§ 4. Сущность, специфика и соотношение экологической безопасности при пользовании недрами с иными видами безопасности

Понятие «экологическая безопасность» является одним из самых сложных и дискуссионных в науке экологического права, в связи с чем, характеризуя специфику экологической безопасности при пользовании недрами, в первую очередь следует выделить наиболее проблемные теоретические аспекты толкования общего понятия «безопасность».

Во-первых, необходимо констатировать отсутствие специального нормативного правового акта, в котором бы определялось понятие

«безопасность». До вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»112 данное понятие содержалось в статье 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» 113 , согласно которой под безопасностью понималось состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, однако в настоящее время данный закон утратил силу.

Кроме того, в ранее действовавшем законе также приводилось понятие

«жизненно важные интересы», под которыми понимались «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства», а также понятие «угроза безопасности», представляющая собой «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства».

В действующем Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ

«О безопасности» понятийный аппарат как таковой отсутствует, статья 1 данного Закона ограничивается лишь перечислением основных составляющих национальной безопасности, в частности, «безопасности

112СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.

113 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769. Утратил силу.

государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

«государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей».

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 114 , под национальной безопасностью понимается

«состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства», помимо этого, документ содержит и иные термины и определения, в частности, «угроза национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты», «система обеспечения национальной безопасности» и т.д., вместе с тем содержание базового понятия «безопасность», так же как и «состояние защищенности» и ее критериев обеспечения не раскрывается.

114СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

Во-вторых, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и Стратегия национальной безопасности рассматривают экологическую безопасность в качестве составной части национальной безопасности, вместе с тем несоответствие терминов и определений, содержащихся в Федеральном законе от 10 января 2002 г.

«экологическая безопасность».

Например, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» экологическая безопасность понимается как

«состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека», тогда как в Стратегии национальной безопасности под национальной безопасностью понимается «состояние защищенности личности, общества и государства», т.е. природная среда как объект обеспечения экологической безопасности фактически исключена из содержания определения национальной безопасности, в свою очередь, в понятие «экологическая безопасность» не включено обеспечение экологических интересов общества и государства.

Применительно к сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами необходимо отметить, что часть 1 статьи 8 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает введение ограничений или запрет права пользования недрами в целях обеспечения национальной безопасности, при этом действующее законодательство о недрах предусматривает ряд норм, устанавливающих ограничения или запрет пользования отдельными участками недр в этих целях.

Так, в соответствии с частью 5 статьи 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах», «если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого, в том числе по совмещенной лицензии, пользователем

недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным частью 2 данной статьи, Правительством Российской Федерации может быть принято решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения такому лицу или в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства».

В соответствии со статьей 20 Закона Российской Федерации «О недрах» «право пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, досрочно прекращается органами, предоставившими такую лицензию, на основании решения Правительства Российской Федерации», вместе с тем в настоящее время Правительством Российской Федерации принято только постановление от 16 сентября 2008 г. № 697 «Об утверждении Положения о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр

по совмещенной лицензии»115.

В свою очередь, Порядок принятия решения об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых, если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто

месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным для участков недр федерального значения, нормативно не урегулирован.

Отметим также, что согласно Положению о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии проект решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления пользователем недр разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр согласовывается с Министерством обороны Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации, по результатам которого Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации вносит его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации, однако порядок его внесения, а также процедура, связанная с принятием Правительством Российской Федерации окончательного решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения законодательством не определена.

Проблемным моментом при применении статей 2.1 и 8 Закона Российской Федерации «О недрах» также является вопрос о содержании понятия «угроза обороне страны и безопасности государства».

Понятие угрозы обороне страны и безопасности государства приводится в статье 3 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»116, согласно которой под угрозой обороне страны и безопасности государства подразумевается «совокупность условий и факторов, представляющих опасность для жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства», однако содержание понятий

«безопасность государства» и «жизненно важные интересы государства» не раскрывается.

