Принципы международного права, применимые к международным природоресурсным отношениям

Существование специальных принципов - исходных начал правового регулирования определенной совокупности международных отношений - является одним из критериев отраслеобразования в международном праве.

Принципы международного права, применимые к международным природоресурсным отношениям, образуют систему, в основе которой лежат основные принципы международного права и отраслевые принципы МПОС. Представляется, что в условиях формирования МПрП в качестве специального принципа данного правового образования целесообразно выделить специальный принцип устойчивого использования природных ресурсов. Эффективность норм международного права, обеспечивающих устойчивое использование природных ресурсов, зависит от особенностей реализации еще одного принципа - неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами, который также будет исследован в данном параграфе.

Итак, система отраслевых принципов МПОС находится в стадии становления и в настоящее время отсутствует международный договор, который их кодифицировал. Однако в процессе неофициальной кодификации и изучения нормативного содержания общих основополагающих начал МПОС ученые приходят к выводу о делении принципов данной отрасли на принципы-идеи и принципы-нормы, и сосредотачивают внимание на рассмотрении именно принципов-норм. Очертить круг международно-правовых принципов МПОС помогают не только декларации и итоговые документы международных конференций, проводимых под эгидой международных межправительственных организаций. Перечень приводимых в них принципов включает как принципы-нормы, так и принципы-идеи, которые сформулированы порой очень широко. Поэтому ученые также обращаются к проектам международных договоров и декларациям, составленным под эгидой международных межправительственных организаций, в частности:

- к Проекту Международного пакта по окружающей среде и развитию разработанного в 1995 году и на сегодняшний день существующего в 5-й редакции от 27 сентября 2015 года^{[87] [88] [89]};

- к Нью-Делийской Декларации принципов международного права, касающихся устойчивого развития, составленной в 2002 году в рамках Ассоциации международного права .

Отметим, что оба документа содержат положения о необходимости обеспечения использования природных ресурсов таким образом, чтобы оно отвечало целям устойчивого развития.

Единственным международным договором, содержащим определение «устойчивого использования» является Конвенция о биологическом разнообразии 1992 года. Согласно ст. 2 данной конвенции: «Устойчивое использование» означает использование компонентов биологического разнообразия таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия, тем самым сохраняя его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их

89

чаяниям» .

В Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года государства признают, что «социально-экономическое развитие зависит от рационального использования природных ресурсов нашей

90

планеты» , и «преисполнены решимости сохранять и рационально использовать океаны и моря, пресноводные ресурсы, а также леса, горы и засушливые земли и оберегать биоразнообразие, экосистемы и дикую флору и фауну»^{[90] [91]}.

В п. «с» ст. 3 Международной конвенции по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке 1994 года «Стороны в духе партнерства развивают сотрудничество между всеми уровнями управления, общинами, неправительственными организациями и землевладельцами, с тем, чтобы достичь более глубокого понимания характера и ценности земель и дефицитных водных ресурсов в затрагиваемых районах и добиваться их устойчивого использования»^[92].

Формулировки международно-правовых актов отражают взаимосвязь принципа устойчивого использования с концепцией устойчивого развития. Следует согласиться, что развитие только в том случае может быть признано устойчивым, если «использование возобновляемых природных ресурсов осуществляется в объемах, не превышающих темпы воспроизводства»^[93], а «невозобновляемые ресурсы используются почти устойчивым образом за счет замещения их возобновляемыми ресурсами и внедрения новых технологий и ноу- хау»^[94].

Данная концепция, впервые выдвинутая во Всемирной стратегии охраны природы 1980 года, впоследствии была сформулирована в 1987 году в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию (далее - МКОСР). Именно в названном докладе было уделено основное внимание необходимости «устойчивого развития» («sustainable development»), при котором «удовлетворение нужд нынешнего поколения происходит без ущемления возможностей будущих поколений удовлетворять свои потребности»^[96]. Содержащееся в докладе определение, на наш взгляд, следует отнести к нормам- дефинициям, так как названная норма не влечет юридических последствий; не содержит способов правового регулирования, не обладает предоставительно- обязывающим характером и имеет структуру, состоящую из гипотезы и диспозиции. Также следует отметить, что, несмотря на многочисленные упоминания рассматриваемого понятия в международно-правовых актах, «единого акта, содержащего развернутое изложение его юридического содержания, нет»^[97]. Тем не менее, положения, касающиеся устойчивого развития нашли закрепление в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 года (далее - Декларация Рио), Декларации тысячелетия 2000 года, Плане выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию 2002 года. Кроме того, в Итоговом документе Конференции ООН по устойчивому развитию 2012 года «Будущее, которого мы хотим» одним из способов обеспечения устойчивого развития названы

«интеграция и пропаганда комплексных и устойчивых методов управления

98

природными ресурсами и экосистемами...» .

