§ 1. Роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами

Право, по мнению О.С. Колбасова, «является одним из наиболее эффективных инструментов управления поведением людей и широко используется в этом качестве во всех странах. Благодаря своей способности адаптировать экологические требования и выражать их в виде общеобязательных правил поведения право все более интенсивно используется в целях решения задач охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов, при этом само право развивается, приобретает новые черты и качественные

особенности»4.

В теории права принято считать, что «любая правовая система (равно как и элементы правовой системы) воздействуют на определенный круг общественных отношений, тем самым формируя сферу действия права»5. В свою очередь, «сфера действия права должна рассматриваться исключительно с позиции управляемого объекта правового воздействия»6 ,

«оказывающего воздействие на субъект, предопределяя на основе обратной связи методы и формы управления»7.

Как отмечает О.Л. Дубовик, «поскольку процесс познания, и тем более процесс управления, требует выделения изучаемого или управляемого объекта, необходимо ограничить исследуемую сферу некоторыми, пусть условными рамками, а ее содержание представить в виде определенной

4 Колбасов О.С. Концепция экологического права // Право окружающей среды в СССР и Великобритании. М.: Изд-во ИГиП АН СССР, 1988. С. 3.

5См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 165.

6См.: Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М., 1978; Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973. С. 78.

7См.: Колбасов О.С. Экология, политика, право. М., 1976. С. 45.

структуры. Именно по этим фундаментальным причинам широкий, философский, конкретно-социологический подход к проблеме охраны окружающей среды должен обязательно, прежде всего, в практических целях, дополняться ее разработкой на среднем уровне, т.е.

В теории экологического права общественные отношения в сфере

взаимодействия общества и природы (экологические общественные отношения) представляют собой одну из областей социальной жизни, входящей в систему правового регулирования, и «право как социальный регулятор и внешняя форма его проявления – законодательство, регулируя общественные отношения в данной сфере, выполняет политическую, экономическую, идеологическую и иные социальные функции, выражающие государственную волю и интересы господствующего класса»9.

Реализация данных функций зачастую может иметь прямо

противоположные цели и задачи, что находит свое отражение в конфликте интересов между хозяйствующими субъектами, государством в лице уполномоченных органов, а также гражданами и общественными организациями.

Так, применительно к цели настоящего исследования, объективная необходимость распространения сферы действия права на общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности при пользовании недрами, складывалась постепенно на фоне обостряющихся противоречий экологической и экономической функции права. Несмотря на то, что и «экономические, и экологические интересы едины по своей социальной направленности, поскольку они призваны обеспечить качество жизни человека, такого рода противоречия возникают в силу постоянного воздействия на природную

8 Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 12.

9См.: Петров В.В. Экология и право. М.: Юрид. лит., 1981. С. 41.

среду вследствие ее потребления и использования. Подобное воздействие вносит отрицательные элементы в содержание экологической функции, выполняемой природой, путем ее загрязнения, истощения, разрушения»10, «и этот антагонизм нельзя устранить никогда»11.

Возникшая угроза деградации природной среды в результате хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, а также рост чрезвычайных ситуаций техногенного характера, с одной стороны, послужили объективной предпосылкой для создания правовых условий обеспечения охраны окружающей среды, экологической безопасности, рационального использования и охраны недр, и формирования в связи с этим специального законодательства, вместе с тем экономическая функция, направленная применительно к сфере недропользования на «формирование высокоэффективной, инновационно ориентированной системы воспроизводства минерально-сырьевой базы, в объемах, необходимых для удовлетворения потребностей экономики страны в минерально-сырьевых ресурсах, создания минерально-сырьевых основ социально-экономического развития регионов Российской Федерации и обеспечения энергетической и

минерально-сырьевой безопасности»12, фактически не смогла в полной мере

обеспечить учет эколого-правовых требований и сформировать экологоориентированную экономику недропользования.

Как справедливо отмечал В.В. Петров, «сложность выполнения данной задачи заключается в том, что экологическая функция права может осуществляться в единстве и противоречии с его другими функциями. Выражая потребности всего общества в чистой, здоровой окружающей среде, экологическая функция права призвана отражать социально-

10 См.: Петров В.В. Концепция взаимодействия и природы - научная основа экологического права // Методологические проблемы правоведения. М.: Изд-во Московского ун-та, 1994. С. 133.

11 См.: Колбасов О.С. Завещание экологам // Экологическое право. М.: Юрист. 2001. № 3. С. 11.

12 См.: Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 № 1039-р «Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года»// СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399.

