§ 3. Особенности организации и проведения выборов в городских округах

Согласно ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных указанным Законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Как указывалось в § 1 данной главы настоящего пособия, в РФ в переходный период реформы местного самоуправления было создано более 500 городских округов. Необходимо оговориться, что достаточно большое число этих муниципальных образований не являются вновь образованными: статусом городского округа нередко наделялись муниципальные образования — города, являвшиеся самостоятельными единицами муниципального деления и не входившие в состав других муниципальных образований (районов). Наделение указанных муниципальных образований — городов статусом городских округов (если при этом не имело место изменение их территорий) не подпадает под определение преобразования муниципальных образований (ст. 13, 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.).

В случае, когда статусом городского округа наделялся городской населенный пункт, расположенный в границах района, являвшегося муниципальным образованием (т. е. населенный пункт, не имеющий статуса самостоятельного муниципального образования), то такое наделение статусом городского округа согласно абз. 3 ч. 3 ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. рассматривается как преобразование муниципальных образований. Следовательно, возникшие в результате такого преобразования новые муниципальные образования (муниципальный район, из состава которого исключена территория городского населенного пункта) и городской округ приравниваются для целей ст.

Городской округ как муниципальное образование имеет свою специфику, что отражается на правовом статусе выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц данного муниципального образования. Статьей 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. установлен перечень вопросов местного значения городского округа. Этот перечень определяет компетенцию вышеуказанных выборных органов и должностных лиц. Из его сравнения с перечнем вопросов местного значения муниципального района (ст. 15 Закона) видно, что городской округ, несмотря на свой статус городского поселения (ст. 2 Закона), может рассматриваться как муниципальное образование высшего уровня муниципального деления (как и муниципальный район). Особенностью городского округа в данном случае является то, что он не имеет собственного муниципального деления (как муниципальный район состоит из поселений). Таким образом, в городских округах не предусмотрено двухуровневой территориальной организации местного самоуправления. Стоит вспомнить, что этой особенностью городских округов воспользовались органы государственной власти некоторых регионов для того, чтобы избежать формирования поселенческого уровня муниципальных образований.

В этих регионах муниципальные образования — районы были наделены статусом городских округов (вместо статуса муниципальных районов)

Следует обратить внимание, что городской округ, несмотря на свои особенности как муниципального образования «высшего» уровня муниципального деления (во многом схожего по уровню решаемых задач с муниципальным районом), имеет ряд черт городского поселения. Так, он приравнивается к городскому поселению при определении минимальной численности депутатов создаваемого в нем представительного органа.

— 7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

— 10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

— 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

— 20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

— 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

— 35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Использованная в тексте нормы Закона соединительная конструкция «в том числе городского округа» указывает на наличие общих черт между поселениями и городскими округами при формировании в них органов местного самоуправления.

Рассмотрим некоторые особенности организации и проведения муниципальных выборов в городских округах.

Необходимо отметить, что эти особенности были определены и законодательно закреплены еще на этапе завершения территориальной реорганизации муниципальных образований, когда предстояло сформировать в них выборные органы местного самоуправления. С этого периода в избирательном законодательстве и законодательстве о местном самоуправлении прослеживается подход, согласно которому муниципальные образования (и формируемые в них органы местного самоуправления, а также ИКМО) условно разделяются на два уровня — уровень поселений (исключая городские округа) и уровень муниципальных районов и городских округов. Этот подход реализован, прежде всего, при разграничении компетенции органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, ИКМО, связанной с организацией и проведением выборов.

Так, например, согласно положениям п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований законом субъекта РФ может предусматриваться:

— формирование избирательных комиссий вновь образованных муниципальных районов и городских округов законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, формирование избирательных комиссий вновь образованных городских и сельских поселений представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

— утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных муниципальных районах, городских округах законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избирательной комиссией, организующей выборы;

— утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных городских и сельских поселениях представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения, либо избирательной комиссией, организующей выборы.

Из процитированной нормы Закона видно, что при закреплении соответствующей компетенции вышеуказанных органов и избирательных комиссий выстраивается своего рода «вертикальная» схема (не путать с иерархическим соподчинением по вертикали, поскольку в данном случае имеет место разграничение полномочий между соответствующими органами). В рамках этой схемы соответствующие органы субъекта РФ осуществляют полномочия по организации и подготовке выборов в муниципальных районах и городских округах, а органы муниципального района — в городских и сельских поселениях (не включая городские округа).

