Источники международного природоресурсного права

Источниками МПрП, как и международного права в целом, являются международные договоры и международные обычаи, а также общие принципы права. К производным (вторичным) источникам МПрП следует отнести решения международных организаций, которые в пределах своей компетенции оказывают содействие государствам в формировании новых норм международного права.

239

развивается преимущественно по пути конвенционного регулирования» .

Хотя в отечественной юридической литературе практически повсеместно ставится знак равенства между понятиями «нормы права» и «договора»^{[237] [238] [239]}, нашей задачей является рассмотрение не только норм международных договоров, но и других источников МП. Но все же начать наш анализ необходимо именно с международных договоров.

В связи с тем, что в настоящее время сформировались

самостоятельные международно-правовые режимы природопользования, предметом международных договоров, как правило, является конкретная разновидность природных ресурсов. Кроме этого, также следует выделить:

1) Договоры, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов.

В них, в свою очередь, можно выделить следующие группы норм:

- нормы, регулирующие порядок обеспечения доступа к природным ресурсам;

- нормы, регулирующие порядок освоения и добычи природных ресурсов;

- нормы, определяющие направления и формы сотрудничества в сфере освоения и добычи природных ресурсов.

В зависимости от того, какие нормы преобладают в соглашении, можно выделить подходы, применяемые государствами при регулировании отношений по использованию природных ресурсов - на примере соглашений, регулирующих рыболовный промысел прибрежных государств международного водотока. Экономический подход направлен на обеспечение доступности рыболовных ресурсов для всех прибрежных государств. Акцент, как правило, делается на обязательство не причинять ущерба, который будет влиять на осуществление свободы рыболовства. При этом под обязательством понимается обязанность не причинять ущерба рыбным запасам, который может повлиять на их доступность для рыболовства. Л. Буассон де Шазурн в качестве примеров соглашений, при разработке которых государствами применялся экономический подход, называет Соглашение между Монголией и Китаем по охране и использованию

трансграничных вод 1994 года, Конвенцию о рыболовстве в водах реки Дунай 1958 года^[240].

Второй подход является функциональным, так как применяется для регулирования способа осуществления рыбохозяйственной деятельности. Он касается введения запрета на использование токсических и взрывчатых веществ при осуществлении промысла, а также определенных типов рыболовных снастей и орудий. Следуя данному подходу, государства включают в договор нормы, ограничивающие рыбный промысел в определенный период или определенном месте, или устанавливающие размеры вылова.

Как отмечает Л. Буассон де Шазурн, государства могут также предпочесть кооперационный подход (cooperation approach), когда в нормах договора большое внимание уделяется обмену информацией между сторонами или содержатся договоренности о создании совместной комиссии по рыболовству^[241].

В ходе анализа международных договоров, заключенных в последние десятилетия следует отметить, что в настоящее время при разработке норм, регулирующих использование природных ресурсов, применяется смешанный подход, в соответствии с которым стороны включают в соглашение все три названные группы правовых норм.

Для раскрытия сущности смешанного подхода обратимся к двусторонним договорам, содержащим договоренности о порядке освоения рыбных ресурсов в ИЭЗ государства-партнера. На основании данных соглашений одно государство предоставляет другому право использования своей ИЭЗ для ведения рыбопромысловой деятельности при условии встречного предоставления "отраслевой" финансовой поддержки, которая направлена на стимулирование устойчивого развития рыбного хозяйства в странах-партнерах путем укрепления

их административного и научного потенциала, делает акцент на

устойчивом управлении рыбными ресурсами, мониторинге, контроле и надзоре^[242]. Эти соглашения также регулируют вопросы сохранения ресурсов и экологической устойчивости, обеспечивают правила контроля и прозрачности, которые распространяются на все суда государства-партнера. Практика заключения данных соглашений активно применяется развитыми государствами, включая Российскую Федерацию.

Например, межправительственное Соглашение о сотрудничестве в области морского рыболовства между РФ и Королевством Марокко 2013 года устанавливает основы взаимодействия в сфере сохранения и использования ресурсов марокканской ИЭЗ. В нем регулируются основы сотрудничества при проведении научных исследований, разработке технологий ведения промысла, рыбопереработки, аквакультуры, судостроения и подготовки кадров. Также соглашение определяет условия осуществления рыбопромысловой деятельности российских судов в атлантической части ИЭЗ Марокко. Аналогичный смешанный подход был применен, в частности, при разработке Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Сьерра-Леоне о сотрудничестве в области рыбного хозяйства 2012 года, Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Ангола о сотрудничестве в области рыбного хозяйства и аквакультуры 2013 года, Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Экваториальная Гвинея о сотрудничестве в области рыбного хозяйства 2013 года.

