§ 4. Особенности организации и проведения выборов в городских и сельских поселениях
Специфика муниципальных выборов поселенческого уровня с учетом резко возросшего в период муниципальной реформы количества поселений и в условиях их массового проведения заключается в объективной трудности подбора кадров для формирования избирательных комиссий, задействованных в организации и проведении выборов соответствующего уровня.
Непросто было сформировать избирательные комиссии в условиях отсутствия кандидатур, обладающих достаточной профессиональной подготовкой1 и с соблюдением установленных законодательством о выборах требований к составу комиссий, в частности, ограничений на членство в избирательной комиссии с правом решающего голоса лиц, являющихся родственниками2 кандидатов или супругов кандидатов, лиц, которые находятся в непосредственном подчинении3 у кандидатов.Остроту данной проблемы, связанной с формированием избирательных комиссий соответствующего уровня, а следовательно, с обучением членов избирательных комиссий и организацией деятельности этих избирательных органов, позволяло снять активное применение института совмещения полномочий избирательных комиссий разного уровня. Это помогло в том числе снизить бюджетные расходы на организацию и проведение выборов.
Полномочия муниципальных избирательных комиссий поселенческого уровня в соответствии с законодательством о выборах Российской Федерации и Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. могли возлагаться на ТИК.
Так, в Республике Карелия в октябре 2005 г. при проведении выборов глав и депутатов представительных органов первого созыва в 109 городских и сельских поселениях и в одном вновь образованном муниципальном районе полномочия избирательных комиссий всех муниципальных образований были возложены на 15 ТИК. Последние осуществляли прием и проверку документов от кандидатов, проводили их регистрацию, контролировали расходы избирательных фондов и выполняли иные полномочия окружных избирательных комиссий1.
Другим способом решения проблемы, примененным в ряде субъектов РФ, явилось возложение полномочий избирательных комиссий поселений на избирательные комиссии муниципальных районов.
Правовое обоснование для принятия соответствующего решения опиралось на тезис о том, что федеральное законодательство не содержит ограничений на осуществление избирательными комиссиями муниципальных районов полномочий по подготовке и проведению выборов в органы местного самоуправления поселенческого уровня. В случае невозможности формирования ИКМО из-за отсутствия или неправомочности состава представительных органов поселений, полномочия муниципальной избирательной комиссии поселенческого уровня могут быть возложены на соответствующую избирательную комиссию муниципального района.
Исходя из роли органов государственной власти субъектов РФ в переходный период муниципальной реформы, представляется, что наиболее адекватным правовым способом возложения полномочий избирательных комиссий поселений на избирательные комиссии муниципальных районов является принятие закона субъекта РФ.
В то же время в ряде субъектов РФ в ходе подготовки к муниципальным выборам полномочия избирательных комиссий городских и сельских поселений возлагались на избирательные комиссии муниципальных районов, организующие и проводящие муниципальные выборы представительных органов муниципальных районов, а также представительных органов и глав городских и сельских поселений, в соответствии с решениями избирательных комиссий субъектов РФ, принимаемыми на основании актов представительных органов муниципальных районов. Данный подход представляется небесспорным, поскольку норма п. 1 ст. 24 рамочного Федерального закона устанавливает, что обращение в избирательную комиссию субъекта РФ должно направляться представительным органом соответствующего, т. е. в рассматриваемом случае поселенческого уровня.
В ходе избирательных кампаний на поселенческом уровне возникали сложности, связанные с обеспечением принципа альтернативности выборов.
Известно, что низкая конкуренция среди кандидатов на муниципальных выборах является типичной чертой муниципальных выборов. Прошедшие в 2005 г. муниципальные выборы показали, что негативным фактором, обострившим проблему обеспечения альтернативности выборов в органы местного самоуправления, стал низкий уровень денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности. В связи с этим лица, имеющие высокий денежный доход, не считали нужным участвовать в выборах в качестве кандидатов либо впоследствии отказывались от мандата. Вследствие этого организаторами выборов высказывались предложения о необходимости совершенствования избирательного законодательства в части возложения обязанности по возмещению расходов, связанных с проведением выборов, в случае отказа от мандата без вынуждающих обстоятельств.Среди других проблем следует отметить проблемы, связанные с обеспечением информирования избирателей и проведения предвыборной агитации, что объясняется отсутствием либо ограниченными возможностями муниципальных СМИ. В таких условиях основными методами проведения агитации на поселенческом уровне является проведение массовых мероприятий, подворовый обход.
