§ 5. Регіональне, субрегіональне та двостороннє співробітництво з охорони навколишнього середовища

Поряд з універсальним співробітництвом у сфері охорони навколишнього природного середовища і відповідним йому універсальним рівнем охорони навколишнього середовища, виділяють співробітництво на регіональному, субрегіональному і двосторонньому рівнях і відповідні їм міжнародно-правові інструменти.

Специфічність регіонального співробітництва в галузі полягає в тому, що воно формується одночасно під впливом екологічних та політико-географічних факторів¹. Крім інших переваг, важливим фактором зверненням держав до ре­гіональних форм співробітництва є чітко виражена регіональна відокремленість екологічних проблем, наявність природних і просторових рамок їх прояву, інте­рес конкретних держав до вирішення цих проблем, що обумовлює доцільність їх вирішення саме на регіональному рівні, полегшує завдання визначення кон­венційного регіону, а також коло держав-учасниць регіональних угод.

Про специфічні природоохоронні проблеми регіонального характеру і необхідність розвитку регіонального співробітництва для їх вирішення йдеться в таких авторитетних міжнародних актах, як підсумкові документи, прийняті Стокгольмською конференцією в 1972 року, Заключний акт НБСЄ 1975 року, Все­світня стратегія охорони природи 1980 року, Найробійська декларація 1982 року.

У регіональному співробітництві беруть участь і міжнародні організації, сфе­ра діїяких носить глобальний характер. У рамках ЮНЕП здійснюються комплексна охорона середовища регіональних морів, план дій з боротьби з опустеленням у Судано-Сахеліанському регіоні тощо.

Загальноєвропейське співробітництво з охорони навколишнього середови­ща базується на міжнародних організаціях системи ООН: Європейській еконо­мічній комісії, регіональних програмах ЮНЕП і спеціалізованих установах ООН.

Під егідою ЄЕК OOH укладені Конвенція про транскордонне забруднення повітря на великі відстані 1979 року з протоколами, що доповнюють її; Конвен­ція про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті

1991 року з Протоколом щодо стратегічної екологічної оцінки 2003 року; Кон­венція про транскордонний вплив промислових аварій 1992 року; Конвенція про охорону та використання транскордонних водотоків і міжнародних озер

1992 року; Конвенція ЄЕК OOH про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища 1998 року (Орхуська конвенція). Унікальним є Про­цес «Довкілля для Європи», який становить партнерство держав-членів, що роз­ташовані в регіоні ЄЕК ООН, організацій системи ООН, представлених у цьому регіоні, інших міжнародних організацій та регіональних екологічних центрів. У рамках Процесу провадяться конференції міністрів (Прага, 1991 рік; Люцерн,

1993 рік; Софія, 1995 рік; Opxyc 1998 рік; Київ, 2003 рік; Белград, 2007 рік^[578]; Аста­на, 2011 рік), на яких був підписаний ряд важливих угод. У ході 5-ї Конференції міністрів «Довкілля для Європи» (Київ, 2003 рік) були прийняті й відкриті для підписання три протоколи до конвенцій Європейської економічної комісії ООН: 35 країн і Європейське співтовариство підписали новий Протокол із стратегічної екологічної оцінки до Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті 1991 року; 22 країни підписали новий Протокол про цивільну відповідальність і компенсацію за шкоду, заподіяну транскордон­ним впливом промислових аварій на транскордонні води, до Конвенції про транскордонний вплив промислових аварій 1992 року і Конвенції про охорону та використання транскордонних водотоків і міжнародних озер 1992 року; 36 країн і Європейське співтовариство підписали новий Протокол реєстрів викидів і переносу забруднювачів до Конвенція ЄЕК OOH про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища 1998 року.