В структуру названных международных договоров с участием России включены приложения, содержащие условия:

- о порядке финансовой компенсации за предоставленные

российским рыболовным судам промысловые возможности;

- об определении промысловых возможностей, предоставляемых Российской Федерации.

Это отличает их структуру от аналогичных соглашений, участником которых является Европейский Союз, в которых названные условия содержатся

244

не в приложениях, а в отдельном протоколе .

2) Договоры, посвященные вопросам рационального использования и сохранения природных ресурсов.

В международных природоохранных соглашениях, заключаемых как на универсальном, так и на региональном уровне можно выделить три категории норм МПОС в зависимости от степени их «включенности» в природоресурсные отношения:

- международно-правовые нормы, прямо воздействующие на отношения, связанные с рациональным использованием и сохранением природных ресурсов.

Так, в преамбуле Рамсарской Конвенции о водно-болотных угодьях 1971 года стороны признают, что водоплавающие птицы во время своих сезонных миграций могут пересекать государственные границы и, таким образом, должны рассматриваться как международный ресурс. Таким образом, они являются объектом международно-правовой охраны. Поэтому, если сторона исключает природный объект из Списка водно-болотных угодий международного значения или сокращает размеры водно-болотного угодья, включенного в него, она должна, принять необходимые меры для сохранения популяций водоплавающих птиц. Поэтому статья 8 содержит обязанность сторон «создавать дополнительные природные резерваты для водоплавающих птиц, а также обеспечивать защиту ^[243]

достаточной части территории первоначального их местообитания в

245

этом районе или в другом месте» .

Еще один из многочисленных примеров - положения Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 года. В статье 15 конвенции перечислены меры по сохранению природы и биоразнообразия в районе Балтийского моря а также указано, что они должны быть приняты в целях обеспечения устойчивого использования природных ресурсов в пределах района Балтийского моря.

- международно-правовые нормы опосредованного действия. К таким нормам мы относим международно-правовые акты, формирующие институт экологической безопасности, т.е. состояния и процесса защищенности окружающей природной среды (в том числе природных ресурсов) от реальных или потенциальных угроз.

- международно-правовые экологические нормы, не связанные с регулированием природоресурсных отношений - например, нормы о захоронении отходов или нормы, устанавливающие правовой режим охраны природных объектов, не относимых к природным ресурсам (биосферы, климатических ресурсов, недр).

Следует отметить, что многие российские ученые указывают на большое количество норм «мягкого» права, регулирующих отношения, связанные с ^[244] рациональным использованием и сохранением природных ресурсов. Это объясняется тем, что в отличие от норм, регулирующих торговлю природными ресурсами или обеспечение доступа к природным ресурсам, нормы, создаваемые для регламентации их рационального использования и сохранения, являются частью международного права окружающей среды (далее - МПОС). В последние десятилетия российские исследователи проблем МПОС - Н.А. Ушаков, М.Н. Копылов, С.М. Копылов, Э.Ю. Кузьменко - отмечают преобладание в его системе норм «мягкого» права, указывая на необходимость кодификации данной отрасли^{[245] [246] [247]}. К.А. Бекяшев также указывает на правовую связь между экологическими нормами «мягкого» права и международным обычаем, указывая, что значительная роль, которую играют международные обычаи, связана с тем, что «эксплуатация многих природных ресурсов пока не регламентируется договорными нормами» .