Рассмотренный выше подход в настоящее время закреплен и в рамочном Федеральном законе. Так, например, согласно п. 7 ст. 22 этого Закона в случае, если уполномоченные на то настоящим Федеральным законом органы, избирательные комиссии не назначат состав или часть состава избирательной комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует соответствующий орган, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава ИКМО, городского округа, внутригородской территории города федерального значения — избирательной комиссией субъекта РФ, избирательной комиссии поселения — ИКМО.

Следует отметить, что в части организации деятельности избирательных комиссий реализация вышеуказанного подхода федерального законодателя имеет свои особенности. Здесь он является одним из способов поддержания внутреннего единства в системе избирательных комиссий, обеспечения в этой системе необходимого контроля со стороны вышестоящих комиссий за деятельностью нижестоящих комиссий. Так, например, в соответствии с п. 9 ст. 24 рамочного Федерального закона представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта РФ.

Согласно положениям ст. 28 рамочного Федерального закона председатель избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения при наличии соответствующего предложения избирательной комиссии субъекта РФ избирается из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса по указанному предложению. Председатель избирательной комиссии поселения избирается на основе предложения избирательной комиссии муниципального района, а если последняя не образована, — на основе предложения территориальной комиссии (если соответствующие предложения поступили).

Другим примером может послужить норма п. 7 ст. 75 рамочного Федерального закона, которая ранее уже рассматривалась в § 8 гл. 4 настоящей книги. Согласно указанной норме решения или действия (бездействие) избирательной комиссии поселения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в избирательную комиссию муниципального района. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта РФ.

Таким образом, при разграничении полномочий органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, ИКМО по организации и проведению муниципальных выборов, указанные полномочия в части, касающейся выборов в органы местного самоуправления городских округов, осуществляются соответственно органами государственной власти субъекта РФ, избирательной комиссией субъекта РФ, органами местного самоуправления городского округа и избирательной комиссией этого городского округа (либо иной комиссией, на которую возложены ее полномочия).

Другой важной особенностью правового регулирования муниципальных выборов в городских округах является закрепление в рамочном Федеральном законе некоторых особенностей осуществления отдельных избирательных действий при организации и проведении указанных выборов. Например, согласно п. 36 ст. 68 этого Федерального закона при проведении выборов в органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов данные протоколов участковых комиссий об итогах голосования размещаются в сети «Интернет» в порядке, определяемом ЦИК России.

Как следует из п. 1 ст. 74 рамочного Федерального закона, при проведении муниципальных выборов в городском округе является обязательным ввод данных, содержащихся в протоколах избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, в ГАС «Выборы». Вместе с тем ввод в ГАС «Выборы» данных об итогах голосования, о результатах выборов в органы местного самоуправления поселений может осуществляться в случаях и порядке, определенных ЦИК России (т. е. в зависимости от наличия соответствующих условий).

Указанные особенности проведения выборов в городских округах связаны с тем, что в этих муниципальных образованиях избирательные комиссии, как правило, лучше оснащены соответствующими техническими средствами, в том числе необходимыми компонентами ГАС «Выборы».

Отдельные особенности организации и проведения муниципальных выборов в городских округах установлены в законодательстве субъектов РФ. Эти особенности условно можно разделить на две части: те, которые были установлены для переходного периода муниципальной реформы, т. е. периода формирования органов местного самоуправления по новому законодательству о местном самоуправлении, а также те, период действия которых законом не ограничен. Рассмотрим некоторые из особенностей организации и проведения выборов в городских округах, относящихся к обеим вышеуказанным группам.

Так, Законом Республики Саха (Якутия) от 8 мая 2005 г. 228-3 № 463-Ш «О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)» (ст. 80) установлены особенности проведения муниципальных выборов в различных муниципальных образованиях в переходный период реформы местного самоуправления. К примеру, полномочия по назначению первых муниципальных выборов во вновь образованных городских округах (как и в других муниципальных образованиях) закреплены за Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

Интересная особенность организации выборов установлена рассматриваемым Законом в части составления списков избирателей. Все списки, независимо от вида муниципального образования (в том числе и в отношении вновь образованных городских округов), должны быть составлены избирательными комиссиями муниципальных образований улусов (районов)1.

В соответствии с положениями Закона Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) утверждает схемы избирательных округов по муниципальным выборам депутатов представительного органа муниципального образования, определяет избирательный округ по муниципальным выборам главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления во вновь образованных городских округах по представлению ИКМО улусов (районов) не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены муниципальные выборы.

Как видим, в обоих вышеуказанных случаях прослеживается тот же подход, что и в п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. и в рамочном Федеральном законе: полномочия, касающиеся организации и проведения муниципальных выборов в городском округе, осуществляют органы государственной власти субъекта РФ и избирательные комиссии, организующие выборы (этими комиссиями в рассматриваемом случае были ИКМО улусов (районов) Республики).

