1. Понятие земельной реформы.

До 1990 г. характерной чертой земельного законодательства СССР и РСФСР было закрепление в нем исключительной государственной собственности на землю. Частная собственность на землю отсутствовала, а основным видом прав на землю граждан и юридических лиц являлось право постоянного (бессрочного) и временного пользования.

Экономические и политические реформы второй половины 80-х годов неизбежно привели к необходимости преобразований в сфере земельных отношений. Именно в этот период сначала в теории, а впоследствии и законодательстве формулируется понятие «земельная реформа».

Общепринятого определения земельной реформы не существует. Лексин В.Н. и Швецов А.Н. понимают под земельной реформой «становление многоукладности в экономике, справедливое и обоснованное перераспределение земель и правообеспеченное закрепление возможностей их эксплуатации, переход к преимущественно экономическим методам управления земельными ресурсами и усиления охраны экологизации землевладения и землеиспользования».[7]

Однако более юридически точное определение (хотя и несколько громоздкое) сформулировано в работе Л.И. Будченко: земельная реформа – это «совокупность правовых, экономических, технических, организационных мер по плановому изменению системы земельных отношений и структуры землепользования, включая преобразование земельной собственности и перераспределение земли; освоению экономического механизма регулирования земельных отношений; внедрению прогрессивных методов землеустройства; созданию различным формам хозяйствования условий для равноправного развития и эффективного, экологически безопасного земледелия в целях повышения жизненного уровня населения».[8]

Таким образом, сложившиеся научные подходы к пониманию сущности происходящей земельной реформы основной упор делают на преобразовании отношений собственности на землю, формирование экономических стимулов землепользователям, а также осуществление экологизации землепользования.

К этому же призывали и депутаты, стоявшие у истоков земельной реформы в России. Так, депутат Б.М. Исаев отмечал, что «цель и задача проведения земельной реформы в первую очередь – привлечение людей к использованию земель и повышению эффективного использования сельскохозяйственных угодий».[9]

Аналогичным образом, т.е. через указание цели, определяло понятие земельной реформы и земельное законодательство начала 90-х годов. Согласно ст. 1 Закона РСФСР «О земельной реформе», земельная реформа имеет целью «перераспределение земли в интересах создания условий для равномерного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР».

Таким образом, под земельной реформой следует понимать государственную политику, направленную на коренное изменение советского земельного строя с целью возникновения множественности форм собственности, создание экономических стимулов землепользователям в рациональном использовании земель, совершенствование методов охраны земли как природного ресурса.

В результате проведения предлагаемых мер планировалось, в первую очередь, осуществить подъем сельского хозяйства России. Предполагалось, что переход земельных участков в собственность тех, кто желает их обрабатывать, будет стимулировать субъектов земельных отношений к эффективному использованию земли. Так, в 1989 г. В. Узун писал: «Выход из кризиса возможен только при условии, если будет узаконено многообразие форм собственности на землю (государственная, кооперативная, частная), и основная часть сельскохозяйственных угодий будет передана в собственность тех, кто ее обрабатывает»[10].

Для решения поставленной задачи планирова­лось выявить потребность в земле граждан и юридических лиц, сформиро­вать специальный фонд перераспределения земель, произвести реорганизацию колхозов и совхозов, установить принципы платности землепользования, а также осуществить децентрализацию права государственной собственности на землю.

Правовая основа земельной реформы базировалась первоначально на нормах Конституции РСФСР 1978 г. (с изменениями и дополнениями)[11], а также на принятых в период ее действия законах и подзаконных актах (первый этап земельной реформы в России). После принятия новой Конституции РФ 1993 г., нового ГК РФ (части первой и второй), а также ряда других законов РФ и субъектов РФ, начинается новый этап земельной реформы, который продолжается до принятия нового Земельного кодекса (второй этап земельной реформы). Третий этап земельной реформы начинается с момента вступления в силу нового Земельного кодекса Российской Федерации.[12]