§ 5. Юридична відповідальність за порушення гірничого та екологічного законодавства

Проведення державою широкого спектру заходів покликане забезпечити комплексне і якнайповніше геологічне вивчення надр, задоволення загально­національних потреб країни в мінеральних ресурсах, збереження і відтворення мінерально-сировинної бази країни.

Відповідно до ст. 65 КУпН, порушення законодавства про надра тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову і кримінальну відпо­відальність згідно з законодавством України. Проте у правовому регулюванні відносин у сфері застосування відповідальності за порушення законодавства про надра існує низка складнощів, а саме: значна кількість нормативних актів, що регулюють відносини у цій сфері, множинність органів виконавчої влади, які здійснюють функції державного управління у сфері використання і охорони надр, наявність грубих порушень державної та технологічної дисципліни, що приводять до тяжких наслідків тощо.

Дисциплінарна відповідальність застосовується до працівників гірничих підприємств і регулюється Кодексом законів про працю України та Гірничим законом України (ст.

Дисциплінарна відповідальність за порушення законодавства про надра полягає у застосуванні дисциплінарних стягнень до працівників, які вчинили дисциплінарні правопорушення (проступки). Такими правопорушеннями, зо­крема у сфері проведення гірничих робіт є: невиконання правил безпеки та правил технічної експлуатації, єдиних правил безпеки при підривних роботах та інших нормативно-правових актів, що регулюють безпеку проведення гір­ничих робіт, прийнятих у встановленому законодавством порядку; прийняття технічних рішень, що не відповідають вимогам гірничого законодавства; про­ведення гірничих робіт без затвердженої в установленому порядку технічної до­кументації (проектів, паспортів тощо) або з порушенням їх вимог; перекручення розрахунків і показників безпеки гірничих робіт; невиконання законних вимог спеціально уповноважених державних органів у сфері проведення гірничих ро­біт; пошкодження вентиляційних приладів, засобів протипожежного захисту та порушення режиму вентиляції; порушення встановлених правил вибухозахисту електроустаткування; невиконання заходів щодо запобігання газодинамічним явищам; куріння та користування вогнем на гірничих підприємствах, а також проведення вогневих і підривних робіт з порушенням правил безпеки; прове­дення гірничих робіт на гірничих підприємствах без виконання протиаварійних заходів; виведення з ладу апаратури газового, струмового та протиаварійного захисту, сигналізаціїта зв'язку, а також самовільне проникнення у підземні гірничі виробки; інші передбачені законами України правопорушення. За порушення, передбачені ст. 49 Гірничим законом України, працівники гірничих підприємств притягаються до дисциплінарної відповідальності.

До них застосовуються такі види дисциплінарного стягнення, як догана та звільнення (ст.

Власник або уповноважений ним орган повинні забезпечити своєчасне вияв­лення й усунення причин, які призводять до порушень гірничого законодавства. Дисциплінарне стягнення може накладати орган, якому надане право прийняття працівника на роботу. Власник або уповноважений ним орган зобов'язаний особисто до накладання стягнення всебічно та об'єктивно з'ясувати причини допущеного порушення гірничого законодавства, попередньо зажадавши від працівника їх письмового пояснення. У разі відмови надати пояснення склада­ється акт за підписом не менш як трьох осіб. Відмова працівника дати пояснення не може бути перешкодою для застосування дисциплінарного стягнення¹.

Адміністративна відповідальність є одним із заходів адміністратив­ного примусу, яка застосовується поряд в сукупності з іншими заходами адміністративно-примусового характеру (попереджувальними, відновними і процесуального забезпечення). Держава вимушено йде на застосування до правопорушників таких заходів, оскільки іншим чином чинити примусову дію на ці особи неможливо. Дані заходи носять характер адекватного (необхідного і достатнього) і відповідного покарання за скоєне фізичною або юридичною особою діяння (дія або бездіяльність).

Серед джерел адміністративно-правового регулювання відносин у сфері охорони і використання надр особливо слід виділити Кодекс України про ад­міністративні правопорушення), який закріплює заходи про адміністративну відповідальність у сфері використання і охорони надр (зокрема, ст. ст. 47, 57, 58 КУпАП). За допомогою постійної, послідовної та чіткої реалізації санкцій, передбачених КУпАП України, держава забезпечує виконання всіма суб'єктами своїх правових обов'язків, а також дотримання ними правових заборон у сфері охорони і захисту надр, оточуючого середовища, добивається виконання по­ставлених перед ним суспільством завдань і функцій у вказаній сфері, а також захищає інтереси суспільства від будь-яких протиправних посягань на надра і навколишнє середовище.

