§ 2. Виды недропользования и их характеристика

Законодательством о недрах и недропользовании выделяются следующие виды недропользования:

1) государственное геологическое изучение недр;

2) разведка;

3) добыча;

4) строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанные с разведкой и (или) добычей полезных ископаемых.

К эксплуатации недр, в отличие от многих других видов природных богатств, невозможно приступить сразу. Подавляющее большинство месторождений полезных ископаемых скрыто под поверхностью земли, и чтобы извлечь содержащееся в них минеральное сырье, их необходимо открыть и разведать. Размещение подземных сооружений также требует проведения сложных подготовительных работ по выяснению пригодности недр для строительства сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Геологическое изучение недр — это деятельность недропользователей, направленная на получение данных о геологическом строении недр; процессах, протекающих в них, выявление и оценку месторождений полезных ископаемых; изучение закономерностей их формирования и размещения; выполнение горно-технических и других условий разработки месторождений и использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Процесс этот сложный, сопряженный с большими трудностями, творческим риском и носит, по существу, исследовательский характер. К настоящему времени большинство районов нашего государства хорошо изучено, а более или менее крупные месторождения полезных ископаемых, расположенные в промышленно развитой части страны, выявлены и переданы во владение и пользование. Чтобы обнаружить новые месторождения, иногда приходится вести работу годами, причем в самых трудных горно-технических и горно-геологических условиях. Поэтому от того, как организована работа по геологическому изучению недр, в значительной мере зависит обеспечение экономики страны минеральным сырьем.

В соответствии с действующим законодательством, государственное геологическое изучение недр заключается в проведении работ (операций), связанных с мониторингом состояния недр, изучением геологического строения участков, а также частей и всей территории республики в целом, определением их перспектив по наличию полезных ископаемых, созданием государственных геологических карт, составляющих информационную основу недропользования.

Для того чтобы возникли правоотношения по геологическому изучению недр, необходимы субъекты права, приспособленные к ведению поисковых работ. Поэтому государственное геологическое изучение недр организуется уполномоченным органом по использованию и охране недр и осуществляется его подведомственными организациями или привлеченными на основе контракта гражданами, юридическими лицами. Финансирование же работ по государственному геологическому изучению недр производится из республиканского бюджета.

Следующим видом недропользования является разведка месторождений полезных ископаемых, которая представляет собой проведение работ (операций), связанных с поиском месторождений полезных ископаемых и их оценкой. Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. не выделял разведку месторождений полезных ископаемых в качестве самостоятельного вида недропользования, также как и государственное геологическое изучение недр. Речь шла о геологическом изучении недр, которое осуществлялось на конкурсной основе предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами Республики Казахстан на основании проекта на геологическое изучение и предприятиями с иностранным участием, иностранными юридическими и физическими лицами на условиях контракта или концессии. На наш взгляд, разделение на государственное геологическое изучение недр и разведку месторождений является оправданным в условиях рыночных отношений, что подтверждается и мировой практикой.

Информация о геологическом строении недр, содержащихся в них полезных ископаемых, геологических параметрах месторождений, величине запасов, условия разработки, а также любых особенностях недр, содержащихся в геологических отчетах, картах и иных материалах, находится в государственной собственности, если она получена за счет бюджетных ассигнований республики, и в собственности недропользователя, если она получена за счет собственных средств недропользователя. Бесспорно, положительным моментом является то, что независимо от источника финансирования геологическая и иная информация о недрах в обязательном порядке безвозмездно по установленному стандарту передается на хранение, систематизацию и обобщение в государственный орган по использованию и охране недр.

В соответствии с Положением «О геологической информации, находящейся в государственной собственности и порядке ее использования в учебных, научных, коммерческих и иных целях», утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан, от 7 ноября 1996 г.¹²⁴ информация о недрах включает два основных вида:

1) первичная информация о недрах (информация на природных носителях или вещественная информация, представленная керном буровых скважин, пробами нефти, воды, газа, образцами каменного материала, коллекциями различного назначения, шлифтами и т.д.; информация на искусственных (бумажных, магнитных и др.) носителях, представленная журналами полевых наблюдений и другой документацией, в том числе журналами опробования, результатами анализов проб, записями геофизических наблюдений и т.д.);

2) вторичная информация о недрах (информация, полученная в результате обработки, интерпретации, анализа и обобщения первичной информации).

