ІІІ. МІСЦЕВИЙ РЕФЕРЕНДУМ - ПРІОРИТЕТНА ФОРМА ПРЯМОЇ ДЕМОКРАТІЇ У МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ

Однією з найважливіших форм прямого волевиявлення територіальної громади та здійснення муніципальної влади є референдум (від лат. Referendum - те, що має бути повідомлене). Дослідження теорії і практики референдуму органічно вимагає оперування визначеним поняттям референдуму.

Поняття, яке розглядається, неодмінно має включати, крім традиційнріх складових, по-перше, елемент, що втілює іманентність, органічність, нерозривність будь-якого референдуму - як загальнонаціонального, так і місцевого, - з суверенітетом народу, здійсненням безпосередньо народом влади, що йому належить як у цілому, так і через його соціальні складові спільності - територіальні громади. По-друге, враховуючи, що світовий досвід, в тому числі новітнього часу, представляє референдум також в іншому розумінні - як спосіб політичного маніпулювання, поняття референдуму має включати такий елемент, як необхідність додержання в процесі організації, проведення та реалізації результатів референдуму всіх умов, закріплених Конституцією та законами.

Отже, фундаментом конституційних основ місцевого референдуму як форми діяльності територіальної громади є конституційна модель суверенітету народу, в основі якої принцип визнання та гарантування місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади. Органічність, нерозривність зазначеного зв'язку цілком закономірна, оскільки місцевий референдум - це одна з найважливіших форм реалізації територіальною громадою своєї влади, її участь у здійсненні народного суверенітету. Це положення диктує методологічний підхід дослідження конституційних основ місцевого референдуму. Він полягає в необхідності системного сприйняття та аналізу положень, настанов, гарантій та процедур Основного Закону, сукупність яких складає конституційну модель суверенітету народу, референдуму та місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що проведення місцевих референдумів передбачено законодавством багатьох країн світу. До початку XIX ст. референдуми взагалі переважно практикувалися на локальному рівні, зокрема перший достовірно відомий референдум було проведено в 1439 р. у швейцарському кантоні Берн.

Активно референдуми стали застосовуватися в період демократизації виборчого права у 20-30-х роках XX ст. Новий значний імпульс для їх поширення та вдосконалення припав на роки після Другої світової війни. Саме в цей період референдум поряд з виборами набуває міжнародної підтримки та закріплення у Загальній декларації прав людини 1948 р., у ст. 21 якої записано, що «кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпо середньо або через вільно обраних представників».

У сучасному світі законодавством різних країн закріплені : ті підходи стосовно допустимості застосування референдумів. так, в одних державах використання цього інституту передбачено на центральному, регіональному та місцевому рівні (Італія, Швейцарія, Росія), в інших - на регіональному та місцевому рівні (США та Канада), в третіх - на центральному та місцевому (Беларусь). Вид нормативних актів, що регламентують порядок проведення референдуму, залежать від того, на якій території проводиться голосування.

Зокрема, американська політична доктрина виходить із того, що джерелом будь-якої влади є виборці, які виражають свою волю шляхом голосування, частіше за все, обираючи посадових осіб. Однак виборці можуть виражати свою волю й безпосередньо, проявляючи ініціативу в виданні законів або беручи участь в референдумі.

У США застосовуються кілька видів місцевого референдуму. У ряді штатів діє інститут обов'язкового референдуму, на який ради виносять проекти муніципальних хартій та поправок до них, рішення щодо позик, змін муніципальної території. Так, хартії (статути) міст, як правило, приймаються та змінюються (приблизно раз на 12 років) на референдумах їхніх жителів. При цьому хартії, прийняті подібним чином, не потребують затвердження з боку державних органів. Наприклад, поправкою, внесеною у 1923 р. в конституцію штату Нью-Йорк, було встановлено, що хартії, прийняті або змінені на міському референдумі, затвердження органів штату не потребують.

Менше використовується так званий добровільний референдум, що проводиться за ініціативою муніципальних рад. За цієї форми референдуму несхвалення виборцями проекту рішення муніципалітету не має юридичної сили.

Також існує референдум третього типу, який призначається у разі надходження від виборців петиції, яка вимагає перегляду прийнятого муніципалітетом рішення. Так, одним із прикладів референдуму може служити ситуація у графстві Аламеда штату

Окленд у 1922 р., коли одна з перших спроб встановити постійну координацію зусиль кількох адміністративних одиниць (так звану федерацію) була відхилена населенням в результаті референдуму. У 1930 р. проект федерації для району Сан-Луїса також був відхилений референдумом в масштабі штату.