Таким образом, в настоящее время ни Закон Российской Федерации «О недрах», ни иные федеральные законы, ни Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года не устанавливают критериев, позволяющих определить наличие или отсутствие угрозы обороны страны и безопасности государства.

Как следствие, неопределенность понятийного аппарата в сфере обеспечения безопасности влечет определенные трудности при применении положений статей 2.1 и 8 Закона Российской Федерации «О недрах» и фактическую невозможность установления нормативных ограничений или запретов пользования участками недр в целях обеспечения экологической безопасности, являющейся одной из составляющих национальной безопасности согласно положениям Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», а также Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537.

В целом, характеризуя сущность и специфику обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, необходимо отметить следующее.

1. Сфера обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обусловлена потенциальной экологической опасностью деятельности производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека.

Действующее законодательство не дает легальной дефиниции понятию экологически опасной деятельности, что является весьма востребованным для такой сферы, как недропользование.

В отсутствие легального определения экологически опасной деятельности в экологическом законодательстве и доктрине экологического

права предлагается следующее определение экологически опасной деятельности в сфере недропользования, которое возможно рассматривать в широком и узком значении.

В широком значении под экологически опасной деятельностью в сфере недропользования следует понимать любую деятельность, связанную с использованием свойств недр как природного ресурса, которая приводит или может привести к неблагоприятным экологическим последствиям для окружающей среды и здоровья человека.

В узком значении под экологически опасной деятельностью в сфере недропользования следует понимать деятельность специальных субъектов (пользователей недр), обусловленная повышенными экологическими рисками комплексного негативного воздействия опасных производственных объектов на окружающую среду, недра, иные компоненты природной среды, а также здоровье человека, осуществляемая в соответствии с требованиями законодательства, конкретизируемыми в условиях технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, при соблюдении которых риск наступления неблагоприятных экологических последствий либо полностью отсутствует, либо сводится к минимуму (является приемлемым).

Актуальной также является вопрос о разработке единой классификации экологически опасной деятельности в сфере недропользования, которая может быть использована для закрепления в законодательстве ряда дополнительных требований к пользователям недр по предупреждению указанных последствий, а также послужить основой для установления критериев (показателей) негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности в сфере недропользования на окружающую среду для целей государственного экологического надзора.

На взгляд диссертанта, в зависимости от возможных негативных последствий для окружающей среды и здоровья человека следует различать:

1) экологически опасную деятельность с незначительным воздействием;

2) экологически опасную деятельность с умеренным воздействием;

3) экологически опасную деятельность с максимальным воздействием.

Критериями отнесения экологически опасной деятельности к конкретному виду воздействия являются: непосредственный вид пользования недрами; потенциальная экологическая опасность для окружающей среды и здоровья человека физических и химических свойств (воспламеняемость, горючесть, радиоактивность, токсичность) отдельных видов добываемых полезных ископаемых (углеводородное сырье, твердые полезные ископаемые (включая общераспространенные), радиоактивные металлы); физико-географические и экологические особенности территории природопользования (близость населенных пунктов, наличие территорий традиционного природопользования, особо охраняемых природных территорий и иных зон с особыми условиями использования территорий, экологически уязвимых участков территорий (замкнутых экосистем); способ пользования недрами (открытым/закрытым способом), объем разработки горной массы; потенциальный экологический вред.

2. Сфера обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обеспечивается особыми эколого-правовыми мерами, направленными на предупреждение и смягчение последствий высокорисковой деятельности опасных производственных объектов, установленных в специальных нормативных правовых актах

В частности, действующее законодательство предъявляет специальные требования к субъектам, осуществляющим эксплуатацию данных экологически опасных объектов в части необходимости обоснования безопасности, включающего оценку риска аварии на опасном

производственном объекте и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта, требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Согласно Приложению № 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г.