экологические закономерности взаимодействия общества и природы» 13 . Вместе с тем, «будучи продуктами государственной воли, она, как и все право в целом, является классовой по своему содержанию, отражающей социально-экономические законы развития соответствующей общественной формации, вследствие чего удовлетворение экономических интересов, связанное с использованием и потреблением природных ресурсов для производства материальных благ, неизбежно вносит негативные изменения в естественную среду, которые отражаются на качестве выполнения природой ее биологической функции»14.

Экологические проблемы, возникающие в связи с пользованием

недрами, постепенно вызвали необходимость выделения самостоятельной сферы нормативного правового регулирования – общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в процессе данного вида хозяйственной деятельности, а также формирования специального законодательства, содержащего комплекс необходимых запретов и ограничений, и в настоящее время, несмотря на то, что Российская Федерация обладает значительными минерально-сырьевыми ресурсами, возможность их использования ограничена нормами экологического права.

Анализируя тенденции развития федерального природоохранного законодательства, необходимо отметить некоторые позитивные направления в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами. Так, за последние 15 лет была

«осуществлена экологизация отдельных сфер хозяйственной деятельности, созданы организационные и правовые предпосылки для перехода к

13 Петров В.В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды// Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. М.: Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980. С. 83; Гусев Р.К., Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР/ учебное пособие для студентов неюридических специальностей. М.: Высшая школа, 1979. С. 154.

14 См.: Петров В.В. Проблемы исследования правового механизма управления качеством окружающей среды. В кн.: Проблемы взаимодействия общества и природы. Тезисы I Всесоюзной научной конференции. М., 1978. С. 46; Он же. Научно-технический прогресс, природа и право. – в кн.: Научно- технический прогресс и правовая охрана природы / под ред. проф. Петрова В.В. М., 1978. С. 15.

устойчивому развитию» 15 , существенные изменения претерпела система государственного надзора в области охраны окружающей среды (государственного экологического надзора), были ужесточены экологические требования в сфере недропользования и сложилась определенная правоприменительная практика привлечения пользователей недр к юридической ответственности за экологические правонарушения, однако ряд правовых проблем, связанных с минимизацией негативного влияния хозяйственной деятельности при пользовании недрами на окружающую среду и обеспечением экологической безопасности в настоящее время остаются нерешенными, дискуссионными и актуальными.

Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами также напрямую связано с необходимостью учета экономических и социально-политических факторов, при этом в данном случае необходимо указать на наличие двух одновременно взаимосвязанных и взаимоисключающих целей – достижение экономических показателей посредством вовлечения новых участков недр в промышленное освоение, рост ВВП, создания новых рабочих мест и решения иных социально-экономических задач, с одновременным обеспечением охраны окружающей среды и экологической безопасности, создания условий для рационального использования и охраны недр, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, на современном этапе развития российского общества основная роль права в сфере регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, состоит в выработке такой системы правил и норм, которые бы, с одной стороны, обеспечивали

15 См.: Вершило Н.Д. Охрана окружающей среды, устойчивое развитие: проблемы и пути решения // Материалы круглого стола «Правовое обеспечение экологической безопасности в субъектах Российской Федерации». − М.: Юрлитинформ, 2010. С. 75.

право граждан на благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность на своих территориях при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности, т.е., как справедливо отмечает И.О.Краснова,

«между правом и экологическими проблемами должна возникнуть такая ясная связь, при которой право как средство и гарант устойчивости социальных отношений становится инструментом решения экологических проблем, так как способно через систему общих императивных норм и организационных действий по его исполнению изменить саму модель поведения субъектов в экологически благоприятную сторону»16, а с другой стороны, позволили бы реализовать в полном объеме социально- экономические задачи, сформулированные в основных программных документах, определяющих долгосрочную стратегию развития данной отрасли экономики.

Основным критерием, определяющим степень воздействия права на группу однородных общественных отношений, служит понятие

«эффективность действия права», которое в научной литературе является оценочным и дискуссионным 17 , вследствие чего для целей настоящего исследования при анализе понятия «эффективность действия права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при

16 Краснова И.О. Экологическое право / отв. ред.Н.Г. Жаворонкова, И.О.

17 См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М.: Госюриздат, 1960. С. 143; Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления //

Советское государство и право. 1965. № 8. С. 3; Федосова В.А. Эффективность действия норм советского

права. Воронеж: Изд. Воронежского университета, 1984. С. 19 – 20; Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979. С. 36; Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 22; Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань: Изд. КГУ, 1987. С. 318 – 319; Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970. № 3. С. 43; Козлов В.А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник ЛГУ. 1972. № 5. С. 109, 111;Спиридонов Л.И. Эффективность права // Теория государства и права. М., 1995. С. 214 – 224; Он же. Об изучении эффективности социальной нормы как средства социализации // Избранные произведения: Философия и теория права. Социология уголовного права. Криминология. СПб.: Изд-во Санкт- Петербургского института права им. принца П.Г. Ольденбургского, 2002. С. 145 – 153; Керимов Д.А. Философские проблемы права. С. 171. Цит. по: В.И. Гойман. Действие права (методологический анализ). М., 1992; Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М., 1992. С. 41; Лапаева В.В. Понятие эффективности права // Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2008. С. 503.