Существует и другая точка зрения, согласно которой в международном праве следует выделять два самостоятельных принципа: принцип устойчивого развития (sustainable development) и принцип справедливого использования природных ресурсов (equitable use of natural resources).

99

с некоторыми правовыми аспектами .

Отметим, что положения о справедливом использовании природных ресурсов разрабатываются в основном для регламентации использования трансграничных природных ресурсов. В практике Международного Суда ООН следует отметить дело, при рассмотрении которого Суд высказал свою позицию по поводу соотношения устойчивого развития и справедливого использования природных ресурсов. Это дело о целлюлозных заводах на реке Уругвай (Аргентина против Уругвая), в решении по которому Суд пришел к выводу о том, что взаимосвязь между справедливым и разумным использованием трансграничных природных ресурсов и балансом между экономическим развитием и защитой окружающей среды является сущностью устойчивого развития. Также Международный суд ООН подтвердил, что использование реки не может быть справедливым и разумным «если не учитываются интересы другого прибрежного государства, касающиеся разделяемых природных ресурсов или экологической защиты последних»^{[98] [99] [100]}.

Наиболее детальная регламентация справедливого

использования содержится в нормах международного водного права. Так, в соответствии со ст. 5 Конвенции о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 года, «государства водотока используют в пределах своей соответствующей территории международный водоток справедливым и разумным образом. В частности, международный водоток используется и осваивается государствами водотока с целью достижения его оптимального и устойчивого использования и получения связанных с этим выгод, с учетом интересов соответствующих государств водотока, при надлежащей защите водотока»^[101].

О необходимости справедливого использовании ресурсов морей и океанов говорится и в преамбуле Конвенции ООН по морскому праву 1982 года.

Л. Буасон де Шазурн также обращает внимание на возможность конфликта между целями использования природных ресурсов, указывая на то, что международное право занимает нейтральную позицию, не подчеркивает приоритет или первостепенное значение ни одной из целей использования. Ссылаясь на доклад Комиссии международного права, она отмечает, что исключением являются случаи, когда использование осуществляется для

удовлетворения жизненно важных человеческих потребностей^{[102] [103] [104]}. Таким образом, справедливое использование предполагает учет требований, вытекающих из первостепенной задачи удовлетворения жизненно важных потребностей человека. В упомянутой выше Конвенции о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 года этот вопрос регулируется статьей 10 - «Взаимосвязь между различными видами

использования», согласно которой «в отсутствие иного соглашения или обычая никакой вид использования международного водотока не пользуется неотъемлемым приоритетом перед другими видами использования» . В пункте 2, однако, указано на то, что особое внимание должно быть уделено «требованиям

104

удовлетворения насущных человеческих нужд» .

Таким образом, анализ норм международного права показывает необходимость обеспечения справедливого, рационального, неистощительного природопользования. Представляется, что с учетом концепции устойчивого развития родовым понятием выступает принцип устойчивого использования природных ресурсов, который в свете прогрессивного развития МПОС и формирования международного природоресурсного права является специальным принципом данной подотрасли.

Как отмечает М.Н. Копылов, эффективность самых отработанных международно-правовых норм в сфере «экологически обоснованного рационального использования природных ресурсов» упирается в два пока что непреодолимых препятствия, в числе которых называет право народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами и непризнание окружающей среды общим наследием человечества. Нам представляется, что оба

«препятствия» объясняются существованием принципа

неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами и контуры международного природоресурсного права формируются исходя из взаимосвязи этого принципа с принципом устойчивого использования природных ресурсов.

Изучение юридической природы принципа неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами в рамках государственной территории проводится на основе Резолюции Г енеральной Ассамблеи ООН «Право свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов» от 21 декабря 1952 года; Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12 января 1952 года «Интегрированное экономическое развитие и торговые соглашения»; Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами» от 14 декабря 1962 года, Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 года.

Стоит отметить, что особенности юридической природы и содержание принципа неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами нельзя рассматривать обособленно, в отрыве от основных принципов международного права - принципа уважения государственного суверенитета, принципа суверенного равенства государств, принципа невмешательства - обладающих свойством jus cogens. Анализируемый принцип является производным от перечисленных основных принципов международного права, в первую очередь, от принципа уважения государственного суверенитета. Поэтому вряд ли можно согласиться с М.В. Щербиной, которая делает вывод о том, что именно «из принципа равноправия и права народов на самоопределение вытекает принцип неотъемлемого суверенитета государства над природными ресурсами, богатствами и экономической деятельностью»^[105].