Ефективність адміністративної відповідальності в сфері використання і охорони надр залежить від досконалості правових норм, яка полягає в їх вза­ємній узгодженості з нормами процесуального характеру, віддзеркаленні в юридичних складах правопорушень, об'єктивної потреби суспільства в забороні екологічно і економічно шкідливої поведінки у вказаній сфері, обґрунтованості санкцій, вживаних до правопорушників. Традиційно виділяють три підстави адміністративної відповідальності у сфері використання і охорони надр: норма­тивна, фактична і процесуальна. Нормативною основою адміністративної відпо­відальності у сфері використання і охорони надр є система діючих норм права, закріплюючих перелік складу адміністративних правопорушень у вказаній сфері, систему адміністративних покарань і принципів їх накладення, коло суб'єктів, що мають право накладати адміністративні покарання, процедуру залучення до відповідальності, її процесуальну форму.

Можна виділити три основні видові об'єкти адміністративних деліктів, що вчиняють замах на законодавство про надра: відносини державної власності на надра і природні копалини, що в них залягають (ст. 47 КУпАП); відносини в сфері геологічного вивчення, раціонального використання і охорони надр (ст. 57 КУпАП); інші суспільні відносини, що виникають в процесі надрокористування -з охорони навколишнього природного середовища і населення від шкідливої дії гірничих робіт, з охорони здоров'я і життя працівників гірничодобувних підпри­ємств при проведенні гірничих робіт і інші (ст. 58 КУпАП).

Розглядаючи об'єктивну сторону адміністративного правопорушення, автор відзначає, що ряд формулювань, носить неоднозначний характер, у зв'язку з чим в норми чинного адміністративного законодавства потрібне внесення відповід­них коректив, з тим щоб відмежування відповідного складу адміністративних правопорушень в досліджуваній сфері від кримінальних злочинів не викликало ніяких ускладнень і обґрунтованих дискусій.

Що стосується суб'єктів адміністративних порушень законодавства у сфері використання і охорони надр, то ними є індивідуальні суб'єкти.

Наявність спеціального суб'єкта адміністративного порушення у сфері ви­користання і охорони надр (посадова особа), за своєю суттю, є кваліфікуючою ознакою складу адміністративних правопорушень. А саме держава визнає поса­дову особу як суб'єкта відповідальностітільки втому випадку, якщо допущене по­рушення законодавства є результатом невиконання або неналежного виконання їм своїх службових обов'язків (ст. 14 КУпАП). Саме з цієї причини адміністративна відповідальність посадових осіб по відношенню до загального суб'єкта завжди підвищена, а персональне притягнення такої особи до адміністративної відпо­відальності підсилює ефективність таких санкцій. За порушення законодавства у сфері використання і охорони надр законом встановлені наступні адміністра­тивні покарання: попередження; адміністративний штраф; конфіскація знаряддя здійснення або предмету адміністративного правопорушення; дискваліфікація; адміністративне припинення діяльності.

Слід зазначити, що всі адміністративні штрафи за порушення у сфері ви­користання і охорони надр виражаються в неоподаткованих мінімумах доходів громадян. Такі ж види адміністративних покарань, як дискваліфікація і адміні­стративне припинення діял ьності, не завжди належним чином використовуються в правозастосовчій практиці.

Впровадження у справах про правопорушення у сфері використання і охо­рони надр є нормативно врегульований порядок здійснення процесуальних дій, що забезпечують законне і об'єктивне розслідування, розгляд і вирішення справ про адміністративні порушення у сфері надрокористування, об'єднаних загаль­ною задачею встановлення істини конкретного факту. Вказане впровадження є різновидом впроваджень у справах про адміністративні правопорушення, що становлять разом з впровадженням з застосування інших заходів адміністратив­ного примусу в своїй сукупності адміністративно-юрисдикційне впровадження, яке в свою чергу є частиною адміністративного процесу.

Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про надра передбачена ст. ст. 47, 57, 58 КУпАП. Так, згідно зі ст. 47 КУпАП, посадові особи і громадяни несуть адміністративну відповідальність за порушення права держав­ної власності на надра, що проявляється в самовільному користуванні надрами, укладенні угод, які в прямій чи прихованій формі порушують зазначене право.

У ст. 57 КУпАП передбачена відповідальність за порушення вимог щодо охорони надр. Самовільна забудова площ залягання корисних копалин, неви­конання правил охорони надр і вимог щодо охорони навколишнього природ­ного середовища, будівель і споруд від шкідливого впливу робіт, пов'язаних із користуванням надрами, знищення або пошкодження спостережних режимних свердловин на підземні води, а також маркшейдерських і геодезичних знаків зумовлюють накладення штрафу на громадян від чотирьох до семи неопо­датковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Вибіркова відробка багатих ділянок родовищ, яка призводить до необгрун­тованих втрат балансових запасів корисних копалин, наднормативні витрати і наднормативне розубожування корисних копалин при видобуванні, псування родовищ корисних копалин та інші порушення вимог раціонального викорис­тання їх запасів зумовлюють накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Втрата маркшейдерської документації, невиконання вимог щодо приведен­ня гірничих виробок і бурових свердловин, які ліквідуються або консервуються, в стан, що забезпечує безпеку населення, а також вимог щодо збереження ро­довищ, гірничих виробок і бурових свердловин на час консервації зумовлюють накладення штрафу на посадових осіб віддесяти дочотирнадцяти неоподатко­вуваних мінімумів доходів громадян.

У ст. 58 КУпАП передбачена відповідальність за порушення правил і вимог проведення робіт по геологічному вивченню надр. Порушення правил і вимог по геологічному вивченню надр, яке може призвести чи призвело до недосто­вірної оцінки розвіданих запасів корисних копалин або умов для будівництва та експлуатації підприємств по видобуванню корисних копалин, а також підземних споруд, не зв'язаних із видобуванням корисних копалин, і втрата геологічної документації, дублікатів проб корисних копалин і керна, необхідних при подаль­шому геологічному вивченню надр і розробці родовищ, зумовлюють накладен­ня штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Кримінальна відповідальність передбачена за такі діяння, які становлять суспільну небезпеку і порушують законодавство про використання і охорону надр. Цей вид відповідальності застосовується значно рідше порівняно з іншими видами відповідальності, оскільки в кримінальному законодавстві встановлено більш вузьке коло злочинних правопорушень у цій сфері. У ст. 240 Кримінальному кодексу України передбачена відповідальність за порушення правил охорони надр та ст.ст. 272, 273, що передбачають відповідальність за порушення правил безпеки під час виконання робіт з підвищеною небезпекою на виробництві або будь-якому підприємстві особою, яка зобов'язана їх дотримуватися. До таких робіт законодавець відніс також гірничі роботи. Гірничі роботи - це комплекс робіт із проведення кріплення та підтримки гірничих виробок і виймання гірничих порід в умовах порушення природної рівноваги, можливості прояву небезпечних і шкідливих виробничих факторів (ст. 1 Гірничого закону України).

Разом з тим, Кримінальний кодекс містить ряд складів злочинів, що перед­бачають відповідальність за порушення вимог щодо охорони інших об'єктів при­роди: наприклад, за забруднення або псування земель і за їх без господарське використання (ст. ст. 239, 254), за знищення або пошкодження лісових масивів (ст. 245), за незаконну порубку лісу (ст.246), за забруднення водойми і повітря (ст. ст. 241, 242). За деякі грубі порушення вимог раціонального, комплексного використання корисних копалин може бути передбачена кримінальна відпо­відальність в розділі господарських злочинів Кримінального кодексу.

Відомо, що розділ 6 Кримінального кодексу присвячений злочинам проти власності. Проте аналіз складу злочинів проти власності свідчить про те, що в ньому збережена концепція кримінально-правової охорони права власності, що раніше існувала, а не концептуальні засади забезпечення його захисту. Крім цього, у чинному Кримінальному кодексі не має спеціальних норм, присвяче­них охороні права власності на природні об'єкти та захисту суб'єктивних прав їх власників щодо використання корисних властивостей природних багатств. На­віть жорстка охорона державної власності на природні ресурси, яка традиційно існувала, залишена без достатнього кримінально-правового реагування¹.