По своему объему и целевому назначению вся информация о недрах, предоставляемая недропользователям, делится на три уровня:

- инфорация о недрах первого уровня — общая (ознакомительная) информация (проспекты), включающая общую геологическую характеристику, технико-экономические показатели для использования в научных, коммерческих и иных целях;

- информация о недрах второго уровня (конкурсные пакеты) — предварительная геологическая информация для подготовки кон - курсного предложения (бизнес-плана);

- информация о недрах третьего уровня — полный пакет информации о недрах на контрактной территории, предназначенной для недропользователя, заключившего контракт на недропользование.

Право на проведение разведки, добычи и совмещенной разведки и добычи предоставляется на основе результатов проведения конкурса в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан.

115

указание на местонахождение и описание участков недр (блоков), которые намечается предоставить для проведения операций по недропользованию; минимальные размеры подписного бонуса, стоимость пакета геологической информации, платежа за открытие месторождения, взноса на право участия в конкурсе, устанавливаемые компетентным органом.

Заявка на участие в конкурсе принимается к рассмотрению после уплаты заявителем взноса на участие в конкурсе, и содержит: наименование заявителя, его местонахождение, государственную принадлежность (для юридических лиц), гражданство (для физических лиц); данные о руководителях или владельцах юридического лица и лицах, которые будут представлять заявителя. Уполномоченный орган официально уведомляет заявителя о принятии заявки к участию в конкурсе в месячный срок со дня ее поступления и предоставляет за плату пакет геологической информации по участку недр (блоку) на территории, передаваемой в недропользование. Заявитель в сроки, установленные условиями конкурса, составляет конкурсное предложение с учетом выполнения обязательств на получение права недропользования на совмещенную разведку и добычу или на добычу. Определение победителя конкурса из числа заявителей, подавших заявки на участие в конкурсе, производится комиссией, состав которой утверждается Правительством Республики Казахстан.

Соответственно законодательством о недрах и недропользовании устанавливается единый порядок предоставления права на проведение разведки, добычи и совмещенной разведки и добычи.

Недра как объект хозяйствования, прежде всего, используются для добычи полезных ископаемых, так как содержат разнообразные природные богатства. Без минерального сырья невозможно развивать многие отрасли промышленности, транспорта, строительства и сельского хозяйства. Поэтому действующее законодательство определяет особенности разработки недр для добычи полезных ископаемых. В частности, конкурсное предложение на получение права недропользования на добычу, кроме вышеперечисленного, должно содержать: план разработки месторождений, включающий объем полезных ископаемых, которые он предполагает добывать; ожидаемый срок начала добычи и достижения ее экономически и технически возможного уровня; расчет прогнозов по расходам, связанным с добычей, и по доходам от реализации полезных ископаемых; предполагаемые денежные поступления Республики Казахстан и капитальные вложения в развитие производственной и социальной инфраструктуры контрактной территории.

Полезные ископаемые являются составной частью недр и включают в себя твердые, жидкие и газообразные вещества, которые могут добываться и перерабатываться в целях использования в сфере материального производства.

1) месторождения республиканского значения (месторождения полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным);

2) месторождения местного значения (месторождения общераспространенных полезных ископаемых).