Отмеченное выше подтверждает производный характер принципа неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами от общего суверенитета государства. Однако на возникающий в связи с этим вопрос - является ли анализируемый принцип нормой jus cogens - следует ответить отрицательно, что и было сделано в известном решении по делу Аминойл против Кувейта от 24 марта 1982 года. В этом решении «арбитражный суд счел безосновательным утверждение ответчика, в соответствии с которым постоянный суверенитет над природными ресурсами стал нормой jus cogens, препятствующей государствам предоставлять посредством контракта или договора какие-либо гарантии, направленные против осуществления публичной власти в отношении природных богатств»^{[106] [107].}

По нашему мнению, справедливо высказывание Г.М. Вельяминова: «Строго юридически суверенитет над природными ресурсами есть составная

107

часть общего суверенитета государства» . Однако, отмечая данный факт, ученый разделяет взгляды большинства российских и зарубежных юристов- международников и выделяет исследуемый принцип в системе специальных принципов международного экономического права.

Обращают на себя внимание и диссертационные исследования Е.В. Кобчиковой^[108] и И.С. Чабаевой^[109], также выделяющих принцип суверенитета государств над своими естественными ресурсами и экономической деятельностью в системе принципов международного экономического права. Так, именно при сопоставлении принципа уважения государственного суверенитета и принципа

суверенитета государств над своими естественными ресурсами и экономической деятельностью И.С. Чабаева делает следующий вывод: «Система принципов международного экономического права имеет сложное строение и складывается из нескольких категорий норм: руководящих начал, производных от основных принципов международного права, которые составляют

соответствующую им «пару» в сфере экономических отношений»^[110].

И.П. Блищенко и Ж. Дориа включают суверенное право государства свободно распоряжаться своими ресурсами, богатствами и всей экономической деятельностью в нормативно-правовое содержание понятия экономического суверенитета^[111]. В свою очередь, в качестве элементов содержания нормы о неотъемлемом суверенитете над ресурсами ученые перечисляют права одних и корреспондирующие им обязанности других государств^{[112] [113].}

Известный украинский исследователь, директор Института национального и международного права Т.Р. Короткий приводит принцип полного и неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами в качестве примера специальных принципов международного права окружающей среды . Н.А. Соколова, изучая актуальные международно-правовые аспекты управления в сфере охраны окружающей среды, также относит данный принцип к специальным принципам МПОС^[114]. А.Н. Вылегжанин, отвечая на вопрос о действии норм МП в отношении природных ресурсов государства, упоминает именно нормы международного экологического права, отмечая, что они исполняются и на государственной территории^[115]. Помимо отмеченного, принцип неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами во многом определяет основы международно-правового регулирования инвестиционных, энергетических, иных международных отношений. Так, в п. 1 ст. 18 многостороннеего Договора к Энергетической Хартии 1994 года (далее - ДЭХ) «стороны признают государственный суверенитет и суверенные права в отношении энергетических ресурсов» и «подтверждают, что суверенитет и суверенные права должны осуществляться в соответствии с нормами международного права и при их соблюдении»^{[116] [117] [118]}.

Важность включения названного положения в данный договор подчеркивает Ю. С. Селиванова - эксперт департамента торговли и транзита Секретариата Энергетической Хартии, называя его единственным международным договором, явно провозглашающим суверенитет государств в отношении природных ресурсов . При этом положения статьи 18 ДЭХ соответствуют резолюциям Г енеральной Ассамблеи, Хартии экономических прав и обязанностей государств. Поэтому критика статьи 18 сводится к подчеркиванию того факта, что ДЭХ не привносит ничего нового в содержание уже действующих

в международном праве норм, касающихся неотъемлемого суверенитета над

118

природными ресурсами .

О сложностях, возникающих при попытке определить место рассматриваемого принципа в системе международного права, говорят М.Н. Копылов и Е.Н. Басырова. Они отмечают, что принцип полного и неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами «одни ученые считают... принципом международного экологического права, другие - принципом международного экономического права, третьи же полагают, что он является принципом и международного экологического, и международного экономического права)»^[119].

Таким образом, действие принципа просматривается во многих отраслях международного права, причем зачастую по-разному освещается содержание принципа неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами.

В международном экономическом праве в рамках одного принципа рассматривается не только суверенитет над природными ресурсами, но и над экономической деятельностью в рамках государственной территории. При этом в качестве элементов содержания принципа выделяют, в первую очередь, экономические права и обязанности государства:

- право государства свободно распоряжаться своими богатствами и природными ресурсами, включая возможность определения порядка их разведки, эксплуатации и использования по национальному законодательству;

- право регулировать условия допуска иностранных инвесторов к эксплуатации природных ресурсов^[120].