№ 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» 117 для опасных производственных объектов устанавливаются соответствующие классы опасности. Для шахт угольной промышленности, а также иных объектов ведения подземных горных работ на участках недр, где могут произойти взрывы газа и (или) пыли, внезапные выбросы породы, газа и (или) пыли, горные удары, прорывы воды в подземные горные выработки устанавливается I класс опасности. Отнесение иных опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к другим классам опасности зависит от способа ведения горных работ (открытым или закрытым способом), а также от объема разработки горной массы.

Певзнер М.Е. выделяет и иные потенциально опасные экологические последствия в процессе проведения горных работ. По его мнению, «в результате этого воздействия может измениться напряженно- деформированное состояние массива горных пород, снизиться качество полезных ископаемых, образоваться потери минерального сырья, произойти возгорание полезных ископаемых и вмещающих пород, загрязнение недр, а также развитие карстовых процессов»118, однако анализ Приложения № 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» показывает, что установленные критерии потенциальной опасности опасных производственных объектов в процессе ведения горных работ фактически не

117СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

118 Певзнер М.Е. Горное дело и охрана окружающей среды. Учеб. для вузов.// Певзнер М.Е., Малышев Л.А., Мельков А.Д., Ушань В.П. 3-е изд., стер. М.: Издательство Московского государственного горного университета, 2001. С. 172.

учитывают влияние на иные природные компоненты, а также окружающую среду в целом.

В связи с этим предлагается в законодательстве в области обеспечения промышленной безопасности установить дополнительные критерии, которые также должны учитываться при отнесении производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к тому или иному классу опасности. Данными критериями могут стать степень загрязнения земель в результате аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, атмосферного воздуха и водных объектов в результате превышения предельно допустимых выбросов и сбросов исходя из потенциальной экологической опасности используемых технических средств, применяемых на опасных производственных объектах.

Помимо этого, целесообразно ввести в законодательство в области обеспечения промышленной безопасности систему дополнительных повышающих коэффициентов, которые возможно совокупно учитывать при отнесении опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к тому или иному классу опасности. Такими коэффициентами могут стать:

1) результаты оценки структуры залегания запасов полезных ископаемых, наличие/отсутствие труднодоступных и трудноизвлекаемых запасов, уровень развития необходимой инфраструктуры. Сложная структура залегания запасов полезных ископаемых, наличие труднодоступных и трудноизвлекаемых запасов, а также низкий уровень развития инфраструктуры влечет необходимость соответствующего обустройства территории, предусматривающего строительство производственных и иных объектов, развитие энергетической инфраструктуры, решение транспортных проблем и т.д.. Это, в свою очередь, приводит к нарушению сложившейся в течение длительного времени естественной экологической системы и оказывает непосредственное влияние на общее состояние окружающей среды в соответствующем регионе;

2) результаты экологической оценки территории, на которой планируется размещение опасных объектов, связанных с пользованием недрами. В настоящее время деятельность, связанная с пользованием недрами, носит ярко выраженный «кластерный характер», предусматривающий сосредоточение опасных производственных объектов, являющихся основными загрязнителями окружающей среды, на относительно ограниченных по площади территориях добычи полезных ископаемых, что приводит к дифференциации территории по уровню загрязнения в пределах субъекта Российской Федерации;

3) учет степени износа основных фондов горнодобывающего производства. В сложных природно-климатических условиях ведения работ, технологического старения, износа, а также других факторов производственные объекты представляют потенциальную экологическую опасность и становятся источниками возникновения аварий и чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

4) наличие/отсутствие накопленного экологического вреда в результате длительного интенсивного освоения месторождений полезных ископаемых на территориях предполагаемого пользования недрами;

5) наличие/отсутствие неэксплуатируемых потенциально опасных производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека (законсервированных и ликвидированных скважин, горных выработок);

6) результаты оценки проведенных работ по рекультивации земель, переработки, обезвреживания отходов производства и потребления горнодобывающих производств (в случае, если участок недр ранее предоставлялся в пользование);

7) наличие/отсутствие необходимости охраны территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири в районах добычи полезных ископаемых и строительства

подземных сооружений, не связанных с добычей, ведущих традиционный образ жизни, непосредственно зависящий от состояния окружающей среды.