пользовании недрами» наиболее оптимальным представляется применить комплексный подход и рассмотреть ее составные элементы, которыми являются «возможности права», «цели действия права» и «процесс реализации права».

Характеризуя первый элемент, необходимо отметить, что понятие

«возможности права» до настоящего времени не в полной мере исследовано с теоретико-правовых позиций, вследствие чего оно может рассматриваться в широком и узком значениях. Как отмечал В.Н.Кудрявцев, «право в целом как феномен может исследоваться с различных позиций и в различных целях. Целью исследования может оказаться уяснение содержания правовых норм, оценка их согласованности, выявление их соответствия более общим нормам. Непосредственным выходом при этом являются суждения о воле законодателя, о ее отражении в тексте закона, о правомерном и

неправомерном поведении»18.

В свою очередь, «содержание правовых предписаний рассматривается с позиций анализа их реальных возможностей, интенсивности воздействия, эффективности, т.е. с позиций их «опредмечивания», их реализации в действиях людей. Практический выход здесь состоит уже в получении определенного представления о том, как действует право и почему оно так действует, поэтому право в области охраны окружающей среды анализируется, прежде всего, с точки зрения его управленческого потенциала, его подготовленности к воздействию на поведение субъектов и самого этого воздействия, при этом надо указать на необходимость правового регулирования: а) охраны окружающей среды в целом; б) ее элементов; в) человеческой деятельности, составляющей содержание экологического взаимодействия в целом с окружающей средой;

18 Кудрявцев В.Н. Юридические нормы и фактическое поведение // Советское государство и право. 1980. № 2. С. 14.

г) человеческой деятельности применительно к отдельным элементам окружающей среды»19.

В научной литературе понятие «правовое регулирование» рассматривается в различных аспектах, в широком и узком значении. В широком смысле под правовым регулированием понимается «регламентация общественных отношений установленных общеобязательных правил поведения и основанных на них предписаний индивидуального значения, обеспеченных государственной охраной, защитой, а в необходимых случаях государственным принуждением» 20 , в свою очередь, в узком значении правовое регулирование рассматривается как «воздействие норм права (системы правовых норм), других специальных юридических средств на поведение людей и на общественные отношения для их упорядочения и прогрессивного развития» 21 . «Мерилом правомерности этих действий выступают нормы права, издаваемые в целях согласования поведения одних субъектов права с правами и интересами других граждан, общества и государства»22.

Экологические нормы права, как разновидность правовых норм,

выступающих в качестве критериев оценки правомерности действий хозяйствующих субъектов, а также «служащих основным средством реализации экологической функции государства, возникают и развиваются в соответствии с законами юридической материи, но по содержанию они выражают объективные закономерности взаимодействия общества и природы. В связи с этим совокупность эколого-правовых норм, с одной стороны, является принадлежностью системы права, а с другой – входит

19См.: Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С 54.

20 См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. М.: Проспект, 2013. С.308.

21См.: Теория государства и права: учебник/ отв. ред. В.Д. Перевалов. 4-е изд., перераб. и доп. М.:

Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 154.

22 См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. М.: Проспект, 2013. С. 308−309.

составной частью в социальную экологию как систему отношений по взаимодействию общества со средой своего обитания»23.

Главная функция таких норм заключается в том, чтобы «обеспечить базовые экологические императивы применительно к условиям и требованиям хозяйственной деятельности, т.е. установить требования и правила охраны окружающей среды, вытекающие из необратимости наступления вредных последствий для человека и окружающей среды, невосполнимости или трудной восполнимости потерь в природной среде. Экологические императивы в равной мере обязательны для всех природопользователей − предприятий, организаций, учреждений, граждан − и выражаются в принципах охраны окружающей среды, экологических приоритетах, единых правилах природопользования и охраны природы, а также порядка ведения хозяйственной деятельности, необходимого для соблюдения данных правил, при этом они достигают своей цели, когда они преломляются в нормах, регулирующих хозяйственную деятельность, становятся составными частями прав и обязанностей предприятий, организаций, учреждений по выполнению поставленных перед ними

производственных задач»24.

Таким образом, исследуя вопрос о сфере действия права с позиции анализа содержания правовых норм на такой объект, как общественные отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует выделить три группы норм, обеспечивающих базовые экологические императивы.