В научных работах, посвященных вопросам международно-правовой охраны окружающей среды, исследуются следующие аспекты данного принципа:

- возможность ограничения права государств распоряжаться ресурсами своей территории ввиду наличия стандартов экологической безопасности^[121],

- особый правовой статус разделяемых природных ресурсов .

Учитывая отмеченное, следует сделать вывод, что принцип неотъемлемого суверенитета является общим руководящим началом для нескольких отраслей международного права, в том числе для международного права окружающей среды. К такому выводу, в частности, приходит Д.С. Боклан: «Принцип суверенитета государств над своими природными ресурсами является межотраслевым. Его толкование и применение должно осуществляться с учетом норм международного экономического и международного экологического

123

права» .

Межотраслевой характер данного принципа означает, что он не может использоваться в качестве критерия образования такой подотрасли как международное природоресурсное право. Тем не менее, он относится к системе принципов, применимых к международным природоресурсным отношениям - наряду с отраслевыми принципами МПОС. Сущность правовой регламентации природоресурсных правоотношений определяется соотношением принципа неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами с принципом устойчивого использования природных ресурсов, который, в условиях прогрессивного развития международного права окружающей среды, целесообразно выделить в качестве специального принципа формирующейся подотрасли - международного природоресурсного права.

Как представляется, в настоящее время существует также ряд правовых концепций, новых направлений в науке МП, которые находят закрепление в нормах международного права, становясь принципами-идеями или глобальными задачами, и оказывают влияние на развитие международного природоресурсного сотрудничества. ^{[122] [123]}

Нельзя не отметить широкое применение экосистемного подхода при разработке международно-правовых норм, регулирующих отношения природопользования. Определение рассматриваемого понятия содержится во Всемирной Хартии природы 1982 года, которая провозглашает, что при экосистемном подходе «используемые человеком экосистемы и организмы, а также ресурсы суши, моря и атмосферы должны управляться таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную и постоянную производительность, но без ущерба для целостности тех экосистем или видов, с

124

которыми они сосуществуют» .

В п. 1 ст. 3 Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 1992 года в качестве одной из мер для предотвращения, ограничения и сокращения трансграничного воздействия^{[124] [125]} названо поощрение устойчивого управления водными ресурсами, включая применение экосистемного подхода. Толкование этой нормы следует осуществлять с учетом изданных годом позднее Руководящих принципов экосистемного подхода к водохозяйственной деятельности ЕЭК ОО 1993 года. В них речной бассейн рассматривался в качестве целостной экосистемы, и особо подчеркивалось, что управление водными ресурсами не следует осуществлять изолированно от других компонентов экосистем (земли, воздуха, живых ресурсов и т.д.)^[126].

Следует учитывать, что экосистемный подход иногда встречает резкую критику, в том числе среди российских ученых. Например, А.В. Овлащенко в соавторстве с И.Ф. Покровским рассуждают о том, что экосистемный подход базируется на концепции взаимозависимости компонентов природы, которая «явилась результатом специальных научно-прикладных разработок "мозговых" центров США, проводимых в интересах внешней политики этого государства» . Концепция взаимозависимости... стала своеобразной идеологией современных международных отношений. Благодаря дипломатическим усилиям США эта же концепция попала в ряд итоговых документов, выработанных под эгидой ООН, стала фигурировать во многих международных договорах, в том числе в сфере экологии .

Иной позиции придерживается М.Н. Копылов. Он делает следующий вывод: «как принципы экосистемного управления, так и принципы экосистемного подхода должны лежать в основе любых решений, принятых на универсальном, региональном и национальном уровне. Это единственный верный путь

129

человечества к устойчивому развитию» .

В настоящее время сложилось еще одно направление научных исследований - на стыке международного экономического права и МПОС. В связи с имплементацией принципов устойчивого развития в законодательство государств, такие комплексные исследования особо ценны для международного природоресурсного права. Как отмечает Д.С. Боклан, зачастую предмет регулирования международного экономического права и международного экологического права совпадает, т.е. существуют международные отношения, которые могут быть урегулированы только посредством норм обеих отраслей . ^{[127] [128] [129] [130]}

Это утверждение справедливо в отношении международных

природоресурсных отношений. Более того, зарубежные ученые даже вводят в научный оборот понятие «международное право устойчивого развития»

1 Л 1

(international sustainable development law») , в рамках которого выделяют международное природоресурсное право.

