Регулювання доступу до професій землевпорядників, оцінювачів земель, виконавців земельних торгів, геодезистів

Існуюче правове регулювання доступу до професій землевпорядників, оцінювачів земель, організаторів земельних торгів, геодезистів характеризуються окремими проявами корупційних ризиків як правових, організаційній факторів, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію [161, с.

Так, впродовж останніх років для отримання доступу до зазначених професій передбачалося два дозвільних механізми - ліцензування та сертифікація.

Так, відповідно до п.33 ч.3 ст.9 на сьогодні вже нечинного Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 01.06.2000 [29] ліцензуванню підлягало «проведення землеоціночних робіт та земельних торгів». При оцінці даного положення з точки зору корупційних ризиків надзвичайно цікавими були результати опитування, проведені на найбільш авторитетному та популярному форумі землевпорядників України. Із 160 осіб, що взяли участь в опитуванні, лише 19 (12 %) стверджували, що отримали ліцензію у строк до 1 місяця «без відкатів»; ще 48 (30 %) заявляють, що отримали ліцензію у строк від 1 до 3 місяців «без відкатів»; 25 (16 %) вказали, що отримали ліцензію у строк до 6 місяці «без відкатів». Решта 68 учасників (42 %) дали різні варіанти відповіді, які вказували на отримання ліцензії «з відкатом» [253].

З аналізу змісту Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення робіт з землеустрою, землеоціночних робіт, затверджених наказом Держкомзему від 05.08.2009 № 423 [94], вбачалося, що суть вимог до суб’єкта господарської діяльності головним чином зводилася або до вимог дотримуватися законодавства («ліцензіат повинен дотримуватись установленого чинним законодавством порядку прийняття та оформлення громадян на роботу»), або до констатації очевидних речей (ліцензіат повинен забезпечувати «наявність обладнання, необхідного для провадження виробничого процесу»).

Цікавою є історія внесення змін до п.33 ч.3 ст.9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» [29]. Первісно редакція цієї норми передбачала також ліцензування робіт із землеустрою. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції господарської діяльності з проведення робіт із землеустрою та землеоцінювальних робіт» від 02.10.2012 року [58] вимога щодо ліцензування робіт із землеустрою була скасована. Жодного негативного ефекту це не справило. Відтак, на наш погляд, були відсутні жодні міркування, які б виправдовували збереження ліцензування проведення землеоціночних робіт та земельних торгів. Також видавалося доцільним не лише перегулювати діяльність з проведення земельних торгів, скасувавши, серед іншого, необхідність її ліцензування, але і створити умови, за яких власник земельної ділянки зміг би проводити земельні торги самостійно.

Вважаємо за необхідне погодитися з думкою А.М.Мірошниченка, висловленою ним ще у 2010 році, що закон не перешкоджає проведенню земельних торгів самим власником [188, с. 43-44]. При цьому вважаємо, що ця точка зору, сформульована ще до викладення більшості положень глави 21 ЗКУ (передбачає порядок проведення земельних торгів) у чинній редакції залишається вірною і на сьогодні. Законодавчої заборони на проведення торгів самим власником земельної ділянки не існувало, більш того, така заборона суперечила б як Конституції України (ст.41) [1], так і ст.1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [2], встановлюючи нічим не виправдане обмеження права власника розпоряджатися своїм майном.

У зв’язку цим, досить правильним було прийняття Верховною Радою України дуже важливого нового Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 року [66], положення якого вже не передбачають жодного ліцензування діяльності з проведення землеоціночних робіт та земельних торгів, та яким було внесено зміни й в низку інших положень земельного законодавства щодо приведення їх у відповідність з новими вимогами.

Водночас, не можна не зауважити, що існуючі правила проведення торгів є дуже складними, і для пересічного громадянина, та навіть і для пересічного органу місцевого самоврядування провести торги самостійно буде досить важко. Для виправлення ситуації слід радикально спростити порядок проведення земельних торгів, конкретні пропозиції в цьому відношенні вже були висловлені вище. А крім того, перспективним є запровадження механізму проведення електронних земельних торгів, за якого всі стадії підготовки торгів та їх проведення можна було б максимально автоматизувати, що істотно спростило б власнику самостійне проведення торгів

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції господарської діяльності з проведення робіт із землеустрою та землеоціночних робіт» від 02.10.2012 [58] замість вимоги щодо ліцензування «робіт із землеустрою» (згадувалися у попередній редакції п.33 ч.3 ст.9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» [29]) шляхом внесення низки змін до Законів України «Про землеустрій» [34], «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» [27] та ін. законодавчих актів було запроваджено сертифікацію інженерів-геодезистів та інженерів-землевпорядників.