3. Сфера обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами имеет специфику нормативного правового регулирования, выходящую за пределы сферы общественных отношений, регулируемых законодательством о недрах, которая ограничивается «отношениями в области использования и охраны недр, а также использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств».

Отдельные требования в области обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, в частности, по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, ликвидации и консервации скважин и горных выработок, предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в результате хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, содержатся в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актах преимущественно Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Часть из действующих нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, регулируются специальными постановлениями Правительства Российской Федерации.

При этом стратегические цели обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами во многом совпадают с целями охраны окружающей среды − этими целями следует признать сохранение окружающей среды, обеспечение ее защиты от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также предупреждение и ликвидацию негативных экологических последствий данной хозяйственной деятельности

на окружающую среду и здоровье человека, − вместе с тем меры обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами носят принципиально иное содержание и включают в себя:

−установление требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, направленных на обеспечение безопасности жизни и здоровья работников предприятий горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, окружающей среды и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами.

Данные требования в общем виде закреплены в статье 24 Закона Российской Федерации «О недрах» и конкретизируются в большом количестве подзаконных нормативных правовых актов, в частности, в приказе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности» 119 , постановлении Федерального горного и промышленного надзора (Госгортехнадзора РФ) от 6 июня 2003 № 71 «Об утверждении «Правил охраны недр»120, а также в иных нормативных правовых и инструктивно-методических актах;

−обеспечение безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, предупреждение аварий на данных опасных производственных объектах, создающих угрозу причинения вреда окружающей среде и здоровью человека, а также обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты пользователей недр к локализации и ликвидации последствий указанных аварий в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности

119 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 24.

120Российская газета. 2003. № 118.

опасных производственных объектов», а также иными нормативными правовыми актами в области промышленной безопасности;

−установление требований по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникающих в результате хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 121 предусматривает ряд требований по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения, распространяющихся, в том числе, и на пользователей недр. Для этих целей законом предусматривается проведение государственной экспертизы проектной документации особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Помимо этого, действующее законодательство предъявляет ряд специальных требований к пользователям недр, в частности, о необходимости получения лицензий на соответствующий вид деятельности при проведении работ, связанных с повышенной опасностью при пользовании недрами, об обслуживании пользователей недр, ведущих подземные горные работы, профессиональными горноспасательными службами, а ведущих буровые работы при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений − профессиональными службами по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов на

основе договоров, заключаемых пользователями недр с такими службами, разработки планов ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (планов ЛАРН) и т.д.

Сфера предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при пользовании недрами регулируется большим количеством нормативных правовых актов, основными из которых, помимо Федерального закона от 21 декабря 1994 г.

№ 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», следует назвать Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»122, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» 123 , постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по

предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» 124 , постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «О Порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации»125 и т.д.;

−установление требований радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами, образующимися в результате не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по разведке, добыче, переработке и использовании минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов, а также при добыче отдельных видов радиоактивных металлов (уран, торий).

К пользователям недр в данном случае предъявляются дополнительные эколого-правовые требования, предусмотренные Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о

122СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3503.

123СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

124 СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3582.

внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 126 , а также подзаконными нормативными правовыми актами, основными из которых следует назвать постановление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 22 «Об утверждении и введении в действие Руководства по безопасности «Состав и содержание Отчета по обоснованию безопасности пунктов временного хранения радиоактивных отходов, образующихся при добыче, переработке и использовании полезных ископаемых (РБ-035-05)» 127 , постановление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации от 4 октября 2004 г. № 4 «Об утверждении и введении в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Правила обеспечения безопасности при временном хранении радиоактивных отходов, образующихся при добыче, переработке и использовании полезных ископаемых (НП-052-04)» 128 , постановление Федерального надзора по ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации от 4 декабря 2000 г. № 14 «Обеспечение безопасности при обращении с радиоактивными отходами, образующимися при добыче, переработке и использовании полезных ископаемых (РБ-014-2000)»129 и др.;

−установление требований по предотвращению совершения актов

незаконного вмешательства. Понятие акта незаконного вмешательства приводится в статье 2 Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» 130 , под которым понимается «противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт или покушение на его совершение, угрожающее

126СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281.