Первая группа включает общие эколого-правовые нормы, т.е. правовые нормы, направленные на регулирование порядка взаимодействия общества с природой как единой экосистемой, при этом нормативное регулирование данных отношений может осуществляться на различных уровнях

23 См.: Петров В.В. Экологическая функция права // Советское государство и право. М.: Наука, 1982, № 5. С. 88.

24См.: Петров В.В. Экология и право. М.: Юрид. лит., 1981. С. 54−55.

(федеральном, региональном, местном, объектовым) и в различных масштабах (на уровне Российской Федерации, например, посредством установления нормативов качества, или на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, например, посредством установления субъектами Российской Федерации нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне.

Как справедливо отмечает О.Л. Дубовик, в настоящее время «общих норм, реализующих целостные экологические требования, действует очень мало, поскольку природоохранительное законодательство строится в основном по отраслевому, объектному критерию, а это отражает и состояние собственно экологических нормативных предписаний»25.

Данный вывод подтверждается анализом действующего

законодательства, не содержащего специальных эколого-правовых требований к пользователям недр, ограничиваясь либо бланкетными нормами, либо нормами-принципами, либо нормами-декларациями. Примером данному утверждению является норма статьи 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которой «размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды».

Вторую группу норм составляют специальные (частные) отраслевые эколого-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере взаимодействия общества с отдельными компонентами окружающей среды. Данная группа норм содержится, как правило, в кодифицированных (или

25 Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 58.

«квазикодифицированных», как Закон Российской Федерации «О недрах») нормативных правовых актах, выделенных по критерию обеспечения охраны и рационального использования отдельных природных объектов. Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами данные нормы содержатся преимущественно в законодательстве о недрах, и включают в себя специальные эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр на этапе разработки проектной документации (требования к содержанию технического проекта, необходимость проведения государственных экспертиз и т.д.), на этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами (требования по рациональному использованию и охране недр, ведения учета и отчетности и т.д.), а также на этапе консервации и ликвидации скважин, горных выработок и иных объектов, связанных с пользованием недрами (требования к порядку и процедуре консервации и ликвидации, проведения работ по рекультивации нарушенных земель и т.д.). Помимо этого, отдельные специальные нормы об охране окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами содержатся и в ряде иных нормативных правовых актов природоресурсного законодательства.

Наконец, третью группу норм составляют отдельные специальные эколого-правовые нормы, содержащиеся в различных отраслях права и оказывающие, как правило, опосредованное воздействие на различные аспекты охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (к ним, в частности, следует отнести нормы информационного права (в части обеспечения прав граждан на экологическую информацию), нормы технического регулирования, нормы об ответственности за экологические правонарушения, нормы о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, и т.д.).

Нельзя также не отметить тот факт, что в настоящее время в условиях наблюдающейся тенденции изменения соотношения права и экономики сформировались новые подходы к реализации регулятивного потенциала права. По мнению Т.Я. Хабриевой, «во-первых, изменились границы правового регулирования: расширилась сфера саморегулирования; право предусматривает большую вариативность поведения, многообразие организационно-правовых форм субъектов экономической деятельности. Во- вторых, продолжает обогащаться система методов правового регулирования, в частности, все большее использование получают различные способы правового стимулирования. В-третьих, все более заметен переход к целенаправленной стратегии правотворчества, характеризующийся принятием документов программного характера на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу. Последние выступают ориентиром для законодателя, определяя не только отношения, подлежащие урегулированию, но и правовые средства, которые должны быть использованы»26.

Несмотря на то, что законодательство о недрах по сравнению с иными

отраслями природоресурсного законодательства концептуально не подверглось существенным коррективам в части изменения системы административного регулирования и перехода на гражданско-правовые отношения, анализ последних тенденций развития федерального законодательства наглядно свидетельствует о формировании новой относительно однородной группы норм, которые, будучи экономическими по своей правовой природе, тем не менее, опосредованно оказывают влияние на различные аспекты охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

26См.: Волкова Н.С. Эффективность права и модернизация экономики // Журнал российского права. 2010. № 2. С. 136 − 141.

К данной группе норм, например, следует отнести нормы о финансировании мероприятий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, об особенностях правового регулирования взимания с пользователей недр платы за негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, о механизмах привлечения частных инвестиций в проекты обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами, стимулирования пользователей недр к обеспечению экологической безопасности и увеличению объемов финансирования природоохранных мероприятий и т.д.

Последние принятые программные документы отрасли подтверждают данный вывод. Например, в Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р 27 , отмечалось, что «проблема устойчивого развития и использования минерального сырья может быть решена на основе реализации широкого комплекса мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности геологоразведочных проектов, расширения объемов геологоразведочных работ и повышения их эффективности, совершенствования административных и экономических механизмов регулирования недропользования».