Не менш важливим елементом безпосередньої демократії в системі місцевого самоврядування в США є і місцеві референдуми, до компетенції яких входить прийняття рішення про вибір або зміну організаційної форми місцевого самоврядування. Однак проведення референдуму далеко не завжди призводить до її зміни. З проведених у 1975-1988 роках 149 референдумів тільки у 31 з них форму самоврядування було змінено.

У суспільно-політичне життя України місцеві референдуми ввійшли порівняно недавно, але вони одразу набули значного поширення, ставши політичною та правовою реальністю нашого часу. Так, у вересні 1991 року на «Підкарпатській Русі» було проведено місцевий референдум з вимогою автономії у складі України.

25 лютого 1996 року на території Ольховської сільської ради (селище Ольховка Донецької області) відповідно до змін законодавства було проведено перший в Україні місцевий референдум, на якому ставилося питання про згоду населення на будівництво полігону твердих побутових відходів. У результаті проведення референдуму 90% населення проголосувало «проти» такого будівництва. Рішення місцевого референдуму стало основною правовою перешкодою, яка не дозволила будівельним організаціям і виконавчим органам влади побудувати цей полігон.

Після 1996 року місцевий референдум було проведено в Донецьку, на якому 90% громадян, які взяли участь у голосуванні, висловилися за двомовність.

16 квітня 2000 року в місті Солевар Артемівського району Донецької області за рішенням сесії міської ради від 6 березня 2000 року одночасно зі всеукраїнським був проведений місцевий референдум, метою якого стало виявлення ставлення населення до проблеми захоронения радіоактивних та токсичних відходів у гірських виробках соляних пластів Артемівського родовища кам'яної солі на території міста. Із 10000 жителів, які взяли участь у референдумі, 8860 проголосували «проти» захоронення відходів і лише 137 «за».

Наведені приклади проведення місцевих референдумів на території України свідчать про низький рівень розуміння місцевого референдуму як пріоритетної форми локальної демократії, нерозуміння правової природи місцевого референдуму повсякчас призводить до винесення на місцеві референдуму питань, що не належать до повноважень територіальної громади (питання автономії, двомовності тощо). З огляду на це актуальним є визначення поняття місцевого референдуму як форми безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні.

Більшість вітчизняних учених визначають місцевий референдум, спираючись на нормативне визначення цього поняття, що міститься в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

У свою чергу В.В. Кравченко визначає місцевий референдум як важливу форму безпосередньої демократії, що становить собою голосування виборців, які постійно проживають на території відповідної адміністративно- територіальної одиниці, шляхом якого приймаються рішення з найважливіших питань місцевого значення, за винятком тих, котрі, згідно із законом, не можуть бути винесені на місцевий референдум, яке обов'язкове для виконання органами, організаціями і громадянами, щодо яких це рішення має імперативний характер. Подібну точку зору поділяє і П.А. Трачук, який під місцевим референдумом розуміє спосіб реалізації публічної влади територіальної громади шляхом загального голосування з питань місцевого значення.

Вважаємо, що концептуальною позицією при визначенні поняття місцевого референдуму має бути характеристика тріади його визначальних елементів, а саме - суті, змісту і завдань, що дає змогу розкрити правову природу такої форми безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні, повно та всебічно дослідити основні ознаки місцевого референдуму, надати чіткого, зрозумілого визначення.

Так, за своєю сутністю місцеві референдуми є формою безпосередньої прямої локальної (місцевої) демократії, здійснення місцевої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Місцевий референдум є вищою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дає їй змогу брати пряму участь в управлінні місцевими справами.

Добре підготовлений референдум - це дієвий та необхідний спосіб вирішення багатьох важливих питань, чіткий «барометр» волевиявлення місцевих жителів.

урахування думки населення неприпустимо вирішувати або навряд чи вдасться вирішити.

Головна мета демократичного референдуму - вирішити питання в інтересах суспільства шляхом вільного волевиявлення на основі максимального, об'єктивно можливого усвідомлення його учасниками всіх переваг та недоліків внесеного на обговорення питання та очікуваних наслідків. Важливо не допустити, щоб референдум став суперництвом в ім'я тріумфу над іншими. Він має слугувати співробітництву для досягнення спільного блага, виключати конфронтацію та протистояння після голосування.