Также большое значение имеет освещение вопроса о том, как соотносятся экологические и экономические интересы государств при правовом регулировании природоресурсной деятельности. Представляется, что именно при исполнении обязательств, установленных для государств правом ВТО, зачастую возникают конфликты норм и международно-правовых режимов в сфере природопользования (например, при использовании экологических требований для установления скрытых барьеров в международной торговле).

Вызывает интерес Дело о продукции из тюленей (EC — Seal Products), сущность которого заключается в том, что в 2009 году Канада и Норвегия обратились с запросами о проведении консультаций в ОРС ВТО в связи с запретом, введенным Европейским Союзом в отношении импорта и продажи продукции из тюленей, введенного в связи жестокими и негуманными методами лова, с целью их защиты и сохранения.

В 2011 году было принято решение об объединении двух жалоб и передаче спора на рассмотрение третейской группы. Рассматриваемое дело наглядно демонстрирует столкновение экономических и экологических интересов государств в процессе природопользования и вызвало широкий общественный резонанс и обсуждения в научной среде. Наконец, в 2013 году в опубликованном докладе третейская группа согласилась с тем, что предпринятые меры ЕС являются мерами технического регулирования, а требования Канады и Норвегии ^[131] основаны на положениях ГАТТ и Соглашения о технических барьерах в торговле. Также третейская группа установила, что ЕС нарушил принцип предоставления режима наибольшего благоприятствования, в связи со сделанными исключениями из введенного запрета (например, для инуитов и других коренных народов, занимающихся традиционным промыслом).

Тем не менее, меры ЕС были признаны не противоречащими п. 2 ст. 2 Соглашения о технических барьерах в торговле , в связи с тем, что они соответствуют законным целям, необходимым в данном случае для защиты общественной морали и дело было разрешено в пользу аргументов ЕС об эмбарго на продукцию из тюленей, поставляемую из Канады и Норвегии .

На наш взгляд, анализируемое дело может иметь большое значение для развития дальнейшего природоресурсного сотрудничества и последующей практики разрешения природоресурсных споров в ВТО.

Очень показательным является еще один пример, подтверждающий существование нормативных конфликтов при защите экономических и экологических интересов государств при осуществлении природоресурсной деятельности. В 2000 году Европейский Союз и Чили обжаловали действия друг друга, направленные на регулирование промысла рыбы-меч. Европейский Союз, ссылаясь на статьи V и XI ГАТТ, обратился с жалобой в ВТО в связи с закрытием чилийских портов для судов Испании, которое власти Чили обосновывали необходимостью борьбы с неконтролируемым промыслом рыбы-меч, превышающим установленные лимиты^{[132] [133] [134]. Чили, в свою очередь, обратилось с жалобой в Международный трибунал по морскому праву, ссылаясь на нарушение ЕС обязательств, вытекающих из статей 6, 116-119 Конвенции ООН по морскому праву от 1982 года и касающихся сотрудничества по обеспечению}

135

охраны природных ресурсов .

Таким образом, формирование международного природоресурсного права в XXI веке связано с разработкой и эффективной реализацией новых правовых подходов для разрешения проблем, возникающих при регулировании отношений в сфере природопользования. Эти подходы, как правило, закрепленные в нормах soft law, могут получать конкретизацию и развитие в последующих соглашениях и практике государств. Так, устойчивое развитие, ранее являвшееся

междисциплинарной концепцией, в настоящее время также стало одной из главных целей субъектов международного права и всего мирового сообщества, получившей закрепление в национальном законодательстве многих государств. Принцип устойчивого использования природных ресурсов более конкретизирован и закреплен в международных договорах, касающихся установления международно-правовых режимов природопользования.

Кроме того, концепция устойчивого развития в настоящее время может быть реализована только в условиях «зеленой» экономики; последняя, в свою очередь, зависит от эффективности использования природных ресурсов, сохранения природного капитала. Проблемы перехода к экономике, повышающей благосостояние людей и при этом снижающей риски деградации для окружающей среды, неоднократно поднимались и в докладах ЮНЕП, ОЭСР, Всемирного банка, и в Итоговом документе Конференции ООН по устойчивому развитию «РИО +20». Однако в настоящее время идея перехода к «зеленой» экономике является политическим призывом, но не международно-правовым ^[135] принципом или нормой. Поэтому следует заключить, что после одобрения в сентябре 2015 года государствами Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, первоочередной задачей является согласование конкретных мер реализации принципа устойчивого использования природных ресурсов как на региональном уровне, так и в рамках глобального диалога государств и международных организаций.

М., 2010.

1.3.