актах, що стосувались розгляду відомчих справ, про­цедурні норми разом з матеріально-правовими. Проте з часом стало очевидним, що у ряді випадків процес прийняття рішень за кожною відомчою справою має однакове регулювання для різ­них справ і це можна регулювати спільно. Насамперед у практи­ці законотворчості з'явились такі правові норми, які універсаль­но регулювали окремі адміністративні процедури, наприклад, порядок розгляду скарг в адміністративному порядку. З часом почали висловлюватись думки про доцільність об'єднання пра­вового регулювання цих окремих процедур у єдиному процедур­ному кодексі.

Перша ґрунтовна кодифікація в цьому напрямі була здійсне­на у 1925 році в Австрії і містила чотири закони:

5) про загальну адміністративну процедуру (Allgemeines Ve- rwaltungsverfahrengezetz);

5) про виконавчу процедуру в адміністрації (Verwaltungsvol- lstreckungsgezetz);

5) про загальні положення кримінально-адміністративного права і процедуру в цих справах (Verwaltungsstrafgezetz)¹⁴⁶;

4) про впровадження перелічених законів (Einf urhrungsgezetz zu den Verwaltungsverfahrengezetzen¹⁴⁷.

Однак у більшості країн Європи та Північної Америки за­гальні адміністративно-процедурні кодекси з'явились лише піс­ля Другої світової війни, у другій половині 20 століття. Проте у деяких європейських державах (зокрема, Франції, Великій Британії) кодексів не було прийнято і таким чином застосову­ються або акти, що врегульовують окремі аспекти адміністра­тивних процедур або ж спеціальні акти для вирішення різних видів відомчих справ.

Доцільність регулювання діяльності органів публічної ад­міністрації у загальному адміністративно-процедурному кодексі зумовлена таким:

5) адміністративно-процедурний кодекс вносить порядок і послідовність в те, як адміністративні органи використовують свої повноваження. Порядок і послідовність, своєю чергою, сприяє ефективності та економності прийняття рішень;

5) перевагою кодексу є те, що не потрібно кожного разу розробляти процедури при появі нових адміністративних справ; замість цього кодекс формулює загальний, встановлений зна­менник, що відповідає різноманітним видам адміністративних дій, який при потребі може бути модифіковано;

5) адміністративно-процедурний кодекс встановлює міні­мальні стандарти, які повинні дотримуватись у всіх сферах ад­міністрації. Адже ризик полягає в тому, що без єдиного кодексу процедури будуть сильно відрізнятись залежно від контексту, при тому одні з них можуть перевищувати вимоги кодексу, інші ж будуть недостатніми;

5) адміністративно-процедурні кодекси містять загальні принципи, які повинні застосовуватись в практиці діяльності публічної адміністрації. Ці принципи є вказівкою для публіч­них службовців, а також стандартом, відносно якого може бути оцінено їх дії¹⁴⁸.

У державах, де існує загальний адміністративно-процедур­ний кодекс, усе ж залишається окреме регулювання певних видів справ. Тому адміністративно-процедурне право тут скла­дається з двох груп норм: загальних і спеціальних. їх співвідно­шення та пріоритет застосування однієї чи другої групи є однією із важливих проблем практики діяльності органів публічної ад­міністрації.

Сформувалось два способи (моделі) вирішення цього питання на законодавчому рівні.

5) Більш поширеним є спосіб, що базується на принципі римського права lex specialis derogat generalis, за яким загальні процедурні норми кодексу повинні застосовуватись у тому ви­падку, якщо це питання не регулюється спеціальними проце­дурними нормами. В цій моделі нормам загального кодексу від­водиться другорядна роль, а у випадку розбіжностей необхідно застосовувати спецальні процедурні норми.

5) Другий тип адміністративно-процедурного кодексу нав­паки базується на принципі першочерговості загальних про­цедурних норм кодексу, які застосовуються у всіх належних до його компетенції справах. Спеціальні процедурні норми тіль­ки тоді можуть відрізнятись від положень загального кодексу, якщо це передбачено самим кодексом.

Загальні адміністративно-процедурні кодекси (закони), як зазначалось, прийняті не у всіх зарубіжних країнах. Із найвідо- міших відзначимо:

— уже згадуваний Акт про адміністративну процедуру, при­йнятий у Сполучених Штатах Америки у 1946 році (регулює порядок прийняття як нормативних, так й індивідуальних ад­міністративних актів та частково контроль судів над діяльністю адміністрації);

— цитований неодноразово закон Федеративної Республі­ки Німеччини «Про адміністративну процедуру» 1976 року (регулює, головним чином, порядок видання індивідуальних адміністративних актів та укладення публічно-правових дого­ворів, але не регулює процедуру прийняття нормативних ак­тів, фактичні дії адміністрації (наприклад, усунення поліцією залишків мастила на автодорозі), приватноправову діяльність адміністрації (наприклад, коли адміністративний орган купує службову автомашину);

— Кодекс адміністративного провадження 1960 року Респуб­ліки Польща — подібний кодекс серед колишніх соціалістичних країн був прийнятий також в Угорщині.

У колишньому Радянському Союзі не було загального ад­міністративно-процедурного кодексу. Єдиний серед радянсь­ких республік Адміністративний кодекс Української PCP 1927 року містив як матеріальні, так і процесуальні норми. Таке можна відзначити і стосовно чинного сьогодні Кодексу України про адміністративні правопорушення. Переконання про доціль­ність кодифікації адміністративно-процедурного законодавс­тва сформувалось у провідних українських адміністративістів лише у кінці дев'яностих минулого століття і було відображене в положеннях Концепції адміністративної реформи в Україні та Концепції реформи адміністративного права.

Тут варто відзначити проекти кількох законодавчих актів, що знаходяться на різних етапах опрацювання і прийняття:

— Адміністративно-процедурний кодекс, яким врегульо­вується порядок прийняття індивідуальних адміністративних актів та їх оскарження в адміністративному порядку;

— Закон «Про нормативно-правові акти», який визначає процедури розробки, прийняття та набуття чинності не лише за­конами, але й нормативними актами органів публічної адмініст­рації.

До прийняття цих актів загального характеру в Україні діють спеціальні норми, що врегульовують процес прийняття актів окремими органами публічної адміністрації (наприклад, Закон «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення») або здійснення окремих дій в адміністративній про­цедурі (наприклад, адміністративне оскарження у Законі «Про звернення громадян»).