127 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

128 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой

системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

129 Экологический вестник России. 2002. № 4.

130CЗ РФ. 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4604.

безопасному функционированию объекта топливно-энергетического комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, повреждение или уничтожение имущества либо создавшее угрозу наступления таких последствий».

Несмотря на то, что сфера действия данного Закона ограничивается отношениями, связанными с обеспечением антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, его реализация косвенно влияет и на обеспечение экологической безопасности, так как любой террористический акт может привести к негативным экологическим последствиям, а также возникновению чрезвычайных ситуаций техногенного характера, вследствие чего закрепленная законом система правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на обеспечение безопасности объектов топливно- энергетического комплекса, опосредованно влияет и на обеспечение состояния защищенности окружающей среды.

4. Экологическая безопасность при пользовании недрами напрямую связана с обеспечением энергетической и сырьевой безопасности.

Рассматривая соотношение экологической безопасности при пользовании недрами с энергетической безопасностью, следует отметить, что в научной литературе приводится достаточно много определений энергетической безопасности131, однако до настоящего времени учеными в области энергетического права не выработан единый подход к пониманию сущности данного термина .

Принятие Энергетической стратегии на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13

131См.: Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. № 4. С. 10−16; Морозов В.В. Стратегическое инновационное управление в электроэнергетике. М.: Альфа-М, 2004; Зыков К.С. Энергетическая безопасность как составляющая экономического развития России // Материалы международной НПК «Экономическая и энергетическая безопасность регионов России». Ч. I. Пермь, 2003. С. 90−91; Рясин В.И. Энергетическая безопасность региона как системный фактор экономической безопасности // Вестник ИГЭУ. Вып. 2. Иркутск, 2005; Щепанский И.С. Эколого- правовые проблемы обеспечения энергетической безопасности России. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2013. − 29 с.

ноября 2009 г. № 1715-р, в котором понятие «энергетическая безопасность» определялось как «состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению» также не внесло существенной ясности в решение данного вопроса.

Например, по мнению Н.Г. Жаворонковой, «понимание энергетической безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угрозы дефицита в обеспечении их потребностей экономически доступными топливно-энергетическими ресурсами приемлемого качества, а также от угрозы нарушения топливо− и энергоснабжения не является логичным, поскольку оно подразумевает защищенность объекта от угроз, а не их предупреждение»132.

Вместе с тем «неблагоприятное состояние окружающей среды в

районах размещения и деятельности отраслей ТЭК вызывает необходимость планирования его развития на комплексной основе с учетом не только экономических и социальных интересов, но и экологических требований»133, однако в настоящее время с учетом анализа Стратегии национальной безопасности и Энергетической стратегии экологическая безопасность фактически не соотносится с энергетической безопасностью.

Согласно положениям Энергетической стратегии «обеспечение энергетической безопасности определяется, помимо прочих, экологической и технологической допустимостью, под которой понимается возможность добычи, производства и потребления энергоресурсов в рамках существующих на каждом этапе технологий и экологических ограничений, определяющих безопасность функционирования энергетических объектов, при этом основной целью государственной энергетической политики в сфере

132 См.: Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения энергетической и экологической безопасности // Научные исследования. 2011. №3 (17). Серия «Общественные науки». С. 12−20; Она же. Энергетическая безопасность в системе национальной безопасности России // Право и безопасность. 2012. № 2. С. 34−37.

133 См.: Выпханова Г.В. О планировании развития топливно-энергетического комплекса в контексте

устойчивого развития // Законодательство и экономика. 2008. № 1. С. 40.