Так, відповідно до ч.ч.3, 4 ст.66 Закону «Про землеустрій» [34] відповідальними особами за якість робіт із землеустрою можуть бути лише сертифіковані інженери-землевпорядники. Сертифікованими інженерами- землевпорядниками є особи, які мають вищу освіту за спеціальностями та кваліфікаціями у галузі знань землеустрою, мають стаж роботи за спеціальністю не менше одного року, склали кваліфікаційний іспит, одержали сертифікат та зареєстровані в Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників відповідно до цього Закону.

Нормативно поняття сертифікації та сертифіката відповідності визначалося Законом України «Про підтвердження відповідності» від 17.05.2001 р. [31], який на сьогодні втратив чинність, а також надано й у ст.1 діючого Закону України «Про технічні регламенти та оцінку відповідності» від 15.01.2015 № 124-VIII [63], згідно з якою сертифікація - це підтвердження відповідності третьою стороною (особою, яка є незалежною від особи, що надає об’єкт оцінки відповідності, та від особи, що заінтересована в такому об’єкті як споживач чи користувач), яке стосується продукції, процесів, послуг, систем або персоналу, а сертифікат відповідності є одним з видів документу про відповідність, що підтверджує виконання визначених вимог, які стосуються об’єкта оцінки відповідності.

На думку А.Г.Мартина, дерегуляція господарської діяльності у сферах землеустрою та оцінки земель саме має базуватися, зокрема, на тому, що розробниками документації із землеустрою та технічної документації із оцінки земель мають бути сертифіковані інженери-землевпорядники, які здійснюють свою професійну діяльність як працівники юридичних осіб або фізичні особи - підприємці [178, с. 4].

На наш погляд, це твердження є досить спірним, а зміст «дерегуляційного» Закону від 02.10.2012 р. [58] не відповідав його назві.

По-перше, після його прийняття бар’єр на шляху доступу до професії було встановлено не лише для землевпорядників, але і для геодезистів.

По-друге, на відміну від ліцензування, яке стосувалося суб’єкта господарювання, який міг забезпечувати роботою значний колектив інженерів-землевпорядників, сертифікація стосується кожного інженера- землевпорядника окремо (ну і, звичайно, зачіпає відповідного суб’єкта господарювання, який без сертифікованого інженера у штаті займатися наданням відповідних послуг не може). Зазначені обмеження та перешкоди не є характерними для дерегуляції.

По-третє, в порівняні із ліцензуванням певних видів господарської діяльності сертифікація інженерів характеризується значно вищими корупційними ризиками. Це виражається в наступному.

Закон (ст.66 Закону України «Про землеустрій» [34]), наприклад, детально регулює вимоги до інженерів-землевпорядників. Проте така детальність зовсім не виключає широких дискреційних повноважень при вирішенні питання про доступ до професії. Навпаки, суб’єктивний розсуд присутній у даному випадку практично у чистому та необмеженому вигляді.

За змістом ч.1 ст.66 Закону України «Про землеустрій» [34],

професійною діяльністю у сфері землеустрою можуть займатися лише інженери-землевпорядники, що успішно склали кваліфікаційний іспит, складання якого (ч.5 статті) «здійснюються на базі факультетів землевпорядного профілю у вищих навчальних закладах відповідного рівня акредитації, які уклали договір з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин».

Згідно з ч.8 статті, «вимоги до програм підвищення кваліфікації сертифікованих інженерів-землевпорядників встановлюються

Кваліфікаційною комісією, склад якої затверджується наказом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин». Таким чином, створено ще один практично нічим не обмежений важіль впливу. При цьому згідно з ч.7 статті до складу Кваліфікаційної комісії включаються 10 осіб (із загальної кількості 20 осіб) «з числа висококваліфікованих фахівців, які є представниками центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин». За таких умов формування комісії створюються передумови для повного диктату цього органа на прийняття ним рішення.

При цьому очевидно, що правових засобів захисту у випадку нескладення іспиту претендент фактично позбавлений, адже у разі судового розгляду суд не уповноважений ставати на місце кваліфікаційної комісії і виставляти оцінку - він може хіба що перевірити дотримання процедури, що зазвичай абсолютно нічого не дасть невдоволеному претенденту.

В результаті встановлені правила означають, що відповідний державний орган може на свій розсуд визначати склад кваліфікаційної комісії, половина членів якої - взагалі його працівники, він же визначає програму іспиту, і він же визначає вищі навчальні заклади, на базі яких іспит відбувається. При цьому оскаржити результати іспиту фактично неможливо. Все це в сукупності означає створення ідеальної корупційної схеми, коли розсуд щодо прийнятного рішення є нічим не обмеженим. Такий стан є неправильним.