Міністри і глави делегацій також схвалили Керівні принципи зміцнення дотримання і забезпечення здійснення багатосторонніх екологічних угод (БЕУ) у регіоні ЄЕК ООН. Уряди семи країн Карпатського регіону прийняли Рамкову конвенцію про захист та сталий розвиток Карпат 2003 року, яка була підписана Угорщиною, Румунією, Сербією і Чорногорією, Словаччиною, Україною і Чеською Республікою.

На 7-й Конференції міністрів «Довкілля для Європи» (Астана, 2011 рік) обго­ворювалися дві основні теми: «Стале управління водними і пов'язаними з водою екосистемами» і «Зелена економіка: висування на перший план питань навко­лишнього середовища в процесі економічного розвитку». У рамках конференції були запропоновані нові ідеї, ініціативи і програми, найважливішою з яких була проектна пропозиція для співробітництва «Зелений міст». Були затверджені Ac- танинські пропозиції щодо дій по воді - набір можливих дій з поліпшення стану води і пов'язаних з водою екосистем за рахунок більш сталого управління ними. На Конференції була прийнята Декларація міністрів: «Заощаджуйте воду-под­байте про природу!»

Основою для міждержавного співробітництва у сфері охорони навколиш­нього середовища держав-членів СНД є Угода про взаємодію у сфері екології й охорони навколишнього середовища 1992 року із Протоколом про внесення змін в Угоду про взаємодію у сфері екології й охорони навколишнього природного середовища 1992 року. Угода спрямована на гармонізацію прийнятих природо­охоронних законодавчих актів, екологічних норм і стандартів; спільну розробку і здійснення міждержавних програм і проектів у сфері природокористування; застосування загальних підходів і критеріїв для методів і процедур оцінки якості й контролю стану навколишнього середовища й антропогенних впливів на нього; забезпечення порівнянності даних про стан навколишнього середовища в між­державному співробітництві; створення і підтримку міждержавної екологічної інформаційної системи; вироблення і здійснення погодженої науково-технічної політики у сфері охорони навколишнього середовища.

Важливою формою гармонізації законодавства держав-членів СНД у сфері охорони навколишнього середовища є розробка і прийняття міжпарламентською Асамблеєю держав-учасниць СНД модельних законів. Модельний закон про запобігання і комплексний контроль забруднень навколишнього середовища 2008 року спрямований на гармонізоване з міжнародними нормами регулю­вання господарської діяльності, що здійснює негативний вплив на навколишнє середовище, життя і здоров'я громадян. Метою Модельного закону про еко­логічну відповідальність щодо запобігання і ліквідації шкоди навколишньому середовищу 2009 року є встановлення заснованої на принципі «забруднювач платить» і гармонізованої з нормами міжнародного права системи екологічної відповідальності для запобігання і ліквідації шкоди навколишньому середовищу з перенесенням тягаря компенсації заподіяного збитку навколишньому серед­овищу із суспільства в цілому на суб'єктів, чия діяльність завдала шкоди навко­лишньому середовищу. У 2010 році був прийнятий Модельний закон про оцінку впливу на навколишнє середовище, метою якого є створення гармонізованої з міжнародними нормами системи оцінки впливу на навколишнє середовище для встановлення загального порядку проведення оцінки впливу на навколишнє середовище у взаємозв'язку з проведенням державної екологічної експертизи й урахуванням класифікації об'єктів оцінки впливу на навколишнє середовище з екологічної значимості й повноти оцінки.

В Африці основою регіонального співробітництва у сфері охорони навко­лишнього середовища є Африканська конвенція з охорони природи і природних ресурсів 1968 року, що регулює практично всі найважливіші екологічні пробле­ми континенту. Конвенція також враховує таку специфіку регіону, як наявність значного числа місцевого населення, що живе переважно промислом рослин і тварин.

Організаційним механізмом співробітництва країн Азії служить Економічна і соціальна комісія OOH для країн Азії і Тихого океану (ECKATO).