обеспечения экологической безопасности энергетики является последовательное ограничение нагрузки топливно-энергетического комплекса на окружающую среду и климат путем снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также эмиссии парниковых газов, сокращения образования отходов производства и потребления».

Очевидно, что такое понимание экологической безопасности в узком смысле в контексте только экологической и технологической допустимости не раскрывает само содержание безопасности, а сфера ее обеспечения при пользовании недрами не ограничивается только решением вопросов снижения выбросов вредных загрязняющих веществ в окружающую среду, а также решения проблем, связанных с обращением с отходами производства и потребления.

Экологическая безопасность также не может рассматриваться как один из элементов обеспечения энергетической безопасности, данные понятия должны соотноситься друг с другом в части правовой регламентации эколого-правовых предписаний, предъявляемых к субъектам топливно- энергетического комплекса с целью обеспечения безопасности функционирования данной хозяйственной деятельности как для окружающей среды, так и для здоровья человека, при этом условия и критерии обеспечения экологической безопасности при реализации проектов в сфере энергетики должны содержаться не только в природоохранном законодательстве, но и конкретизироваться в специальных нормативных правовых актах энергетического законодательства. Помимо этого, соотношение экологической и энергетической безопасности должно быть отражено в основных руководящих документах, отражающих основные направления развития отраслей ТЭК, в частности, в Энергетической стратегии на период до 2020 года, Стратегии развития геологической отрасли, Стратегии национальной безопасности и иных документах.

В отличие от энергетической безопасности, понятие которой содержится в действующем законодательстве, сырьевую безопасность следует рассматривать только с теоретико-правовых позиций, поскольку, несмотря на ряд упоминаний о ней, в частности, в Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г.

№1039-р, а также в иных нормативных правовых актах в сфере недропользования, нормативное содержание данного понятия так и не получило надлежащего закрепления в законодательстве о недрах.

В научной литературе понятие сырьевой безопасности рассматривалось в различных аспектах − в узком смысле с точки зрения исключительно воспроизводства минерально-сырьевой базы 134 , в широком смысле − как

«комплекс мер, осуществляемых государством, направленных на рациональное использование и охрану недр в интересах нынешнего и будущего поколений граждан Российской Федерации, включающих мероприятия по определению и реализации стратегии изучения и освоения минеральных ресурсов Российской Федерации и ее континентального шельфа, ограничению иностранного участия при освоении уникальных и крупных месторождений полезных ископаемых, созданию фонда резервных участков недр в целях обеспечения минеральным сырьем будущих поколений россиян, проведению научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ, направленных на создание отечественной продукции, позволяющей максимально полно, комплексно и рационально осуществлять добычу полезных ископаемых» 135 , с применением экономических показателей как «состояние сырьевой базы, при которой

134 См.: Кривцов А.И., Беневольский Б.И., Мигачев И.Ф. Проблемы национальной минерально- сырьевой безопасности // Отечественная геология. 2001. № 1. С. 11 − 14; Козловский Е.А. Минерально- сырьевые проблемы национальной безопасности России. М., 1997.

135 См.: Василевская Д.В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 5; Она же. Национальная

минерально-сырьевая безопасность: проблемы законодательного обеспечения // Право и государство. 2008,

№ 5. С. 94−100; Она же. Национальная минерально-сырьевая безопасность: проблемы законодательного обеспечения // Черные дыры в российском законодательстве. Юридический журнал. 2007. № 6. С. 171−172.

отсутствуют какие-либо серьезные проблемы реализации установленных исходя из потребностей народного хозяйства и требований экономической независимости страны объемов и темпов наращивания запасов всего комплекса полезных ископаемых, добыча которых необходима для нормального поступательного развития экономики государства»136, и в виде

«комплексной задачи, требующей параллельно с модернизацией экономики и

производства проведения модернизации всего правового массива, регулирующего отношения на смежных с недропользованием направлениях: энергосбережение, повышение энергоэффективности производства, оптимизация налоговой политики»137.