Таким образом, определив сферу действия права в регулировании общественных отношений охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, далее целесообразно перейти к анализу второго элемента критерия эффективности действия права

− целям действия права, под которыми понимаются «не только отражение и закрепление существующих отношений, но и прообраз того общественного состояния, к которому стремится законодатель и который соответствует

27 СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399.

интересам всего народа и выражает его волю»28, в связи с чем, как отмечает Дубовик О.Л., «научно обоснованное формирование целей системы права является обязательным условием эффективного функционирования и совершенствования любого ее элемента»29.

В научной литературе теоретические вопросы о целях действия права были предметом многочисленных дискуссий30, вместе с тем в сфере охраны окружающей среды и природопользования данные вопросы исследовались достаточно фрагментарно 31 . Например, по мнению И.А. Иконицкой, рассматривавшей цели действия права применительно к земельным правоотношениям, «основная непосредственная цель правового регулирования земельных отношений состоит в обеспечении рационального использования земли и создания условий повышения ее эффективности, что достигается через конкретные частные цели правовых норм, образующих в совокупности институт государственного управления земельным фондом и институт права землепользования»32.

В свою очередь, по мнению О.Л. Дубовик, «цели действия природоохранного права пока что только ограничиваются нормами об установлении ответственности за те деяния, которые общество объявило отклоняющимися, экологически вредными, для борьбы с этими деяниями, а также закреплением системы управления в области охраны окружающей среды33».

В современной эколого-правовой литературе отсутствует единый

концептуальный подход к вопросу о целях действия права в регулировании

28 См.: Керимов Д.А.Философские проблемы права. М., 1972. С. 377.

29 Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С 70.

30 См.: Никитинский В.И. Цели правовых норм – масштаб оценки их эффективности. – Уч. зап. ВНИИСЗ, вып. 19.С. 54−58; Экимов А.И. Категория «цель» в советском праве. Автореферат дис. … канд. юрид. наук. Л., 1970. − 16 с.

31 Иконицкая И.А. Проблемы эффективности норм советского земельного права: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. М., 1979. – 46 с.; Она же. Правовая охрана природы / Академия наук СССР. Институт

государства и права. М.,1979. − 33 с.; Дубовик О.Л. Цели природоохранного права. – В кн.: Эффективность

реализации законов по охране природы. Вильнюс, 1983. С. 13−15.

32См.: Проблемы эффективности в земельном праве /отв. ред. Н.И. Краснов. Академия наук СССР. Институт государства и права. М.: Наука,1979. С. 72.

33 См.: Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С 74.

отношений в области охраны окружающей среды, что во многом объясняется множественностью и разнородностью специальных целей и задач, указанных в федеральном природоохранном и природоресурсном законодательстве.

Например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»34 содержит как общие непосредственно обозначаемые цели (удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (преамбула), обеспечение их прав на благоприятную окружающую среду (п. 4 ст. 2), обеспечение устойчивого развития и благоприятной окружающей среды (абз. 4 ст. 3), предотвращение причинения вреда окружающей среде (абз. 4 ст. 14), защита имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков (п. 1 ст. 18) и т.д.), так и специальные цели, конкретизируемые в зависимости от содержания конкретных правоотношений в области охраны окружающей

среды (государственное регулирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (п. 1 ст. 19), установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды (ч.1 ст. 33) и т.д.).

В свою очередь, цели, указанные в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» 35 , носят несколько иную концептуальную направленность и в целом отражают экономический характер отрасли. В частности, среди основных целей выделяется комплексное рациональное использование и охраны недр, обеспечение защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр (преамбула), обеспечение обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 2.1.), обеспечение полноты геологического

34 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

35Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

изучения (абз. 6 ст. 7), обеспечение национальной безопасности (ч. 1 ст. 8) и т.д.

Таким образом, цели действия права в сфере регулирования общественных отношений, связанные с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности при пользовании недрами, находятся на стыке природоохранного права и природоресурсного (горного) права, в связи с чем обеспечить оптимальное сочетание социальных, экологических и экономических интересов всех заинтересованных субъектов фактически не представляется возможным, вместе с тем при формулировке данных целей приоритетными должны выступать именно экологические интересы общества, поскольку от их реализации зависит формирование индивидуального поведения непосредственно субъектов хозяйственной деятельности – пользователей недр, и в данном случае «цели права должны быть такими, чтобы они в значительной части реализовывались в индивидуальных поступках, основанных на выборе варианта поведения самим индивидом, на поступках, относительно отличающихся от

коллективных решений и действий»36.