С ними соглашаются зарубежные авторы. Например, в 1992 году американский ученый Дж. Палмер обращал внимание на то, что формирование международного экологического права началось с выработки комплекса «мягкого

права»^{[248] [249]. С. Беилье, исследуя экологические международно}

правовые нормы «мягкого» права, отмечает, что они могут способствовать появлению новых норм обычного международного права, консолидируют политические убеждения по отношению к новой проблеме, заполняют пробелы в существующих международных договорах... и помогают в формировании национального законодательства . В. Лоу отмечает, что, несмотря на различие юридической природы норм soft law и hard law, принимая их, субъекты международного права стремятся к их выполнению. Поэтому ученый делает вывод, согласно которому различие между нормами hard law и soft law невелико, так как принимающие их субъекты ожидают соблюдения и тех и других норм, независимо от их юридической силы. Реальные различия, подчеркивает ученый, заключены в процессуальных аспектах их принятия и в последствиях их нарушения^{[250] [251].}

Следуют также подчеркнуть, что международные органы и организации активно применяют нормы «мягкого» права, регулирующие природоресурсные отношения, в своих решениях. Например, в п. 8 резолюции ЭКОСОС о содействии ООН развитию сельской местности подчеркивается «необходимость принятия мер по увеличению инвестиций. в управление природными ресурсами и наращивание [природоресурсного] потенциала» . В п. 9 этой резолюции ЭКОСОС признает важную роль населения сельской местности в устойчивом управлении природными ресурсами, и призывает к «расширению координации и сотрудничества между учреждениями системы ООН в поддержке национальных усилий, поощряющих экологически обоснованное и устойчивое управление природными ресурсами» . Отметим, что при принятии резолюции ЭКОСОС ссылался на ряд международно-правовых актов, содержащих нормы hard и soft law (Декларацию тысячелетия 2000 года, Брюссельскую программу действий для наименее развитых стран). Следует отметить, что такие отсылки стали обычной практикой международных организаций.

На наш взгляд, следует также согласиться с Д.Л.Поллак и М.Данофф, отмечающими, что нормы «мягкого» права могут быть при определенных обстоятельствах эффективнее. В работе названных авторов исследуются те факторы, которые могут повлиять на соблюдение норм «мягкого» права субъектами МП:

1) контекст международного нормотворчества, а именно, является ли норма «обособленной» или принимается во исполнение соглашения, содержащего нормы hard law. В качестве примера, касающегося предмета нашего исследования, можно привести Резолюцию об оказании содействия развивающимся странам, принятую во исполнение Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных от 23 июня 1979 года;

2) содержание правовой нормы, влияющее на ее соблюдение - оно должно быть четким и определенным;

3) институциональная надстройка, в частности, создание институциональных механизмов, осуществляющих контроль за соблюдением международно-правового акта; ^[252]

4) адресаты международно- правовой нормы. Вероятность соблюдения нормы выше, если оно зависит только от государств, в противовес нормам, соблюдение которых зависит от частных акторов^{[253] [254].}

Среди российских ученых следует отметить работу Т.Н. Нешатаевой, в которой делается вывод об эффективности норм «мягкого права» .

Еще одним аспектом, требующим внимания, является использование норм «мягкого» права при толковании международными судебными органами понятий и категорий, употребляемых в сфере регулирования международного природоресурсного сотрудничества. Например, для толкования термина «природные ресурсы», содержащегося в статье XX (g) ГАТТ, Апелляционный орган ВТО в деле о запрете на импорт некоторых видов креветки и продуктов из креветки (US - The Shrimp and Turtle Case) ссылался не только на конвенции, но и на международно-правовые документы, не обладающие обязательной юридической силой (например, Декларацию Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 года, Повестку дня на XXI век 1992 года). Возникает вопрос о том, соответствует ли это общим правилам толкования. Для ответа на этот вопрос следует привести положение п. «с», ч.3 статьи 31 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года, согласно которому для целей толкования договора контекст охватывает, кроме текста, включая преамбулу и приложения, любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками^[255]. Необходимо подчеркнуть, что в доктрине международного права учеными высказывается точка зрения о том, что для целей толкования норм суды не могут применять решения международных организаций. Как отмечает М. Фолти, к нормам, указанным в п. «с» ч. 3 ст. 31, следует относить только «традиционные» источники международного права. Поэтому он считает, что решения международных организаций не могут подпадать под действие этого положения Конвенции 1969 года .