Существовали проблемы, связанные с открытием избирательного счета кандидатом, что связано с отсутствием отделений банков в пределах не только пешеходной, но и реальной транспортной доступности.
Кроме того, трудности возникали в связи с несвоевременным перечислением избирательным комиссиям средств на подготовку и проведение выборов.
Характерной особенностью муниципальных выборов на поселенческом уровне в 2005 г. явилось их проведение в значительном количестве субъектов РФ по многомандатным избирательным округам.
Использование многомандатных округов позволяло решить проблемы, связанные с формированием избирательных комиссий, с обеспечением принципа альтернативности выборов. В случае проведения выборов по многомандатным округам избирательным комиссиям следует обеспечить равный вес голосов избирателей при проведении выборов в округах с разным количеством мандатов, в том числе с учетом правовой позиции, выраженной в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г.
№ 4-П, о том, что равное избирательное право заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях.Муниципальные выборы показывают, что на уровне поселений региональные и местные отделения политических партий не проявляют активности ни в формировании избирательных комиссий, ни в выдвижении кандидатов. Например, на проходивших 3 апреля 2005 г. в Хабаровском крае муниципальных выборах на должность глав 217 городских и сельских поселений было зарегистрировано 706 кандидатов, из них самостоятельно выдвинули свои кандидатуры 700 кандидатов и только 6 были выдвинуты избирательными объединениями: 2 — политической партией «Единая Россия»; 2 — политической партией КПРФ; 2 — политической партией ЛДПР. В итоге только 1 из 6 кандидатов от политических партий, выдвинутый политической партией КПРФ, избран главой городского поселения1.
Традиционной проблемой при проведении муниципальных выборов является «протестное голосование». Причинами протестного голосования зачастую является неудовлетворенность избирателей качеством работы органов местного самоуправления.
Имеются на поселенческом уровне проблемы, связанные с использованием ГАС «Выборы». Избирательные комиссии муниципальных образований со статусом «городское поселение» и «сельское поселение» не имеют своих комплексов средств автоматизации, в связи с чем на муниципальных выборах задействуются технические возможности территориальных избирательных комиссий.
Данное обстоятельство было учтено в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». В нем законодатель, исходя из необходимости обеспечения информационной «прозрачности» выборов, закрепил правомочие по использованию технических возможностей ГАС «Выборы» на уровне муниципального избирательного процесса, дифференцировав его содержание в зависимости от вида муниципального образования.
На уровне муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения ввод в ГАС «Выборы» данных, содержащихся в протоколах комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, признан обязательным. В случаях и порядке, определенных ЦИК России, ГАС «Выборы» может применяться на поселенческом уровне.Анализ практики организации и проведения выборов на поселенческом уровне в переходный период муниципальной реформы в условиях двухуровневой организации местного самоуправления обусловил внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, нацеленных на упрощение проведения избирательной кампании на поселенческом уровне1.
В частности, в сельских поселениях при выборах в органы местного самоуправления снято ограничение числа депутатских мандатов в многомандатном округе. В таком округе может избираться весь состав представительного органа муниципального образования. Ранее в соответствии с п. 8 ст. 18 рамочного Федерального закона предельное количество мандатов, подлежащих распределению в этом многомандатном округе, не должно было превышать пяти мандатов, за исключением случая, когда многомандатный избирательный округ образовывался в границах избирательного участка.
В соответствии с п. 17 ст. 38 названного Федерального закона законодатель субъекта РФ наделен правом предусмотреть заявительный порядок регистрации кандидатов, когда при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной законом, но не более 10 тыс., сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, внесение избирательного залога могут не осуществляться. Это существенно упрощает как работу избирательных комиссий, так и деятельность самих кандидатов на этапе регистрации кандидатов. Очевидно, что в реальных условиях малонаселенных поселений сбор подписей либо внесение избирательного залога являются чрезмерно формализованными требованиями.
Становится более простой процедура финансирования кандидатом своей предвыборной кампании. Согласно п. 11 ст. 58 рамочного Федерального закона кандидат вправе не производить перечисление средств избирательного фонда на избирательный счет в филиале (отделении) Сберегательного банка РФ, если расходы на проведение избирательной кампании не превышают 3 тыс. руб.