Регіональний рівень співробітництва має важливе значення у сфері охорони морського середовища. Правовою базою для регіонального співробітництва у сфері захисту морського середовища від забруднення є регіональні угоди, про­сторова сфера діяльності яких обмежена, як правило, особливо уразливими акваторіями. Можна виділити три специфічні моделі регіонального правового регулювання охорони морського середовища.

Перша модель, як історично найбільш рання, позначається підписанням де­кількох угод західноєвропейськими державами регіону Північне море-Північна Атлантика, які ґрунтувалися на предметному підході та відображали певною мірою галузевий принцип. Ними була прийнята низка відособлених угод, що регулювали питання забруднення морських вод цього регіону, зокрема: забруд­нення нафтою-Угода про співробітництво з боротьби із забрудненням нафтою вод Північного моря 1969 року (Бонн), Угода про співробітництво з боротьби із забрудненням моря нафтою 1971 року (Копенгаген), що передбачає співробіт­ництво скандинавських країн і Данії в боротьбі з забрудненням прибережних морських вод, Угода про співробітництво з боротьби із забрудненням Північного моря нафтою й іншими шкідливими речовинами 1983 року (Бонн); забруднен­ня відходами - Конвенція із запобігання забрудненню морського середовища шляхом скидання речовин із суден і літальних апаратів 1972 року (Осло), що забороняє навмисне скидання в морське середовище в районі північно-східної Атлантики шкідливих речовин і матеріалів із суден і літальних апаратів; Конвенція із запобігання забрудненню моря з джерел, що знаходяться на суші, 1974 року (Париж); забруднення в результаті розробки ресурсів морського дна - Конвен­ція про цивільну відповідальність за збиток від забруднення нафтою 1976 року. Головна особливість цих угод полягає в тому, що кожному конкретному джере­лу забруднення чи виду забруднюючих речовин відповідає свій міжнародно- правовий акт, що має самостійний характер і не пов'язаний з іншими.

Друга модель регулювання була обрана прибалтійськими державами, які у 1974 році уклали Гельсінську конвенцію із захисту морського середовища району Балтійського моря, що охоплює практично всі аспекти проблеми боротьби із за­брудненням. Єдиний міжнародно-правовий акт містить норми, що стосуються запобігання забрудненню із суден, з наземних джерел, у результаті розвідки і розробки мінеральних ресурсів морського дна, захоронения, відповідальності за шкоду, заподіяну забрудненням, вирішення міжнародних спорів. У Додатках до Конвенції, що складають її невід'ємну частину, містяться конкретні заходи для захисту морського середовища.

Третя модель правового регулювання склалася в процесі реалізації Програми регіональних морів, прийнятої ЮНЕП у 1974 році. Програма у даний час охоплює понад 140 держав та 18 регіонів: Антарктику, Арктику, регіон Балтійського моря, Чорне море, регіон Середземного моря, великий Карибський регіон, Каспійське море, Східноафриканський регіон, регіон Північно-Східної Атлантики, регіон Північно-Східноїчастини Тихого океану, регіон Північно-Західноїчастини Тихого океану, Тихоокеанський регіон, регіон Червоного моря і Перської затоки, регіон Арабської затоки, регіон Південно-Східноїчастини Тихого океану, регіон Західної і Центральної Африки, регіон Східної Азії, регіон Південної Азії. У 13-й з цих регіонів Програма здійснюється під егідою ЮНЕП, а у 5-й (Антарктика, Арктика, Балтійське і Каспійське моря, регіон Північно-Східної Атлантики) - у партнерстві з ЮНЕП.