Безумовно, може мати місце привласнення або заволодіння природними об'єктами шляхом зловживання службовим становищем, умисне знищення або пошкодження лісових масивів спаленням, незаконною рубкою або привласнення їх ресурсних компонентів, порушення законодавства про захист диких рослин збиранням «червонокнижних» або «зеленокнижних» об'єктів та ресурсів рос­линного світу, незаконне зайняття рибним, звіриним або іншим промислом чи незаконне полювання з метою привласнення об'єктів та ресурсів тваринного світу, проведення вибухових робітз порушенням правил охорони рибних запасів, що спричиняють значну шкоду рибним ресурсам, умисне знищення або пошкод­ження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду тощо. Але, строго кажучи, у таких випадках мають місце не злочини проти природноресурсової власності, а злочини проти охорони довкілля. Відтак кримінально-правовий спосіб охорони права власності на природні об'єкти, не кажучи вже про їх кримінально-правовий захист, у даний час є послабленим^{[286] [287].}

У ст. 240 Кримінального кодексу передбачена кримінальна відповідальність за порушення встановлених правил охорони надр, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, а також за незаконне видобування ко­рисних копалин, крім загальнопоширених. Цей злочин карається штрафом до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до двох років. Ті самі діяння, вчинені на територіях та об'єктах природно- заповідного фонду або повторно, або якщо вони спричинили загибель людей, їх масове захворювання або інші тяжкі наслідки, караються обмеженням волі на той самий строк, з конфіскацією незаконно добутого і знарядь видобування.

Кримінальна відповідальність встановлена за порушення правил безпеки під час виконання робіт з підвищеною небезпекою на виробництві або будь-якому підприємстві особою, яка зобов'язана їх дотримуватися (ст. ст. 272, 273 ККУ). До таких робіт законодавець відністакож гірничі роботи. Гірничі роботи-це комп­лекс робіт із проведення, кріплення та підтримки гірничих виробок і виймання гірничих порід в умовах порушення природної рівноваги, можливості прояву небезпечних і шкідливих виробничих факторів (ст. 1 Гірничого закону України). Якщо порушення правил безпеки гірничих робіт створило загрозу загибелі людей чи настання інших тяжких наслідків або заподіяло шкоду здоров'ю потерпілого, винна особа карається штрафом до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або об­меженням волі на строк до трьох років. Якщо це правопорушення спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки, винна особа карається обмеженням волі на строк до п'яти років або позбавленням волі на строк до восьми років.

Встановлена також кримінальна відповідальність за порушення законодав­ства про континентальний шельф України. Зокрема, порушення законодавства про континентальний шельф України, що заподіяло істотну шкоду, а також не­вжиття особою, що відповідає за експлуатацію технологічних установок або інших джерел небезпеки в зоні безпеки, заходів для захисту живих організмів моря віддіїшкідливихвідходівабо небезпечнихвипромінюваньта енергії, якщо це створило небезпеку їх загибелі або загрожувало життю чи здоров'ю людей, караються штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на строк до двох років, з конфіскацією всіх знарядь, якими користувалася винувата особа для вчинення злочину, або без такої.

Дослідження, розвідування, розробка природних багатств та інші роботи на континентальному шельфі України, які проводяться іноземцями, якщо це не передбачено договором між Україною і заінтересованою іноземною державою, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або спеціальним дозволом, виданим у встановленому законом порядку, караються штрафом від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, з конфіскацією обладнання (ст. 244 ККУ).

Цивільно-правова відповідальність за порушення законодавства про над- рокористування являє собою покладання на винувату фізичну чи юридичну особу в установленому порядку несприятливих майнових наслідків за вчинене конкретне правопорушення в межах, передбачених чинним законодавством, тобто обов'язку відшкодувати заподіяну шкоду (збитки). Цей вид відповідаль­ності, як правило, виражається в двох формах: відшкодуванні збитків і стягненні неустойки. Правовою підставою цивільної відповідальності за порушення норма­тивних приписів про надрокористування є ст. 67 КУпН. Згідно з її положеннями, підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодувати збитки, завдані ними внаслідок порушення законодавства про надра, в розмірах і порядку встановлених законодавством України.