Особенности организации муниципальных выборов в городских округах в части, касающейся избирательных комиссий, установлены законодательством Алтайского края. Так, Кодексом Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 8 июля 2003 г. № 35-ЗС установлено, что в городских поселениях (в том числе, по контексту, и в городских округах) по решению соответствующих представительных органов местного самоуправления могут не формироваться окружные избирательные комиссии по выборам депутатов указанных представительных органов местного самоуправления. В этом случае полномочия окружных избирательных комиссий возлагаются на ИКМО либо на участковые избирательные комиссии.

Надо отметить, что при проведении муниципальных выборов в городских округах в переходный период реформы местного самоуправления имели место и другие особенности организации деятельности избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении данных выборов. Так, если для муниципальных районов характерной является практика возложения полномочий соответствующих избирательных комиссий на ТИК без формирования избирательных комиссий муниципальных районов, то во многих городских округах (особенно в крупных городах, в том числе областных центрах) реализован иной подход к организации системы избирательных комиссий. Например, в городе Краснодаре образована избирательная комиссия города Краснодара. При этом в городе создано несколько ТИК, для которых указанная ИКМО в соответствующих случаях является вышестоящей. Аналогичная ситуация имеет место и в ряде других городских округов.

Необходимо отметить, что для таких случаев, как рассмотренный выше на примере города Краснодара, могут быть «по аналогии» применены подходы, закрепленные в разработанном в ЦИК России модельном законе о выборах депутатов представительного органа муниципального района1, в части организации взаимодействия ИКМО и территориальных комиссий при проведении муниципальных выборов, когда на территории, подведомственной одной ИКМО, действует две и более территориальные комиссии. В правоприменительной практике территориальные комиссии, созданные в городских округах, в которых организующей выборы комиссией является избирательная комиссия городского округа, выполняли в период муниципальных выборов ряд функций, связанных с подготовкой и проведением выборов, в том числе осуществляли ввод данных в ГАС «Выборы». В то же время нередко их роль в проведении выборов была достаточно ограниченной, в частности, полномочия всех окружных комиссий возлагались на одну ИКМО, тогда как, возможно, более практичным было бы использовать для этого организационный и кадровый потенциал территориальных комиссий. Как представляется, в данном случае сказался достаточно распространенный на практике подход, при котором функции ИКМО и территориальных комиссий — соответственно муниципальных и государственных органов — жестко разграничиваются. Вместе с тем, стоит напомнить, что все избирательные комиссии входят в единую систему комиссий, которая создана для организации выборов и референдумов, являющихся высшим непосредственным выражением власти народа1 вне зависимости от того, на каком уровне они проводятся.

В ряде городских округов в 2004—2005 гг. выборы депутатов представительных органов муниципальных образований проводились с использованием мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. Это особенно интересно, если учесть, что для городских округов не является актуальной так называемая проблема «двух пятых»2, характерная для муниципальных районов. Как представляется, можно связать данное явление с определенными тенденциями развития партийной системы РФ. Поскольку именно города (особенно крупные, каковые, чаще всего, имеют статус городских округов) являются основными центрами экономического и социального развития страны, следует ожидать дальнейшей активизации в них деятельности политических партий.

Всего выборы представительных органов муниципальных образований с применением смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы в 2004—2005 гг. были проведены в семи субъектах РФ: Красноярский край, Волгоградская, Нижегородская, Сахалинская, Томская, Тульская, Читинская области3.

Общее количество муниципальных образований (по России), в которых применялась смешанная избирательная система, — 50, из них городских поселений — 8, муниципальных районов — 27, городских округов — 15.

Например, выборы депутатов по смешанной избирательной системе прошли 9 октября 2005 г. в городском округе г. Томске. Дума г. Томска формировалась в следующем порядке — 18 депутатов избирались по 9 двухмандатным избирательным округам и 18 депутатов избирались по городскому единому избирательному округу. В выборах принимали участие 11 региональных отделений политических партий.

Законом Томской области от 14 февраля 2005 г. № 29-03 «О муниципальных выборах в Томской области» установлено, что к распределению депутатских мандатов допускаются зарегистрированные списки кандидатов, каждый из которых получил 7% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу, при условии, что таких списков было не менее двух и за все эти списки было подано в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу.

При проведении выборов в г. Томске такое правовое регулирование практически не сказалось на распределении депутатских мандатов. Места в представительном органе городского округа получили шесть избирательных объединений1. Вместе с тем следует с большим вниманием относиться к установлению «заградительного барьера» свыше 5%. Если взять в расчет результаты голосования в других регионах, где применялась смешанная избирательная система на муниципальных выборах, то при 7%-ном барьере многие избирательные объединения не были бы допущены к распределению мандатов в достаточно большом числе случаев, так как они набрали по результатам выборов более 5, но менее 7% голосов избирателей.