Следует отметить, что анализ материалов дела о запрете на импорт некоторых видов креветки и продуктов из креветки (US - The Shrimp and Turtle Case), рассматриваемого в рамках ВТО, приводит еще к одному выводу. В связи с тем, что «в процессе урегулирования спора по делу «креветка-черепаха» было дано более широкое определение исчерпаемых природных ресурсов, включающее живые и неживые ресурсы (в том числе и другие виды), а также возобновляемые и невозобновляемые ресурсы»^{[256] [257], К. Браун делает следующее заключение: «при толковании норм, регулирующих природоресурсные отношения, международными судебными органами используется эволюционный подход»[258]. Указывают на существование этого подхода и отечественные юристы- международники. Например, А. С. Смбатян упоминает о применении эволюционного подхода к толкованию норм и принципов ГАТТ/ВТО[259].}

В доктрине международного права эволюционный подход связан с «межвременной обратной отсылкой»^[260] (intertemporal renvoi) и заключается в том, что значение конкретных терминов и понятий может меняться с течением времени, и эволюционный подход позволяет международным судам и трибуналам

рассматривать дело с учетом того, что международно-правовые нормы

получили развитие и закрепление в других соглашениях.

Суть данного подхода, например, изложена в докладе, подготовленном Управлением Верховного Комиссара ООН по правам человека в 2005 году. В нем отмечено, что наиболее ярко эволюционный подход «проявляется в тех делах, где ссылка на положение об общих исключениях использовалась в целях защиты окружающей среды»^[261]. Таким образом, можно сделать вывод, что толкование природоресурсных норм должно производиться сообразно существующим нормам «последующих соглашений» и «последующей практики». Это обеспечивает адаптацию международных договоров к изменяющимся обстоятельствам. Поэтому в 2007 году Генеральная Ассамблея предложила Комиссии международного права ООН включить в свою долгосрочную повестку дня вопрос о том, что представляет собой «последующее соглашение» и «последующая практика». Следует отметить, что в доктрине международного права применение эволюционного подхода вызывает все больший интерес, при этом ряд ученых указывают на трудности, возникающие при его применении. Например, Г. Витшель отмечает, что применение «эволюционного подхода» может привести к тому, что правоприменитель может выйти за рамки согласованных сторонами условий и положений международного соглашения^[262].

Важность применения эволюционного подхода в международном природоресурсном праве имеет большое значение также в связи с тем, что «симптомы природоресурсного голода, остро проявившиеся во второй половине 20 века... побуждают к поиску новых концепций международного управления ресурсами и пространствами Мирового океана и адекватных норм международного права, которые соответствуют обозначенным вызовам

времени»^[263]. Это, в частности, приводит к выводу, что в договорах,

заключенных до постановки проблемы природоресурсного голода и утверждения в качестве общепризнанной классификации территорий и пространств, содержатся нормы, при толковании которых необходимо применять «эволюционный подход». Например, при рассмотрении дела о нефтяных платформах в Международном Суде ООН Иран указывал на то, что атаки США на комплексы «Наср» и «Салман», расположенные за пределами территориального моря Ирана, являются нарушением двустороннего договора о дружбе, торговле и консульских правах 1955 года. Однако США отмечали, что нефтяные платформы, расположенные на континентальном шельфе и в ИЭЗ Ирана не являются государственной территорией Ирана в контексте Договора, а значит, на них не распространяется действие указанного Договора^[264]. В решении по делу Международный Суд ООН не согласился с аргументом США. Было отмечено, что для целей "свободы торговли" невозможно провести различие между нефтью, извлеченной на сухопутной территории или в территориальном море Ирана, и нефтью, добытой на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне, в отношении которых Иран имеет суверенные права на разведку и добычу. Суд также установил, что к действиям, препятствующим свободе торговли, относятся также действия, которые способны влиять на обслуживающие экспорт транспортировку и хранение нефти^[265].

Следует отметить, что в практике Международного суда ООН есть примеры дел, при рассмотрении которых имело место эволюционное толкование. Так, в Консультативном заключении относительно правовых последствий для

государств, вызываемых продолжающимся присутствием

Южной Африки в Намибии от 21 июня 1971 года, а также в Решении по делу о континентальном шельфе Эгейского моря от 19 декабря 1978 года содержится указание на необходимость эволюционного толкования. В последнем также было отмечено, что выражение «споры, касающиеся территориального статуса Г реции» («disputes relating to the territorial status of Greece») должно толковаться в соответствии с нормами международного права, существующими в настоящее время, а не с теми, которые действовали в 1931 году»^[266]. Таким образом, при толковании международными судами норм, регулирующих освоение природных ресурсов, может применяться способ, обеспечивающий учет меняющихся обстоятельств таким образом, чтобы это соответствовало соглашению сторон. Он состоит в признании роли, которую последующее соглашение и последующая практика играют при толковании договора.