Місцевий характер референдумів насамперед зумовлений характером питань, які можуть бути предметом обговорення територіальної громади. Предметом місцевого референдуму може бути, як зазначається в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим Законом та іншими законами до компетенції місцевого самоврядування. За своїм змістом місцеві референдуми є безпосереднім вирішенням територіальними громадами питань місцевого самоврядування, тобто питань (справ), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів - членів відповідної територіальної громади, віднесених Конституцією, законами України та статутами територіальних громад до предметів відання місцевого самоврядування, а також питань, які не входять до компетенції органів державної влади України. Не випадково згідно із ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцевий референдум визначається формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення.

Водночас чинне законодавство встановлює ряд обмежень щодо питань, яті : можуть виноситися на місцеві референдуми, і передбачає можливість визнання недійсними рішень, прийнятих на таких референдумах, якщо їхнім предметом є питання, які законодавчо не можуть виноситися на місцеві референдуми. Зокрема, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та її виконавчих органів.

Місцеві референдуми поділяються на кілька видів. Зокрема, їх можна диференціювати за місцем і часом проведення, за підставами і наслідками їх проведення та іншими ознаками.

За місцем (територією) проведення місцеві референдуми поділяються на:

1. сільські;

2. селищні;

3. міські референдуми.

За часом проведення місцеві референдуми поділяються на:

1. звичайні;

2. повторні.

За підставами проведення місцеві референдуми поділяються на

1. обов'язкові та факультативні;

2. ініціативні та імперативні.

Місцеві референдуми є прерогативою територіальних громад. Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів. Оскільки територіальними громадами визнаються лише жителі сіл, селищ, міст, то за місцем проведення референдумів об'єктивно розрізняють лише сільські, селищні й міські референдуми. Районні та обласні референдуми Конституцією України не передбачені. Проте, вважають В.Ф. Погорілко та В.Л. Федоренко, не виключена можливість їхнього передбачення майбутніми законами про місцеві референдуми, аналогічно до проведення місцевих виборів депутатів обласних і районних рад.

З більшості питань, які перебувають у віданні місцевого самоврядування, проводяться факультативні (необов'язкові) референдуми з ініціативи місцевої ради або на вимогу її депутатів, або на вимогу передбаченої законодавством кількості громадян України, що постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Також, як справедливо зазначають у своїй монографії «Референдуми в Україні: історія та сучасність» В.Ф. Погорілко та В.Л. Федоренко, в

перспективі, тобто за новим законом, місцеві референдуми за своїм змістом мають поділятися на статутні та звичайні. Однак це, безумовно, вимагає внесення коректив до профільного Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 19 якого - «Статут територіальної громади села, селища, міста» відносить прийняття означеного документа до відання представницького органу місцевого самоврядування. Звідси висновок, що в Україні фактично не створено правових умов для проведення статутних референдумів, іцо суттєво обмежує права місцевих жителів та не відповідає європейським стандартам локальної демократії.

На місцевих референдумах у зарубіжних країнах традиційно вирішуються конституційні (конституції суб'єкт федерації), законодавчі (законопроекти суб'єктів федерації), адміністративно-територіальні, інституційні та інші питання місцевого самоврядування. Мова йде про практикування у зарубіжних країнах референдумів із морально-етичних, екологічних та інших проблем. Так, референдуми з моральних питань часто проводяться в США. З 1912 по 1976 роки у 26 штатах країни відбулося 155 таких референдумів. Іноді на розсуд електорату виносяться нетрадиційні питання. Так, у 1994 р. у штаті Орегон на референдумі було прийнято закон, який дозволяє застосовувати евтаназію до безнадійно хворих людей.

Іноді на місцеві референдуми виносяться й питання щодо місцевих бюджетів і місцевих податків. Так, у 1972 р. в штаті Колорадо більшість голосуючих (2/3) висловилися проти самоінвестування за рахунок введення додаткового податку зимових Олімпійських ігор в столиці штату — м. Денвері. У штаті Массачусетс на референдумі 1982 р. виборці проголосували за відновлення смертної кари. Цього ж року переважна більшість громадян штату Каліфорнія висловилася проти обов'язкової реєстрації вогнепальної зброї.

Здається справедливою думка В.Ф. Погорілка та В.Л. Федоренка, які вважають, що в подальшому необхідно нормативно визначити конкретні предмети місцевих референдумів і розширити коло питань, що можуть на них виноситися.

ВИСНОВКИ ДО ТРЕТЬОГО ПИТАННЯ

Виходячи із зазначеного, місцевий референдум як форма діяльності територіальної громади та форма безпосередньої демократії є комплексним правовим інститутом, який потребує ретельного правового регулювання всіх етапів і стадій його здійснення.

IV.