Как показывает анализ данных электоральной статистики, активность избирателей во многом зависит от числа избирательных объединений, участвующих в выборах. Если применяется завышенный «заградительный барьер», это может отрицательно повлиять на явку избирателей.

Надо отметить, что в остальных субъектах РФ, где применялась смешанная избирательная система (Красноярский край, Волгоградская, Нижегородская, Сахалинская, Томская, Тульская, Читинская области) установлен 5%-ный «заградительный барьер».

В Красноярском крае выборы по смешанной избирательной системе проводятся с 1995 г., когда Законом Красноярского края от 20 июня 1995 г. № 6-126 «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» было установлено, что в краевых городах, а также в городах Железногорске и Зеленогорске выборы в представительные органы местного самоуправления проводятся на основе смешанной (пропорционально-мажоритарной) системы, при этом мандаты распределяются поровну. Для представительных органов с нечетным числом депутатов преимущество в один мандат получает мажоритарное представительство. Надо отметить, что в настоящее время вышеизложенная норма Закона не применяется. Действующее законодательство Красноярского края предусматривает, что смешанная избирательная система применяется на выборах депутатов представительных органов тех муниципальных образований, где она закреплена в уставах муниципальных образований. В 2005 г. выборы по смешанной системе состоялись в восьми муниципальных образованиях Красноярского края — семи городских округах и одном муниципальном районе.

Особенности организации и проведения муниципальных выборов в городских округах установлены законодательством субъектов РФ в отношении отдельных избирательных действий. Так, стоит обратить внимание на особенности процедуры проверки достоверности данных, содержащихся в подписных листах, представленных кандидатами и избирательными объединениями для регистрации соответственно кандидата, списка кандидатов.

К примеру, Избирательным кодексом Белгородской области от 1 апреля 2005 г. N° 182 установлено, что при представлении кандидатами, избирательными объединениями подписных листов проверке подлежит 40% от необходимого для регистрации количества подписей избирателей в поддержку каждого выдвинутого кандидата при выборах выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального района, городского округа; 60% — при выборах выборных должностных лиц местного самоуправления городского, сельского поселения, депутатов представительного органа местного самоуправления1 .

Таким образом, законодательством Белгородской области установлено разное количество подписей избирателей, которое подлежит проверке при проведении выборов выборных должностных лиц местного самоуправления соответственно в городских округах (а также муниципальных районах) и в муниципальных образованиях поселенческого уровня. В то же время при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований такая разница не предусмотрена.

Следует отметить, что аналогичный подход (с соответствующими коррективами) реализован не только в законодательстве Белгородской области. Он характерен и для ряда других субъектов РФ. Например, согласно ст. 26 Закона Магаданской области от 7 июля 2003 г. № 37203 «О муниципальных выборах в Магаданской области» при выборах главы муниципального образования «Город Магадан» проверке подлежит не менее 20% от необходимого для регистрации кандидата количества подписей, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия) на заседании окружной избирательной комиссии. При выборах глав иных муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления, членов иных выборных органов местного самоуправления проверке подлежат все подписи, содержащиеся в подписных листах. В данном случае в законе Магаданской области закреплено специальное регулирование соответствующих избирательных действий для одного из муниципальных образований области — городского округа г. Магадана. Таким образом, учтена специфика крупного городского населенного пункта региона — его областного центра.

Анализ положений законодательства субъектов РФ о муниципальных выборах показывает, что в нем, в основном, реализуются подходы, закрепленные в рамочном Федеральном законе и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. В том числе, разграничена компетенция органов государственной власти субъектов РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, органов местного самоуправления, ИКМО в части организации и проведения муниципальных выборов на уровне муниципальных районов, городских округов, внутригосударственных территорий городов федерального значения и на уровне городских и сельских поселений. Городские округа в этом отношении отнесены к «высшему» уровню муниципального деления. Также учтена специфика городских округов, поскольку таким статусом чаще всего наделены крупные городские населенные пункты, в том числе областные центры, имеющие достаточно многочисленное население и свои особенности организации органов местного самоуправления и избирательных комиссий. Вышесказанное не означает, однако, что отсутствуют расхождения в подходах к законодательному регулированию выборов в органы местного самоуправления городских округов в разных субъектах РФ. Эти расхождения связаны как со спецификой организации местного самоуправления в отдельных регионах, так и с особенностями правопонимания и правоприменения в них.