Негативно ставлячись до кваліфікаційного іспиту як бар’єра на шляху до професії загалом, вважаємо, що у законодавстві щонайменше доцільно було б передбачити процедуру оскарження результатів кваліфікаційного іспиту інженерами-землевпорядниками та інженерами-геодезистами, але не лише до суду (який вирішує питання лише щодо дотримання законодавства при складанні іспиту), а й по суті, процедуру апеляційного оскарження, до, наприклад, органу, який складався б з компетентних фахівців, які б могли перевірити правильність рішення кваліфікаційної комісії щодо оцінки знань претендентів.

При цьому складання іспиту є платними (за наявною у відкритих джерелах інформацією - від 620 грн. до 1512 грн. в залежності від вищого навчального закладу, на базі якого проводиться іспит) [255]. Гроші сплачуються за надання «освітніх послуг» вищим навчальним закладам, єдиною функцією якого по суті є надання приміщень (іноді - спеціально орендованих закладом з цією метою) для іспиту, який має приймати кваліфікаційна комісія (до цього зводиться сенс законодавчого формулювання проведення іспиту «на базі» вищого навчального закладу). Таким чином, можна побачити ще один приклад віддання в буквальному розумінні «на відкуп» державних функцій з контролю за доступом до професії.

Практично повністю аналогічні правила передбачені для інженерів геодезистів (ст.5-1 Закону України «Про топографо-геодезичну та картографічну діяльність» [27]).

Аналіз практики підтверджує існування труднощів для осіб, які отримали відповідні спеціальності землевпорядника чи геодезиста, при складенні кваліфікаційних іспитів.

Так, наприклад, за повідомленням прес-служби Держгеокадастру у Волинській області, на іспиті, який проходив 26 травня 2015 року, з 31 землевпорядника не здали цей іспит 14 осіб, із семи претендентів-геодезистів - троє. Такий невтішний для вступників результат, прес-служба пояснювала незадовільними знаннями претендентів. Так, за її повідомленням «подекуди претендентам було важко відповісти на найпростіші запитання - наприклад, про норми безоплатної приватизації землі для громадян. Частина випробовуваних не розуміла відмінності між геодезичними вимірюваннями методом тріангуляції і полігонометрії» [250].

Щодо оцінювачів земель, то до набрання чинності новим Законом «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 року [66] також застосовувалися подвійні бар’єри: і ліцензування (яке передбачалося п.33 ч.3 ст.9 попереднього Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» [29], та ст.6 Закону України «Про оцінку земель» [39]), так і «сертифікація». Однак, як уже зазначалося вище, суб’єкти господарювання на сьогодні не потребують отримання ліцензій для здійснення діяльності з проведення землеоціночних робіт відповідно до нового Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності» від

02.03.2015 року [66] (який не передбачає в переліку ліцензованих видів такий вид діяльності). Це є досить позитивним в аспекті запобігання корупції.

При цьому однак, не можна не вказати на відповідну прогалину, яку допустив законодавець при внесенні Законом «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 року [66] змін до ст.6 Закону України «Про оцінку земель» [39]. Так, внісши зміни в абзаці третьому статті 6 Закону України «Про оцінку земель» [39] щодо визначення поняття суб’єкта оціночної діяльності-юридичної особи у сфері оцінки земель ( а саме замінивши слова «отримали ліцензії на виконання землеоціночних робіт у встановленому законом порядку» на слова «зареєстровані у Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників»), законодавець не зробив цього у абзаці четвертому цієї ж статті щодо визначення поняття фізичної особи як суб’єкта оціночної діяльності у сфері оцінки землі. Відтак, на сьогодні цей абзац звучить таким чином, що суб'єктами оціночної діяльності у сфері оцінки земель є «фізичні особи - суб'єкти підприємницької діяльності, які отримали кваліфікаційне свідоцтво оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок та ліцензію на виконання землеоціночних робіт у встановленому законом порядку». Звичайно, що таке формулювання в частині отримання фізичною особою - суб’єктом підприємницької діяльності ліцензії на виконання землеоціночних робіт не відповідає Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності» від

02.03.2015 року [66] та потребує зміни. Вважаємо, що абз.4 ч.1 ст.6 Закону України «Про оцінку земель» [39] необхідно викласти в такій редакції: «фізичні особи - суб'єкти підприємницької діяльності, які отримали кваліфікаційне свідоцтво оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок у встановленому законом порядку».

«Сертифікація» оцінювачів земель, як вбачається зі ст.6 Закону України «Про оцінку земель» [39], виглядає як вимога щодо наявності свідоцтв: юридична, особа повинна мати у своєму складі оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, які зареєстровані у Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників; а фізична особа - отримати «кваліфікаційне свідоцтво оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок». Отримання свідоцтв відбувається в цілому за тією самою схемою, що і «сертифікація» інженерів землевпорядників - шляхом складання кваліфікаційного іспиту сформованій «центральним органом» екзаменаційній комісії (ст.8 Закону України «Про оцінку земель» [39]).