Также необходимо отметить, что особенностью, присущей международным природоресурсным нормам, является особое значение разработки и использования международных стандартов в области разведки, добычи и рационального использования природных ресурсов.

Термин «международный стандарт» может пониматься в нескольких значениях.

Первое значение предполагает определение международного стандарта как основополагающего общего правила, юридическая природа которого подобна юридической природе международно-правовых принципов. Разграничение «стандартов» и «принципов» проводит О.И. Тиунов, отмечая, что «нередко вместо использования термина «принципы международного права» используется более узкий термин, обозначающий достаточно специализированную,

конкретизированную по содержанию норму, - «международный стандарт» . Он также делает заключение, что международные стандарты получили широкое распространение в международном праве, в том числе в сферах охраны окружающей среды, обеспечения прав человека. Они - неотъемлемый элемент содержания международно-правовых отраслей и институтов^{[267] [268]}. О.И.Тиунов,

определяя международные правовые стандарты как общепризнанные принципы и нормы международного права, выделяет следующие присущие им черты: общепризнанность со стороны мирового сообщества; фундаментальность содержания как выражения коренных интересов государств и народов; оптимальность модели поведения; демократичность содержательных качеств данной модели; единство заложенных в стандарте элементов поведения для всех участников международного соглашения^{[269] [270] [271]}.

С.А.Голубок рассматривает международные правовые стандарты как «признанные нормы, которые, с одной стороны, представляют собой минимально допустимый консенсус, а с другой - предстают образцами для подражания» .

Международные правовые стандарты - это основополагающие принципы и нормы международного права, устанавливающие минимальный уровень международно-правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, которого государства обязуются придерживаться, реализуя и соблюдая указанные принципы и нормы в своей национальной правовой

272

системе .

Руководствуясь данными определениями, можно прийти к

выводу, что содержание международных стандартов может быть не конкретизировано. Следствием отсутствия конкретики является возникновение международных споров, возникающих в связи с толкованием международных стандартов, содержащихся в международных договорах, нормы которых посвящены защите прав иностранного инвестора в процессе осуществления природопользования. В частности, большое воздействие на реализацию права собственности на природные ресурсы оказывает минимальный международный стандарт и закрепляемый в двусторонних инвестиционных договорах справедливый и равноправный режим. Необходимость их изучения для повышения эффективности природоресурсного регулирования, как представляется, связана с вопросом об отчуждении права собственности на природные ресурсы. В связи с закреплением принципа неотъемлемого суверенитета на природные ресурсы возможность их отчуждения в отношениях между государствами не закреплена в нормах международного права. Исключение составляют некоторые ограничения реализации отдельных правомочий государства как собственника природных ресурсов в связи с применением международных санкций . Вместе с тем, отчуждение природных ресурсов имеет место при экспроприации и установлении нормативов предельного использования (изъятия) природных ресурсов. Поэтому особую актуальность приобретает вопрос о разработке таких положений международных договоров, которые закрепляют справедливый и равноправный режим при осуществлении права собственности на природные ресурсы. В настоящее время согласно исследованию, проведенному в рамках ОЭСР, справедливый и равноправный режим может определяться в двусторонних инвестиционных ^[272]

договорах по-разному, попытки четко выделить его нормативное содержание

274

затруднены .

В доктрине международного права и практике международных организаций сложилось два подхода к соотношению справедливого и равноправного режима и минимального международного стандарта. Согласно первой точке зрения справедливый и равноправный режим защиты иностранных инвестиций является международным обычаем и совпадает по содержанию с минимальным международным стандартом. Разделяя эту точку зрения, Н. Шрихвур указывает, что в содержание индивидуального минимального стандарта при регулировании иностранных инвестиций входит так называемый «экспроприационный стандарт». Хотя каждое государство имеет суверенное право оказывать влияние на осуществление иностранными физическими и юридическими лицами права собственности, но действия государства должны иметь место, только если соблюден ряд условий, вытекающих из норм международного права. Это означает, что экспроприация должна осуществляться на недискриминационной основе . Однако, как отмечает Н.А. Бадмаева, «отождествление режима равноправного отношения к иностранному инвестору с международным минимальным стандартом для иностранцев, во-первых, значительно расширяет последний, а, во-вторых, незаслуженно сужает объем прав и гарантий и снижает «порог» нарушения первого»^{[273] [274] [275]}. Поэтому мы разделяем точку зрения, выдвигаемую в отечественной науке международного права Г.М. Вельяминовым. Она заключается в том, что справедливый и равноправный режим представляет собой самостоятельную концепцию, содержание которой отличается от минимального международного стандарта.