К основным целям действия права в сфере регулирования общественных отношений, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности при пользовании недрами, следует отнести:

1. Управление государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации должно осуществляться не только в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, но и всех народов Российской Федерации как основа их жизни и деятельности.

2. Установление приоритета охраны недр и иных компонентов окружающей среды при пользовании недрами перед их использованием в целях обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду и

36См.: Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С 77.

улучшения экологической обстановки в целом, в том числе посредством нормативного закрепления прогнозного варианта постепенного отказа от данного вида хозяйственной деятельности и перехода на новые альтернативные и экологически безопасные энергоресурсы.

3. Установление научно и экономически обоснованной системы управления качеством окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами.

4. Введение системы организационно-правовых мер, направленных на сознательное ограничение экономических интересов пользователей недр по отношению к обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности.

5. Развитие института рационального использования и охраны недр посредством установления дополнительных требований к хозяйствующим субъектам.

6. Реализация мер юридической ответственности за нарушение требований правовых норм в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, а также возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате данного вида хозяйственной деятельности.

7. Совершенствование системы предупреждения и ликвидации аварий и чрезвычайных ситуаций техногенного характера, возникновение которых напрямую связано с хозяйственной деятельностью недропользователей.

Приведенный перечень целей не является исчерпывающим и может являться основой для дальнейших фундаментальных исследований и обсуждения данной научной проблемы.

Третьим элементом критерия эффективности действия права является

«реализация права», которое в теории права признается одним из наиболее сложных, системных и многоаспектных явлений, вследствие чего в

юридической литературе отмечается многообразие подходов по вопросу о его понятии, признаках, содержании, формах, стадиях реализации и т.д.37.

В частности, понятие «реализация права» определяется как

«претворение правовых предписаний в конкретные поступки, в поведенческие акты»38, как «процесс воплощения юридических предписаний в правомерных действиях граждан, органов, организаций, учреждений, должностных лиц и всех иных участников общественных отношений»39, как

«осуществление требований юридических норм в поведении людей»40 и т.д.

Наиболее комплексно понятие «реализация права» приводят Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова, по мнению которых «реализация объективного права представляет собой деятельность, согласную с выраженной в праве волей, совокупность действий по претворению права в жизнь. Ее можно рассматривать как процесс и как конечный результат. Как конечный результат реализация права означает полное соответствие между требованиями норм совершить определенные поступки или воздержаться от них и суммой фактически последовавших действий. Наличие такого тождества должно привести к некой полезной цели, которую преследовал

законодатель»41.

В свою очередь, Л.А. Морозова также выделяет три характерных особенности реализации права: «во-первых, она всегда связана только с правомерным поведением. Это могут быть действия как активные, так и

37 См.: Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972; Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976; Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т.1. М.: Юридическая литература, 1981; Алексеев С.С. Теория государства и права : учебник. М.: Норма, 1998; Гойман В.И. Действие права. М., Академия МВД, 1992; Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник. М.: Новый юрист, 1998; Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2001; Теория государства и права: учебник /под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2004; Сергеева Л.А. «Осуществление» или «реализация» права?// Юридический мир. 2007. № 8. С. 43; Литвинов А.С. Роль механизма реализации норм права в системе правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 72 − 77; Войде Е.Г. Реализация права // История государства и права. 2012. № 21. С. 21 − 23 и др.

38См.: Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права. М., 1979. С. 330.

39 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Издательский дом

«Дело» РАНХиГС, 2011. С. 159.

40 См.: Теория государства и права: учебник/ отв. ред. В.Д. Перевалов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 244.

41 См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. М.: Проспект, 2013. С. 266.

пассивные, т.е. воздержание от совершения противоправных действий. Только правомерное поведение субъектов общественных отношений реализует норму права, неправомерное − нарушает ее; во-вторых, в реализации права заинтересован главным образом тот субъект, который обладает субъективными правами; и, наконец, в-третьих, оно осуществляется в различных формах, что обусловлено разнообразием общественных отношений; спецификой содержания различных норм права; различием средств воздействия на поведение людей; положением субъектов в системе правового регулирования; многообразием механизмов реализации

права и рядом других факторов»42.

Таким образом, процесс реализации права всегда проявляется в поведенческой деятельности субъектов и их поступках, имеющих дифференцированное содержание и значение, при этом они могут быть либо правомерными (когда субъект поступает в строгом соответствии с требованиями нормы или воздерживается от совершения определенных действий), либо правовые нормы исполняются с помощью дополнительных мер и средств государственного принуждения с участием уполномоченных государственных органов.