У зазначених регіонах були укладені регіональні конвенції із захисту мор­ського середовища, переважно додержуючись спільних зобов’язань. Практично до всіх конвенцій були прийняті протоколи, що конкретизують питання захисту морського середовища з окремих джерел чи видом поллютанта. Ця ознака свідчить, що зазначені угоди можуть бути охарактеризовані як рамкові. До них належать наступні угоди:

Регіональна конвенція про збереження морського середовища Червоно­го моря і Перської затоки 1982 року із Протоколом 1982 року, що стосується регіонального співробітництва в боротьбі із забрудненням нафтою й іншими шкідливими речовинами в надзвичайних ситуаціях;

Кувейтська регіональна конвенція про співробітництво у сфері захисту морського середовища від забруднення 1978 року із Протоколом 1978 року, що стосується співробітництва в боротьбі із забрудненням нафтою й іншими шкідливими речовинами в надзвичайних ситуаціях, Протоколом 1989 року, що стосується забруднення моря в результаті розвідки і розробки континентального шельфу, Протоколом 1990 року із захисту морського середовища від забруднен­ня з наземних джерел і Протоколом 1998 року про контроль за транскордонним переміщенням морем небезпечних і інших відходів і їх видаленням;

Конвенція про охорону і розвиток морського середовища Великого Кариб­ського регіону 1983 року із Протоколом 1983 року, що стосується співробітництва в боротьбі з розливами нафти, Протоколом 1990 року, що стосується особливо охоронюваного району і дикої природи, Протоколом 1999 року, що стосується забруднення з наземних джерел і здійснюваної на суші діяльності;

Конвенція із захисту морського середовища і прибережних районів у Південно-Східній частині Тихого океану 1981 року із Протоколом 1983 року із захисту Південно-Східної частини Тихого океану від забруднення з наземних джерел, Протоколом 1989 року про збереження й управління охоронюваних морських і прибережних районів Південно-Східної частини Тихого океану, Про­токолом 1989 року із захисту Південно-Східної частини Тихого океану від радіо­активного забруднення, Протоколом 1992 року за регіональною програмою вивчення феномена течії Ель-Ніньйо в Південно-Східній частині Тихого океану;

Угода про регіональне співробітництво в боротьбі із забрудненням Південно- Східної частини Тихого океану вуглеводнями й іншими шкідливими речовинами в надзвичайних ситуаціях було прийнято в 1981 року;

Конвенція про співробітництво із захисту і розвитку морського і прибе­режного середовища регіону Західної і Центральної Африки 1981 року із Про­токолом 1981 року, що стосується співробітництва в боротьбі із забрудненням у надзвичайних ситуаціях;

Найробійська конвенція про захист, управління і розвиток морського і прибережного середовища регіону Східної Африки 1985 року із Протоколом 1985 року, що стосується охоронюваних районів і дикої фауни і флори в регіоні Східної Африки, і Протоколом 1985 року, що стосується співробітництва в бороть­бі з морським забрудненням у надзвичайних ситуаціях у регіоні Східної Африки;

Конвенція із захисту природних ресурсів і навколишнього середовища регіону південної частини Тихого океану 1986 року із двома протоколами: Про­токолом 1986 року про запобігання забрудненню регіону південної частини Тихого океану в результаті захоронения і Протоколом 1986 року, що стосується співробітництва в боротьбі з надзвичайним забрудненням у регіоні південної частини Тихого океану.

Найбільш показовим є співробітництво середземноморських держав. У 1976 року на Барселонській конференції була укладена основна (стосовно конвенції використаний термін «зонтична») угода - Конвенція про охорону Се­редземного моря від забруднення 1976 року, що поширюється на Середземне море, за винятком Мармурового моря, Чорноморських проток і внутрішніх вод держав-учасниць, і містить спільні зобов'язання держав і перелік джерел за­бруднення, що вимагають уживання відповідних заходів. Конвенційні положення деталізуються і конкретизуються шляхом розробки протоколів-Протоколу 1976 року із запобігання забрудненню Середземного моря скиданнями з морських і повітряних суден, Протоколу 1976 року щодо співробітництва у боротьбі із за­брудненням Середземного моря нафтою й іншими шкідливими речовинами за надзвичайних обставин, Протоколу 1980 року про захист Середземного моря від забруднення з наземних джерел, Протоколу 1982 року, що стосується осо­бливо охоронюваних районів Середземного моря. У подальшому всі зазначені міжнародні документи були замінені на нові. Зокрема, у 1994 році був прийнятий Протокол із захисту Середземного моря від забруднення в результаті розвідки і розробки континентального шельфу, морського дна і їхніх надр, а у 1996 році - Протокол із запобігання забрудненню Середземного моря в результаті тран­скордонного переміщення небезпечних відходів і їх видалення.

