§ 2. Особенности организации и проведения муниципальных выборов в муниципальном районе

В соответствии с ч. 4 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. представительный орган муниципального района может формироваться либо путем делегирования, либо путем выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Одна из наиболее острых проблем, возникших в правоприменительной практике в переходный период муниципальной реформы в связи с муниципальными выборами в представительные органы власти муниципальных районов, это так называемая проблема «двух пятых», связанная с коллизией норм двух отраслей законодательства: законодательства о выборах и муниципального.

В соответствии с нормой п. 2 ч. 4 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Данное законоположение гарантирует представительство в представительном органе муниципального района, а следовательно, защиту интересов не только населения, проживающего в административном центре муниципального района, но и населения, проживающего на остальной части данного муниципального образования. В то же время в п. 4 ст. 18 рамочного Федерального закона реализован подход, согласно которому избирательные округа должны образовываться с соблюдением примерного равенства избирательных округов по числу избирателей для одномандатных округов или примерного равенства числа избирателей на один депутатский мандат для многомандатных округов.

принцип равноправия граждан.

Очевидно, что в ряде случаев на практике одновременно соблюсти положения указанных федеральных законов не представляется возможным.

Данное обстоятельство повлекло дискуссию об определении федерального закона, нормы которого подлежат приоритетному применению при проведении выборов в представительный орган муниципального района. По сути был поставлен вопрос о взаимном соотношении (первичности или вторичности) соответственно конституционного права граждан избирать или быть избранными либо конституционного права на осуществление местного самоуправления.

Правоприменительная практика исходила из необходимости согласованного применения вышеизложенных требований двух федеральных законов при формировании представительных органов муниципальных районов, характеризовавшегося в переходный период муниципальной реформы (до 1 января 2006 г.) определенной спецификой.

Из анализа норм ч. 3 ст. 83, ч. 1 ст. 84, абз. 2 ч. 2 ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. можно сделать вывод, что до 1 января 2006 г. выборы в представительные органы в муниципальных районах, существовавших на 8 октября 2003 г. и не относящихся к случаям соответствующего изменения границ или преобразования муниципальных образований, могли проводиться без учета нормы о «двух пятых».

Что же касается выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных районов, а также выборов в муниципальных районах, границы которых были соответствующим образом изменены или которые были преобразованы, то такие выборы должны проводиться с учетом требования о «двух пятых».

Некоторое снятие остроты вопроса в переходный период муниципальной реформы было достигнуто за счет выработанной в ЦИК России и получившей поддержку на федеральном уровне следующей позиции.

Для существовавших на 8 октября 2003 г. муниципальных районов переход к формированию соответствующих представительных органов путем делегирования глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав этих районов, является возможным не ранее дня истечения сроков полномочий представительных органов, сформированных посредством прямых выборов, и не ранее чем через два года со дня начала работы этих представительных органов.

В ряде субъектов РФ для избежания указанной острой проблемы «двух пятых» принималось решение о наделении законом субъекта РФ соответствующих муниципальных образований статусом городского округа (представляется, что исходя из требований Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. их следовало наделить статусом муниципального района). Очевидно, что такой подход позволял не создавать муниципальные образования поселенческого уровня и тем самым не дробить территорию существовавших до муниципальной реформы районов1.

Следует отметить, что имеющаяся судебная практика в правовой оценке соответствующих решений органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ противоречива, что связано с недостаточно четким определением в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. критериев, в соответствии с которыми муниципальное образование наделяется статусом городского округа2.

В правоприменительной практике возникал вопрос: возможно ли в целях разрешения проблемы «двух пятых» применение методики образования избирательных округов, при которой данные округа образуются из частей территорий городских и сельских поселений (например, территория многонаселенного городского поселения дробится на несколько частей и они присоединяются к территориям прилегающих сельских поселений)?

Представляется, что применение вышеуказанной методики образования избирательных округов может привести к искажению принципа подлинных выборов, закрепленного п.