Вместе с тем чтобы «требования, заключенные в законодательных нормах, добровольно добросовестно исполнялись субъектами, которым они адресованы, необходимы определенные предпосылки и активные мероприятия со стороны государства и общества»43.

Исходя из этого, О.Л. Дубовик выделяет «в стадии реализации права:

−организующую правореализационную (правоисполнительную и правоприменительную деятельность;

−индивидуальное юридически значимое поведение;

42 Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Российское юридическое образование, 2010. С. 201.

43См.: Колбасов О.С. Эффективность применения экологического законодательства // Материалы межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации (Москва 19−20 ноября 1991 г.). М.: Изд-во ВНИИСЗ, 1993. С. 23.

−применение ответственности за нарушение правовых норм»44.

Каждый из этих видов деятельности играет важную роль в процессе реализации права и нуждается в отдельном рассмотрении применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Согласно общей теории права организующая правоисполнительная деятельность призвана обеспечить такое положение, при котором субъект выбирал бы такой оптимальный способ поведения, при котором бы обеспечивалось исполнение действующего законодательства, вместе с тем содержание данного правового института является достаточно дискуссионным, и в научных работах он упоминается либо «в качестве одной из разновидностей правоприменения»45, либо «деятельности по обеспечению

исполнения норм права» 46 , либо «деятельности по исполнению мер

государственного реагирования и принуждения»47.

Существуют и иные научные точки зрения на правовую природу правоисполнительной деятельности, например, по мнению С.А.Коробова,

«правоисполнительная деятельность не сводится к правоприменению, хотя производна от него и частично протекает в рамках правоприменительных отношений, а является самостоятельным видом правоохранительной деятельности, характеризующимся качественным своеобразием, представляющим собой государственно-властную деятельность компетентных субъектов по обеспечению процесса реализации юридических обязанностей путем принудительного исполнения правоприменительных актов»48.

44 Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 78.

45 См.: Байтин М.И. О формах осуществления функций социалистического государства // Учен. зап. Сарат. юрид. ин-та. Вып. 18. Саратов, 1969. С. 264.

46 См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М, 1972. С. 182.

47 См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989.

С. 79−101.

48 Коробов С.А. Правоисполнительная деятельность в современном российском обществе: Проблемы теории. Автореферат дис ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. − 22 с.; Он же.

Несмотря на различные подходы в научной литературе к определению понятия и содержания правоисполнительной деятельности, приведенная краткая характеристика данного понятия тем не менее позволяет выделить ее основные признаки, к числу которых следует отнести 1) ее общую целевую направленность посредством доведения до субъектов содержания регулятивных, обязывающих или запрещающих норм; 2) создание правовых условий стимулирования правомерного поведения; 3) воспрепятствование противоправному поведению путем реализации мер государственного принуждения, направленных на исполнение правоприменительных актов.

Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами правоисполнительная деятельность реализуется, как правило, посредством прогнозирования и планирования мероприятий, направленных на обеспечение охраны окружающей среды от негативного воздействия промышленных предприятий отрасли, предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций техногенного характера, информационного обеспечения охраны окружающей среды в сфере недропользования, а также посредством правовой регламентации в законодательстве о недрах эколого-правовых дозволений и запретов, выполнение которых обеспечивается мерами государственного принуждения, вместе с тем анализ действующего законодательства показывает фактически полное отсутствие специальных норм, направленных на стимулирование экологически правомерного поведения пользователей недр.

Из наиболее характерных примеров по исследуемому вопросу следует выделить лишь статью 342 НК РФ, согласно которой налогообложение добытого попутного (нефтяного) газа осуществляется по льготной налоговой ставке 0 руб. за 1000 куб. м, однако при этом данная норма не носит ярко

Правоисполнительная деятельность и формы ее детерминации // Юридическая наука в трудах молодых ученых: сб. науч. тр. / ВЮИ Минюста России. Владимир, 2004.

выраженного стимулирующего характера и направлена в первую очередь на обеспечение исполнения требования по объемам утилизации попутного нефтяного газа не менее 95 % объема добычи попутного нефтяного газа.

Несмотря на то, что обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности является не правом, а прямой обязанностью пользователя недр, вытекающей из требований действующего законодательства, отсутствие специальных норм экологического стимулирования правомерного поведения в законодательстве о недрах существенно сказывается на эффективности действия права при регулировании данной группы общественных отношений в целом.

Следующим анализируемым видом деятельности в процессе реализации права является правоприменительная деятельность, правовая природа которой, в отличие от правоисполнительной деятельности, достаточно всесторонне изучена как в советской, так и в современной теоретико-правовой науке.