Учитывая практику МЦУИС при толковании положений о справедливом и равноправном режиме можно заключить, что арбитры следуют обычному значению термина, используемого в его контексте, а также в свете объекта и цели международных инвестиционных договоров. Например, в решении МЦУИС по делу Ромпетрол Групп против Румынии отмечено, что арбитры не видят никакой пользы в абстрактной дискуссии относительно того, следует ли инкорпорировать справедливый и равноправный режим в минимальный международный

277

стандарт .

Исследовать влияние международных стандартов на международные природоресурсные отношения также можно на основе анализа международной судебной практики. Так, при рассмотрении Международным Центром по урегулированию инвестиционных споров (далее - МЦУИС) дела Сьяк и Векки против Египта Египет заявил, что экспроприация у заявителей земли в соответствии с Указом Премьер-министра № 799 и Указом Президента № 315 осуществлялась для общественных нужд - транспортировки природного газа. Именно по этой причине право собственности на землю было передано «Аль - Шарк Газ Компани» (Al-Sharq Gas Company). Таким образом, Египет указывал на то, что в данном случае экспроприация не является дискриминационной, а также отмечал, что на момент рассмотрения дела земля используется для магистрального газопровода . Однако согласно решению МЦУИС, тот факт, что земля, начиная с 2003 года, была использована для транспортировки природного газа, не является основанием для принятия решения в пользу Египта. Экспроприация производилась в 1996 году, и Египет не привел никаких ^{[276] [277] доказательств, свидетельствующих о том, что отчуждение земли производилось для общественных целей.}

В контексте роли, которую могут играть международные стандарты для регулирования природоресурсных отношений, особое внимание привлекает следующее - обосновывая принятое решение, арбитры принимали во внимание тот факт, что заявители имеют гражданство Италии, и применяли нормы Договора о поощрении и защите иностранных инвестиций между Италией и Египтом 1989 года. МЦУИС пришел к выводу, что Египет нарушил п. 2 ст. 2 названного договора, не предоставив инвестициям заявителей справедливого и равноправного отношения. При этом в решении присутствует формулировка - «справедливый и равноправный стандарт защиты». Также МЦУИС указывает, что в содержание названного стандарта защиты иностранных инвестиций могут, в частности, входить положения о «надлежащих правовых процедурах»

279

«прозрачности», «законных ожиданиях инвестора» .

Таким образом, можно сделать вывод, что включаемое в международные инвестиционные договоры положение о справедливом и равноправном режиме применяется для защиты прав инвестора, занимающегося освоением и добычей природных ресурсов. В то же время его содержание и юридическая природа нуждаются в дальнейшем изучении и конкретизации.

Следующее значение термина «международный стандарт» связано со сферой разработки конкретных правил, регулирующих использование природных ресурсов и обеспечение безопасности такой деятельности. Для разграничения с предыдущей категорией данные стандарты можно назвать специальными (техническими). Как отмечает Е.С. Молодцова такие стандарты представляют собой «рекомендации, которые при определенных обстоятельствах могут ^[278]

приобрести обязательный характер» . Это мнение разделяет и Э.Ю. Кузьменко, рассматривая правовую природу международных стандартов ИКАО, ИМО, ФАО, МАГАТЭ. В своем диссертационном исследовании она делает следующий вывод: «так называемые стандарты, принимаемые целым рядом международных организаций в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности... представляют собой некий полуфабрикат правовой нормы и одновременно иллюстрацию правотворческой функции конкретной международной организации. По своей природе и по процедуре принятия стандарты отличаются от международных договоров и предназначены либо для внутреннего применения, либо для включения в договорную практику государств» . Следует отметить, что специальные (технические) международные стандарты упоминаются в двусторонних и многосторонних, в том числе универсальных международных договорах. Например, из содержания пп. 1 и 2 статьи 208 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года следует, что принимаемые прибрежными государствами законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды. должны быть не менее эффективными, чем международные нормы, стандарты и рекомендуемые практика и процедуры . Комментируя эту статью, еще в 1988 году Р.Р. Черчилл и А. Лоу отмечали, что Конвенция 1982 года не дает определения и не называет конкретных «стандартов» или примеров «рекомендуемой практики» . И в настоящее время высказывается точка зрения, согласно которой их конкретное содержание и значение также остается неясным, а также возникают споры о применении положений цитируемой статьи в ^{[279] [280] [281] [282]}