При цьому слід розрізняти відшкодування збитків, заподіяних правопору­шенням, і відшкодування збитків, заподіяних без правопорушення. Наприклад, коли надрокористувачу надається земельна ділянка, яка правомірно вилучається у землекористувача, надрокористувач зобов'язаний відшкодувати колишньому землекористувачу збитки в межах, встановлених спеціальним законодавством. У даному випадку немає правопорушення, однак у силу нормативного припису надрокористувач зобов'язаний відшкодувати втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (ст. 207 ЗКУ).

Згідно зі ст. ст. 1187 та 1188 Цивільного кодексу, гірничодобувні підприєм­ства, діяльність яких пов'язана з підвищеною небезпекою для навколишнього природного середовища та життя і здоров'я громадян, можуть бути зобов'язані відшкодувати шкоду за відсутності вини в заподіянні шкоди. Можливі й інші випадки відшкодування надрокористувачами заподіяної ними шкоди без наяв­ності їх вини. Проте у переважній більшості випадків цивільна відповідальність застосовується за умови наявності вини у діяннях особи, який заподіяв шкоду. Це загальний принцип юридичної відповідальності, який застосовується і за порушення вимог гірничого законодавства. Загальні підстави відповідальності за завдану шкоду передбачені ст. 1166 ЦКУ.

Поширеним правопорушенням у галузі надрокористування є невиконання багатьма надрокористувачами обов'язку по приведенню земельних ділянок, порушених при користуванні надрами, в стан, придатний для їх подальшого використання. Наявність значної частини невідновлених земель, порушених при розробці родовищ корисних копалин і торфу, пояснюється тим, що земле­користувачі й органи прокуратури майже не пред'являють позовів про спону­кання надрокористувачів до проведення робіт по рекультивації земель. Якщо землекористувачі самі виконали роботи по рекультивації земель, то вони мають право на стягнення з надрокористувачів усіх понесених ними витрат у межах проектної вартості робіт.

Користувачі надр часто допускають порушення вимог земельного за­конодавства, зокрема псування земель. У цьому випадку вони зобов'язані відшкодувати збитки з урахуванням усіх вимушених витрат по відновленню родючості землі, а також доходів, які могли б отримати землекористувачі за час приведення земель у стан, придатний для використання за призначенням. У процесі здійснення надрокористування збитки можуть бути заподіяні тварин­ному світу, водним і лісовим ресурсам, будівлям і спорудам, здоров'ю громадян і т. п. У цих випадках визначення заподіяної шкоди здійснюється відповідно до спеціальних нормативних актів, які регулюють порядок відшкодування збитків, або з урахуванням вимог ст. 1166 ЦКУ, якщо порядок відшкодування шкоди не регулюється спеціальним законодавством.

Правочини, пов'язані з користуванням надрами, які вчинені з порушенням вимог, передбачених Кодексом про надра, є недійсними. Особи, винні у вчиненні таких правочинів, а також у: самовільному користуванні надрами; порушенні норм, правил і вимог щодо проведення робіт по геологічному вивченню надр; вибірковому виробленні багатих ділянок родовищ, що призводить до наднор­мативних втрат корисних копалин; наднормативних втратах і погіршенні якості корисних копалин при їх видобуванні; пошкодженні родовищ корисних копалин, які виключають повністю або суттєво обмежують можливість їх подальшої екс­плуатації; порушенні встановленого порядку забудови площзалягання корисних копалин; невиконанні правил охорони надр та вимог щодо безпеки людей, майна і навколишнього природного середовища від шкідливого впливу робіт, пов'язаного з користуванням надрами; знищенні або пошкодженні геологічних об'єктів, що становлять особливу наукову і культурну цінність, спостережних режимних свердловин, а також маркшейдерських і геодезичних знаків; не­законному знищенні маркшейдерської або геологічної документації, а також дублікатів проб корисних копалин, необхідних при подальшому геологічному вивченні надр і розробці родовищ; невиконання вимог щодо приведення гір­ничих виробок і свердловин, які ліквідовано або законсервовано, в стан, який гарантує безпеку людей, а також вимог щодо збереження родовищ, гірничих виробок і свердловин на час консервації, - несуть дисциплінарну, адміністра­тивну, цивільно-правову і кримінальну відповідальність згідно з законодавством України (ст. 65 КУпН).