Под правоприменительной деятельностью понимается «специальная юридическая деятельность, осуществляемая должностными лицами уполномоченных органов государственной власти по реализации предписаний юридических норм в установленном процессуальном порядке, применяемая к конкретным правоотношениям индивидуального характера»49.

По общему правилу в большинстве случаев правоприменительная

деятельность осуществляется без участия уполномоченных органов государственной власти, и вмешательство государства требуется лишь в строго определенных случаях (например, в случае наличия спора о праве или содержании (объеме и пределах) субъективных прав и обязанностей), вместе с тем в сфере отношений охраны окружающей среды и обеспечения

49 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Издательский дом

«Дело» РАНХиГС, 2011. С. 69.

экологической безопасности при пользовании недрами правоприменительная деятельность осуществляется только при непосредственном участии специально уполномоченных органов государственной власти и должностных лиц на условиях власти-подчинения.

В частности, участие государственных органов в правоприменительной деятельности в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами предусматривается на всех стадиях пользования недрами, начиная с момента согласования технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители органов государственного горного надзора и иных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, выдачи лицензии на право пользования участками недр, согласовании объемов негативного воздействия на окружающую среду в процессе хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, и заканчивая процедурой ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Большую роль в процессе реализации права также играет индивидуальное юридически значимое поведение, под которым в научной литературе понимается «общественно целесообразное, желательное или социально допустимое волевое действие субъекта, соответствующее требованиям норм права и целям законодательства»50.

Как справедливо отмечали Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова,

«абсолютное большинство норм права, издаваемых государством, рассчитано на их добровольное исполнение, на их воплощение в жизнь без необходимости государственного принуждения, вследствие чего в

соответствии с собственными внутренними установками субъекты права совершают действия, которые являются правомерными, – к ним относятся действия, основанные на законе, действия, направленные на реализацию субъективного права, а также действия, направленные на выполнение юридической обязанности»51.

Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения

экологической безопасности при пользовании недрами действующее экологическое законодательство предусматривает большое количество норм- дозволений, юридических обязываний, запретов и ограничений для пользователей недр, однако ключевым фактором обеспечения индивидуального юридически значимого правомерного поведения субъектов права является законодательное закрепление мер государственной поддержки или иного поощрения для субъектов, деятельность которых соответствует требованиям правовых норм и не требует государственного вмешательства.

Как справедливо отмечал О.С. Колбасов, «разумное сочетание административных и экономических мер воздействия на природопользователей могут стать эффективным инструментом побуждения их к соблюдению экологических требований и рационального использования природных ресурсов 52 », однако законодательство о недрах построено несколько по иному принципу, основанному на признании безусловной обязанности пользователя недр соблюдать утвержденные в установленном порядке стандарты (нормы, правила), регламентирующие условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, обеспечивать безопасное ведение горных работ, при этом соблюдение указанных требований обеспечивается исключительно мерами

51 См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. М.: Проспект, 2013. С. 349.

52 Колбасов О.С. Соотношение административных и экономических методов охраны окружающей среды // Экологическое право и рынок. Сборник статей. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1994. С. 45.

государственного принуждения, включающими досрочное ограничение, приостановление или прекращение права пользования недрами, или применение мер юридической ответственности, и каких-либо мер государственной поддержки не предусматривается.

Кроме того, существующие пробелы правового регулирования отдельных отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, зачастую фактически не позволяют оставаться в рамках правомерного поведения, вследствие чего пользователи недр вынуждены нарушать требования действующего законодательства, исходя из экономических интересов, при этом применение юридической ответственности за нарушение правовых норм, а также возмещения вреда, причиненного окружающей среде при пользовании недрами, сопряжено с многочисленными трудностями и проблемами, что, в свою очередь, только способствует росту совершенных экологических правонарушений.

Таким образом, проведенный анализ эффективности действия права в контексте исследования ее основных элементов («возможности права», «цели действия права» и «процесс реализации права») показывает, что, несмотря на наличие в действующем экологическом законодательстве ряда специальных норм, направленных на обеспечение реализации права, система правового регулирования сферы общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами неэффективна и требует разработки новой концепции государственной политики и совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, предусматривающей оптимальное сочетание социальных, экономических и экологических интересов при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности.

В свою очередь, формирование данной концепции обуславливает необходимость:

−исследования понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в сфере недропользования;

−выявления специфики охраны окружающей среды при пользовании недрами по сравнению с охраной иных природных компонентов и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в соотношении с иными видами безопасности;

−проведения оценки современного состояния правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

−выявления теоретических закономерностей и факторов, оказывающих влияние на развитие законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

−исследования организационно-правового механизма охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

−формулирование комплексных предложений по совершенствованию законодательства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами с использованием положительного зарубежного опыта.