правоприменительной практике . Однако, по нашему мнению, в данной статье речь идет именно о специальные (технические) стандарты. Поэтому мы не можем разделить точку зрения о неопределенности их содержания.

Специальные (технические) стандарты могут регулировать порядок разведки полезных ископаемых и органических ресурсов недр, освоения и использования других природных ресурсов и сырья. Они принимаются в рамках международных организаций, а также могут применяться для выполнения требований технических регламентов интеграционных объединений. Это в частности предусматривается ч. 3 ст. 52 Договора о Евразийском экономическом союзе 2014 года.

Важность специальных стандартов для регулирования природоресурсных отношений объясняется тем, что стандарты технических характеристик, которым должен удовлетворять продукт, чтобы его можно было импортировать или экспортировать, могут являться нетарифными барьерами. Иными словами, готовая продукция должна удовлетворять требованиям, предъявляемым к процессу добычи и переработки тех природных ресурсов, из которых она изготовлена. Как отмечает А.В. Кукушкина, сюда могут также входить экологические стандарты, стандарты по труду и здравоохранению, которым должен соответствовать продукт в процессе его жизненного цикла. Например, лесная продукция должна поставляться из лесов, где ведется устойчивое управление лесным хозяйством . Таким образом, предлагаемый Ф. Сэндз и Дж. Пил подход, согласно которому необходимо сосредоточиться на принятии стандартов, определяющих размеры использования или эксплуатации конкретных ^{[283] [284]}

природных ресурсов (standard approach) , должен применяться разумно и взвешенно, в соотношении с другими нормами международного права, например, положениями, закрепленными в Соглашении о применении мер нетарифного регулирования в рамках ВТО.

Наконец, еще одна особенность, характерная для норм, регулирующих использование и сохранение природных ресурсов, заключается в том, что их действие и содержание становится все более дифференцированным в отношении международных обязательств государств - в первую очередь, в зависимости от уровня их социально-экономического развития, положенного в основу большинства современных классификаций, упоминаемых в международноправовых документах, докладах международных экономических организаций, материалах конференций. Особо следует отметить, что в связи с использованием различных показателей и критериев имеют место отличия в классификациях государств, проводимых в рамках ООН, ее вспомогательных органов и международных экономических организаций (Всемирного банка, МВФ, ОЭСР) . Поэтому в самом договоре может содержаться указание на ту классификацию, которая берется за основу в случае необходимости закрепить дополнительные права или обязанности для конкретной группы государств. Например, в п. 2 статьи 32 Международного соглашения по тропической древесине 2006 года «Дифференцированные и коррективные меры и специальные меры» упоминаются «участники категории наименее развитых стран, определенной Организацией Объединенных Наций» .

Сама же статья подтверждает факт дифференциации международноправовых обязательств в сфере природопользования. Согласно п. 1 ст. 32 ^{[285] [286] [287]} развивающиеся государства, которые являются участниками-потребителями, «на чьи интересы оказывают неблагоприятное влияние меры, принимаемые в рамках настоящего Соглашения, могут обращаться к Совету с просьбой принять надлежащие дифференцированные и коррективные меры» . Уже упомянутые наименее развитые страны согласно п. 2 ст. 32 «могут обращаться к Совету с просьбой принять специальные меры... »^{[288] [289].}

Наиболее обобщенный характер носит классификация государств на две группы - развитых и развивающихся. Именно эти две группы стран чаще всего упоминаются в нормах международных договоров (например, в Принципах 6, 7 и 11 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 года). Однако особенности взаимодействия между международной межправительственной организацией (например, ООН или ОЭСР) и конкретным государством, а также объем прав и обязанностей, закрепляемых в международном договоре, определяются и с учетом того, принадлежит ли данное государство к наименее развитым странам; странам, не имеющим выхода к морю; странам, находящимся в процессе перехода к рыночной экономике; малым островным развивающимся странам или другой группе государств, особенности развития которых должны быть учтены, так как именно они определяют особенности взаимодействия между государствами и международными организациями.