Анализируя приведенные выше определения, следует сделать вывод, согласно которому понятие сырьевой безопасности по своему содержанию не ограничивается только воспроизводством минерально-сырьевой базы или обеспечением рационального использования и охраны недр, и, помимо вопросов, связанных с непосредственной добычей полезных ископаемых, в содержание данного понятия необходимо включать виды деятельности, связанные с их использованием, − правовые аспекты транспортировки, переработки, доведения до потребителя (непосредственное использование в хозяйстве), а также экспорт.

В свою очередь, задача экологической безопасности при пользовании недрами − обеспечить состояние защищенности окружающей среды и экологических жизненно важных интересов человека на всех указанных стадиях хозяйственной деятельности.

При характеристике данного понятия также не следует выходить за пределы отрасли и включать в сферу обеспечения сырьевой безопасности

136См.: Перчик А.И. Организационно-правовой механизм освоения месторождений нефти и газа // Нефтяное хозяйство. 1999. № 2. С. 6; Он же. Правовое обеспечение сырьевой безопасности (Академические чтения). Вып. 26. М.: ГУП изд. «Нефть и газ» РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, 2003. C. 41; Он же. Теоретические аспекты формирования сырьевой безопасности как базовой составляющей энергетической безопасности// Энергетическое право. 2006. № 2. С. 68.

137 См.: Ямалетдинов Р.Р. Правовые проблемы обеспечения минерально-сырьевой безопасности

Российской Федерации // Экологическое право. 2012. № 3. С. 10 −14.

иные общественные отношения из смежных направлений энергетики (энергосбережение, повышение энергетической эффективности, тарифы и т.д.), которые необходимо рассматривать в качестве средств обеспечения энергетической безопасности.

5. Современные тенденции развития экологического законодательства свидетельствуют о необходимости разработки новой концепции экологической безопасности, дифференцированной от сферы охраны окружающей среды, что представляется особенно важным для сферы недропользования, поскольку хозяйственная деятельность пользователей недр является, с одной стороны, основным источником угрозы экологической безопасности, а, с другой стороны, − основой для развития минерально-сырьевой базы с учетом преобладающей роли нефтегазового комплекса в экономике России.

В частности, 15 ноября 2013 года на заседании Совета Безопасности Российской Федерации Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение разработать «Стратегию экологической безопасности до 2025 года», в которой предполагается установить «показатели, характеризующие оценку состояния экологической безопасности, приоритеты обеспечения экологической безопасности, а также меры, которые необходимо осуществить»138.

В связи с этим основные требования в сфере обеспечения

экологической безопасности при пользовании недрами должны найти отражение в разрабатываемой Стратегии экологической безопасности до 2025 года, в которой необходимо закрепить: общие результаты оценки состояния законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, основные угрозы и риски, препятствующие ее обеспечению, наиболее важные приоритеты и ориентиры

138 См.: Владимир Путин поручил ускорить принятие стратегии экологической безопасности// Официальный сайт Российской газеты [Электронный ресурс].−Режим доступа: http:// rg.ru/2013/11/20/putin- site.html/ (дата обращения 15.12.2013).

государственной политики в данной сфере, требуемые меры для ее реализации, а также специальные целевые показатели (индикаторы) эффективности ее обеспечения.

Помимо этого, проведенный анализ совокупности документов государственного стратегического планирования («Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., «Концепции долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), показывает необходимость формирования новой единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Такая политика должна исходить из доминанты экологических требований перед экономическими, заключающейся в переходе на новую систему технологического нормирования, основанную на принципах наилучших доступных технологий; предупреждении (профилактики) и планировании долгосрочных потенциальных негативных экологических последствий посредством управления экологическими, промышленными и техногенными рисками; восстановлении нарушенных естественных экологических систем, в том числе ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью в сфере недропользования.

Элементы государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами должны включать: цель, задачи, принципы, механизм координации

деятельности субъектов реализации, механизм финансирования мероприятий по охране и восстановлению окружающей среды.