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 мая 1996 г. утвержден перечень общераспространенных полезных ископаемых, к которым относятся: вулканические пористые породы (туфы, шлаки, пемзы); вулканические водосодержащие стекла и стекловидные породы (перлит, обсидиан); галька и гравий, гравийно-песчаная смесь; глиноземсодержащие породы (полевой шпат, пегматит); гипс, гипсовый камень, ангидрит, гажа; глина и глинистые породы (огнеупорные; тугоплавкие и легкоплавкие глины, суглинки, аргиллиты, алевролиты, глинистые сланцы, каолин); карбонатные породы (известняки, доломиты, известняково-доломитовые породы, мел, мергель, мергельно-меловые породы); кремнистые породы (трепел, опоки, диатомит); кварцево-полевошпатовые породы; камень бутовый; осадочные, изверженные и метаморфические породы (гранит, базальт, диабаз, мрамор); песок (строительный, кварцевый, кварцевополевошпатовый); песчаник; природные пигменты; ракушечник; соль

125

поваренная . Все остальные виды полезных ископаемых, соответственно, к общераспространенным не относятся и для них установлен иной правовой режим.

В последние годы недра широко используются для строительства и эксплуатации подземных сооружений, которые не связаны с добычей полезных ископаемых, в том числе для подземного хранения нефти, газа, других материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод.

Нормы, регулирующие отношения, не связанные добычей полезных ископаемых, являются составной частью института права пользования недрами.

Следует отметить, что до недавнего времени законодательство о недрах вообще не знало случаев пользования недрами, не связанных с добычей полезных ископаемых. Лишь в некоторых инструктивных материалах, нормативных актах содержались отдельные нормы, которые прямо или косвенно имели отношение к пользованию недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений.

Впервые в истории горного законодательства отношения по пользованию недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, более подробно были регламентированы Кодексом о недрах Казахской ССР 1976 г. В нем указанные отношения были признаны самостоятельным видом общественных отношений и были намечены основные пути их дальнейшего развития. Однако кодексом не определялись права и обязанности владельцев подземных сооружений, не отражались особенности захоронения вредных веществ и отходов производства и сброса сточных вод. Принятый в 1992 г. Кодекс о недрах и переработке минерального сырья в значительной мере этот пробел устранил. Им устанавливался порядок предоставления недр в пользование для захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод; проектирование подземных сооружений; правила о выборе участка недр и ряд других вопросов.

Указ о недрах и недропользовании не содержит в себе столь подробной регламентации строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных добычей, указывая, во-первых, что к строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, относятся работы (операции) по строительству и эксплуатации подземных сооружений для общего хозяйственного назначения, а также для захоронения радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод; и, во-вторых, что этот вид недропользования производится на основе контракта и к нему применяются правила, связанные с добычей полезных ископаемых, если иное не предусмотрено законодательством.

Положение «О порядке захоронения вредных веществ и сброса сточных вод в недра», утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан, от 18 октября 1996 г.¹²⁶ прямо указывает, что захоронение вредных веществ в недрах следует рассматривать как временную меру, направленную на предупреждение загрязнения окружающей среды хранящимися на поверхностных и открытых площадках вредными токсичными отходами, не пригодными для дальнейшего использования и переработки ядохимикатов, щелочей, кислот, запрещенных к применению продуктов и материалов. В будущем захороненные вещества подлежат утилизации или уничтожению с применением технологий,

обеспечивающих безопасность окружающей среды. Недропользователи при строительстве и эксплуатации подземных сооружений для захоронения вредных веществ и сброса сточных вод должны обеспечить: охрану жизни и здоровья населения; сохранение естественных ландшафтов и рекультивацию нарушенных земель, иных геоморфологических структур; сохранение свойств энергетического состояния верхних частей недр с целью предотвращения землетрясений, оползней, подтоплений, просадок грунта.

Использование недр ставит ряд сложных задач, которые приходится решать органам управления недрами в процессе своей деятельности. Поэтому в целях обеспечения рационального использования государственного фонда недр производится:

1) государственный мониторинг недр;

2) государственная экспертиза недр;

3) государственное хранение геологической информации;

4) ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых;

5) ведение государственных кадастров: месторождений и проявлений полезных ископаемых; захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недрах; техногенных минеральных образований.