Следует отметить, что в Принципе 7 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 года закреплен принцип общей, но дифференцированной ответственности, который, в свою очередь, предполагает существование общих, но дифференцированных по своей степени обязанностей в сфере охраны окружающей среды. Вопрос об эффективной реализации данного принципа неоднократно поднимался в научной литературе. Стоит отметить исследование А. Халворссен, в котором автор анализирует экологические нормы международных договоров (например, Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 года), и указывает, что «некоторые экологические соглашения содержат дифференцированные обязательства для различных категорий участников» . М.Н. Копылов в своем диссертационном исследовании анализирует положения Киотского климатического протокола 1997 года, и называет прогрессивной новеллой в сфере финансирования природоохранных мероприятий... предусмотренный Протоколом механизм покрытия развитыми государствами многих видов расходов развивающихся стран-участниц по взятым обязательствам^{[290] [291].}

О целесообразности дифференцированного подхода писали также Л. Сасскинд и К. Озава, отмечая, что в процессе создания международных экологических норм должны учитываться различные возможности развитых и развивающихся государств, в связи с чем для делегаций, не имеющих достаточных знаний о технических и научных аспектах экологических вопросов, должны быть организованы семинары, «круглые столы» и неформальные брифинги по их требованию, координируемые Программой развития ООН (ПРООН)^[292].

Вывод о дифференциации международных обязательств государств в сфере использования и сохранения природных ресурсов основан не только на нормах соглашений по климатической проблеме. Упоминание о необходимости особого учета потребностей и нужд развивающихся государств в процессе природопользования содержится во многих статьях Конвенции ООН по морскому праву 1982 года - например, при определении максимального устойчивого вылова морских живых ресурсов в ИЭЗ (ч. 3 ст. 61) и в открытом море (ч.1 ст. 119) или при предоставлении доступа к остатку допустимого улова в ИЭЗ (ч.2 ст. 62). В качестве еще одного примера можно привести и положения статьи 82 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, устанавливающей обязанность прибрежного государства производить отчисления или взносы натурой в связи с разработкой неживых ресурсов континентального шельфа за пределами 200 морских миль. Согласно п. 3 данной статьи «развивающееся государство, которое является нетто-импортером какого-либо полезного ископаемого, добываемого на его континентальном шельфе, освобождается от

294

таких отчислений или взносов в отношении этого полезного ископаемого» . Признанию особых потребностей развивающихся государств посвящена также Часть VII Соглашения об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 года. В этой части Соглашения, в ч. 2 статьи 26 закреплена обязанность государств и международных организаций «помогать развивающимся государствам в учреждении новых субрегиональных или региональных рыбохозяйственных организаций или договоренностей либо укреплении существующих организаций или договоренностей по сохранению трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и

295

управлению ими» . ^{[293] [294]}

Еще одним примером являются некоторые статьи Конвенции о биологическом разнообразии 1992 года. Так, согласно п.1 ст. 20 данного документа «стороны, являющиеся развитыми странами, предоставляют новые и дополнительные финансовые ресурсы, с тем чтобы дать возможность Сторонам, являющимся развивающимися странами, покрывать согласованные полные дополнительные расходы, которые они будут нести в ходе осуществления мер во исполнение обязательств по настоящей Конвенции, и получать выгоды от осуществления ее положений.. .»^[295].

Следует сделать вывод, что дифференциация международных обязательств является одним из способов обеспечения принципа справедливости в международном праве, наряду с предоставлением отдельным категориям развивающихся государств льгот и преференций, разработкой международными организациями программ и стратегий развития природоресурсного потенциала, планов действий, а также создания специальных рабочих групп, вспомогательных органов и пр. На наш взгляд, не вызывает сомнения, что отнесение государства к развитым, развивающимся, наименее развитым или любой другой категории является ключевым фактором, влияющим на международно-правовое регулирование природопользования. Для некоторых государств

институциональная поддержка на международном уровне оказывает серьезное влияние на возможность обеспечения рационального и устойчивого использования и сохранения природных ресурсов.

2.3.