Если при применении указанной методики в числе избирателей, регистрируемых в образуемых избирательных округах, окажется больше жителей районного центра, чем жителей соответствующих сельских поселений, то при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального района голоса жителей городского поселения (как группы избирателей, объединенной по территориальному принципу) фактически будут иметь решающее значение, что послужит ограничением представительства жителей сельских поселений в указанном представительном органе. В результате будет затруднено выражение подлинной воли избирателей соответствующих сельских поселений.

Если, наоборот, доминирующим окажется число избирателей, зарегистрированных в сельских поселениях, то не будут иметь необходимого веса голоса жителей городского поселения, что может, в частности, отрицательно сказаться на развитии городской инфраструктуры.

После 1 января 2006 г. решение проблемы «двух пятых» возможно через использование на данных выборах чисто пропорциональной избирательной системы или смешанной избирательной системы, сочетающей пропорциональный компонент с комбинацией одно- и многомандатных избирательных округов, а также через формирование представительного органа муниципального района путем делегирова-

і

ния .

Для решения проблемы «двух пятых» в ЦИК России подготовлен модельный закон субъекта РФ «О выборах депутатов представительного органа муниципального района»1.

Одним из основополагающих элементов концепции данного проекта является предусмотренная им поливариантность возможных к применению на муниципальных выборах избирательных систем. При этом вид избирательной системы, используемой в конкретном муниципальном районе, должен определяться в уставе этого муниципального района.

Следует отметить, что в рамочном Федеральном законе не предусматривается какого-либо конкретного вида избирательной системы, которая должна применяться при выборах представительных органов муниципальных образований. При этом указанный Закон и до внесения в него изменений Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93- ФЗ допускал возможность применения пропорциональной избирательной системы при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований (п. 2, 3 ст. 22, п. 8, 10 ст. 24, п. 7 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27, п. 21 ст. 29, п. 8 ст. 35 рамочного Федерального закона в ред. от 12 июня 2002 г.).

В соответствии со ст. 6 модельного закона при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального района могут применяться следующие виды избирательных систем:

мажоритарная избирательная система относительного большинства;

смешанная избирательная система с закрытыми списками кандидатов;

смешанная избирательная система с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с использованием рейтингов кандидатов;

смешанная избирательная система с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с учетом избирательной суммы списка кандидатов;

пропорциональная избирательная система с закрытыми списками кандидатов;

пропорциональная избирательная система с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с использованием рейтингов кандидатов;

пропорциональная избирательная система с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с учетом избирательной суммы списка кандидатов (ч.

вид избирательной системы, применяемой в данном муниципальном образовании, то при проведении соответствующих выборов следует применять смешанную избирательную систему с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с использованием рейтингов кандидатов (ч. 2 ст. 6).

Выбор вида избирательной системы зависит от вида муниципального образования, ряда других факторов.

В указанном модельном законе закреплены методики распределения депутатских мандатов в зависимости от используемого вида избирательной системы.

Актуальность разработки ЦИК России названного модельного закона бесспорна с учетом того обстоятельства, что после 1 января 2006 г. все выборы в представительные органы муниципальных районов должны проводиться с учетом требования ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. о «двух пятых». Исходя из структуры расселения населения во многих муниципальных районах, когда большинство населения сосредоточено в административном центре района, это возможно только при использовании на этих выборах смешанной или пропорциональной избирательной системы.

Среди особенностей выборов представительного органа на уровне муниципального района также следует отметить правовое регулирование отношений по определению численного состава представительного органа муниципального района.

В отличие от представительных органов власти поселенческого уровня Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. не установлена шкала численности представительного органа муниципального района в зависимости от численности проживающего в муниципальном районе населения. Согласно ч. 7 его ст. 35 численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Таким образом, схема избирательных округов, если при проведении данных выборов используется исключительно мажоритарная избирательная система и выборы проводятся по одномандатным округам, не может состоять менее чем из 15 избирательных округов.

В этой связи следует подчеркнуть, что в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. при проведении в переходный период муниципальной реформы выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, выборы которых должны были быть назначены после 8 октября 2003 г., должны были применяться установленные его ст. 35 требования к минимальной численности указанных органов, даже если необходимые изменения в устав муниципального образования еще не были внесены. Данный подход был закреплен Федеральным законом от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ, которым было предписано непосредственно руководствоваться минимальными параметрами численности, установленными в ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.