Корупційний механізм видачі «сертифікатів» та «свідоцтв» доповнюється специфічним механізмом «підвищення кваліфікації», який застосовується на регулярній основі. Так, згідно зі ст.8 Закону України «Про оцінку земель» [39], «оцінювачі з експертної грошової оцінки земельних ділянок зобов'язані не рідше одного разу в два роки підвищувати кваліфікацію за програмою підвищення кваліфікації. Невиконання цієї вимоги є підставою для зупинення дії кваліфікаційного свідоцтва ...»; ст.66 Закону України «Про землеустрій» [34] передбачає, що «сертифіковані інженери-землевпорядники зобов’язані не рідше одного разу на чотири роки підвищувати кваліфікацію за програмою підвищення кваліфікації», крім того, «інженери-землевпорядники, позбавлені кваліфікаційного сертифіката . допускаються до складання кваліфікаційного іспиту після прийняття рішення про позбавлення кваліфікаційного сертифіката та за умови успішного підвищення кваліфікації».

Звичайно ж, підвищення кваліфікації є платним. Наприклад, навчальні курси підвищення кваліфікації інженерів-землевпорядників, що проводилися Національним університетом біоресурсів і природокористування України у березні-квітні 2012 року, коштували 4000 грн. без ПДВ (за 10 днів навчання). І це без врахування вартості складання заліку, який розглядається як окрема «освітня послуга» [254]. Для оцінників ситуація практична така сама: 10-

денне навчання на «базових курсах згідно Закону України «Про оцінку земель» коштує 3900 грн.» [244].

Додамо, що сама по собі діяльність землевпорядників, оцінювачів та виконавців земельних торгів жорстко контролюється за допомогою погоджень, державної експертизи, різних контрольних заходів тощо. Більш того, у разі вчинення порушення законодавства при здійсненні відповідної професійної діяльності інженерів землевпорядників, геодезистів, виконавців земельних торгів та оцінювачів земель до них можуть застосовуватися загальні положення про юридичну відповідальність.

Очільник Держземагентства України С. Тимченко на момент запровадження «сертифікації» землевпорядників як на обґрунтування необхідності запровадження сертифікатів вказував на «незадовільну роботу і низький рівень відповідальності приватних фірм, що надають землевпорядні послуги», що виражалося у «непоодиноких випадках, коли підприємства виключають найбільш вартісні роботи, пов’язані з виїздом на місцевість» [266]. Неважко помітити, що проходження «базових курсів», періодичне «підвищення кваліфікації» та складання кваліфікаційного іспиту жодним чином не вплине на «виключення найбільш вартісних робіт» та інших подібних порушень, які вчиняються не через достатню кваліфікацію, а через те, що на даний час в Україні не сформувався нормальний ринок землевпорядних послуг, формування якого, до речі, якраз і стримується різними адміністративними бар’єрами на шляху доступу до професії.

Зрозуміло, що, окрім ринкових чинників, якість відповідних послуг повинна забезпечуватися загрозою невідворотного настання юридичної відповідальності за допущені землевпорядниками порушення закону, яка була б адекватною шкідливості (небезпечності) вчиненого діяння.

Викладене свідчить про категоричну неприйнятність існуючого правового регулювання відносин щодо допуску до професій землевпорядників, геодезистів, оцінювачів земель та виконавців земельних торгів. Корупція у сфері допуску до професії страшна не тільки тим, що від неї страждають претенденти на доступ до професії. Штучне обмеження конкуренції на ринку негативно впливає як на якість наданих послуг та ціну - що нижчою є конкуренція, то вищою є ціна послуги.

Виходячи із сказаного, вбачається цілком необхідним ліквідувати зайві бар’єри для доступу до професії: скасувати не лише ліцензування господарської діяльності щодо проведення землеоціночних робіт та земельних торгів (що вже було зроблене), а також і «сертифікацію» та видачу відповідних кваліфікаційних свідоцтв. Необхідно забезпечити дієвий контроль за результатами діяльності інженерів-землевпорядників, геодезистів, виконавців земельних торгів, оцінювачів земель і забезпечити неухильне забезпечення положень законодавства про відповідальність за правопорушення у цій сфері - адміністративну, кримінальну та цивільну.

«Сертифікація» професіоналів як підтвердження рівня їх підготовки та якості послуг, що ними надаються, має право на існування, проте, на наше переконання, вона повинна лише надавати конкурентні переваги, відсутність сертифіката не повинна перешкоджати доступу до професії. Наявність сертифіката має бути орієнтиром для споживача, і не більше.

І звичайно, видача сертифіката має бути справою не держави в особі певних органів, а саморегулівних організацій відповідних професіоналів. Вважаємо недоцільним будь-який регулятивний вплив у цьому відношенні. Самоорганізація - справа самого професійного середовища, яку воно повинно влаштувати на власний розсуд без будь-яких бюрократичних перепон, саме існування яких завжди означає існування корупційних ризиків.