У1995 році був прийнятий новий План дій із захисту морського середовища і сталого розвитку прибережних зон Середземного моря. На зміну Конвенції 1976 року прийнято Конвенцію із захисту морського середовища і прибереж­них районів Середземного моря 1995 року. Протокол 1976 року із запобігання забрудненню Середземного моря скидами з морських і повітряних суден був доповнений 10 червня 1995 року і перейменований на Протокол із запобігання й усунення забруднення Середземного моря скидами з морських і повітряних суден. У 2002 році був прийнятий Протокол щодо співробітництва у запобіганні забрудненню із суден і в боротьбі із забрудненням Середземного моря в над­звичайних ситуаціях, що замінив Протокол 1976 року, який стосується співро­бітництва в боротьбі із забрудненням Середземного моря нафтою й іншими шкідливими речовинами в надзвичайних ситуаціях. Протокол 1980 року про захист Середземного моря від забруднення з наземних джерел був доповне­ний і одержав назву - Протокол із захисту Середземного моря від забруднення з наземних джерел і здійснюваної на суші діяльності. Протокол 1982 року, що стосується особливо охоронюваних районів Середземного моря, був замінений на Протокол 1995 року стосовно особливо охоронюваних районів і біологічного різноманіття в Середземному морі.

Субрегіональний рівень співробітництва охоплює співробітництво держав окремих субрегіонів. У преамбулі Рамкової конвенції про охорону та сталий роз­виток Карпат 2003 року вказано на важливість субрегіональної співпраці для охорони та сталого розвитку Карпат у контексті процесу «Довкілля для Європи». Субрегіональним є співробітництво восьми латиноамериканських держав, які уклали Амазонський пакт 1978 року, що передбачає спільне раціональне і нау­ково обґрунтоване використання ресурсів басейну р. Амазонка.

Двосторонні угоди співробітництва у сфері охорони навколишнього середовища визначають різноманітні напрями і форми співробітництва і перед­бачають створення координаційних органів (змішаних комісій) щодо співробіт­ництва. Двосторонні угоди також регулюють використання транскордонних водних об'єктів, охорону окремих видів тварин, створення транскордонних заповідників тощо. Наприклад, Угода між Урядом України та Урядом Російської Федерації про співробітництво в галузі охорони навколишнього середовища 1995 року; Угода між Російською Федерацією та Китайською Народною Республі­кою про заповідник «Озеро Ханка» 1996 року; Угода між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та Міністерством природи і навколишнього середовища Монголії про співробітництво в галузі охорони навколишнього природного середовища 2004 року; Угода між Урядом України та Урядом Азербайджанської Республіки про співробітництво в галузі охорони навколишнього природного середовища 2007 року; Угода про співробітництво в галузі охорони навколишнього природного середовища між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та Міністерством з питань навколишнього середовища та просторового планування Республіки Македонія 2010 року.

Особливо інтенсивне двостороннє співробітництво здійснюється з країнами, які мають спільний кордон з Україною: Білоруссю, Угорщиною, Польщею, Респуб­лікою Молдова, Російською Федерацією, Румунією та Словацькою Республікою. Основні галузі співпраці включають: обмін інформацією; збереження біологіч­ного та ландшафтного різноманіття; зменшення транскордонного забруднення атмосферного повітря, земель і вод; створення загальноєвропейської екологічної мережі. У співпраці з чорноморськими прибережними державами здійснюються спеціальні заходи щодо захисту Чорного моря¹.