Государственный мониторинг недр представляет собой систему наблюдений за состоянием недр для обеспечения рационального ис - пользования государственного фонда недр и своевременного выявления их изменений, оценки, предупреждения и устранения последствий негативных

127

процессов . Целью государственного мониторинга недр является информационное обеспечение рационального использования государственного фонда недр, включая подземные воды, а также управление недропользованием и охраной недр. Основными задачами государственного мониторинга недр являются: наблюдение за состоянием недр; оценка состояния недр и недропользования; составление прогнозов изменения состояния недр; разработка рекомендаций для принятия административных решений соответствующими государственными органами по предотвращению, ослаблению или ликвидации негативных последствий изменения состояния недр; предоставление информации о состоянии недр и недропользовании, факторах, оказывающих негативное воздействие на них, а также возможных чрезвычайных ситуациях, связанных с изменением состояния недр; контроль и оценка эффективности мероприятий по предотвращению вредного воздействия на

недра, а также экологическому оздоровлению недр и их рациональному

128

использованию .

Г осударственная экспертиза недр проводится в целях создания условий для рационального и комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в недропользование, запасы полезных ископаемых, разведанных месторождений. В соответствии с действующим законодательством ^{[119] [120] основной задачей государственной экспертизы недр является анализ и оценка материалов, содержащих информацию о запасах полезных ископаемых и свойствах участков недр, для их рационального}

129

использования . Поэтому государственная экспертиза недр оценивает:

- достоверность данных о количестве, качестве, составе, техноло- гических и иных свойствах запасов полезных ископаемых, а также иных особенностей недр;

- полноту и достоверность геологических, горнотехнических, гид - рологических, инженерно-геологических, экологических (на основе положительного заключения государственной экологической экспертизы), технико-экономических и иных данных по условиям добычи полезных ископаемых и использования участков недр в целях, не связанных с добычей;

- технико-экономические обоснования экономической эффективности разработки, коэффициенты извлечения полезных ископаемых, выводы и предложения по расширению минерально-сырьевой базы, степень подготовленности запасов и участков недр для использования;

- результаты и качество поисковых, разведочных, опытно -эксплуатационных и иных работ по геологическому изучению и оценке недр.

Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, что представляемые на государственную экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества полезных ископаемых, их значения для экономики республики, горнотехнических, гидрогеологических, экологических и других условий добычи. Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей; предоставление таких участков недр в недропользование разрешается только после проведения государственной экспертизы геологической информации.

Говоря о роли государственного учета запасов и месторождений полезных ископаемых в организации рационального использования недр, необходимо отметить, что количественная и качественная характеристика месторождении — это творческая деятельность, связанная с различной степенью риска, то есть вероятностью неудачного исхода работы. Ибо обычно даже месторождения одного и того же вида полезного ископаемого имеют различную горно-геологическую характеристику. Причем для месторождений со сложными геологическими бурениями скважин на полноту получаемой информации отрицательно влияют технологические трудности. Поэтому отдельные ошибки возможны при государственном ^[121] учете недр. Перестраховка, и на этой основе увеличение объема геологоразведочных работ, ведет к неоправданной затрате материальных средств и растягиванию сроков передачи месторождений для промышленного освоения. Речь, следовательно, должна идти не о полной ликвидации ошибок, а об установлении их разумных пределов. Успешному решению этой проблемы должны способствовать предусмотренные законодательством организационно-правовые меры по совершенствованию государственного учета и утверждению запасов полезных ископаемых.

В заключение хотелось бы остановиться на следующем. Проблема определения пределов юридических возможностей государства как собственника недр и других природных ресурсов не решена и в условиях развития рыночных отношений приобретает остро дискуссионный характер. Представляется, что грани между правомочиями собственника (владение, пользование и распоряжение) подвижны, вследствие подвижности самих общественных отношений собственности на землю, недра, леса и воды. Поэтому вопрос о содержании права государственной собственности на природные богатства - это не только проблема классификации и дифференциации, но и взаимосвязь принадлежащих государству правомочий. Из -за отсутствия между владением,

пользованием и распоряжением четких граней иногда трудно установить, где кончается владение и откуда начинается пользование, где кончается пользование и откуда начинается распоряжение.