§ 1. Общая характеристика контракта на недропользование

В Республике Казахстан с момента обретения независимости ин- вестиционные отношения преимущественно возникают по поводу недр. Именно недра, как своеобразный объект права, объединяют все отношения, связанные с их использованием, как горные, так и инвестиционные правоотношения.

130

инвестиционных договоров .

Контракт на недропользование — это договор (соглашение сторон), в соответствии с которым осуществляется определенный вид пользования недрами (разведка и (или) добыча полезных ископаемых и др.). Данный контракт имеет ряд характерных, присущих только ему черт. Во - ^[122] первых, одной из сторон соглашения всегда выступает государство в лице своих органов; во-вторых, в нем изначально нет равенства сторон (как в любых гражданско-правовых договорах); в-третьих, условия и порядок его заключения, прекращения и расторжения определяются специальным законодательством, а не гражданским. Безусловно, что обычные гражданско-правовые договоры такими особенностями не обладают.

В юридической литературе такие договоры с участием государства отдельными авторами признаются административно-правовыми

сделками. Мы не согласны с этим, прежде всего, потому что административному праву как таковому вообще не присуще заключение договоров как согласованной воли двух или более лиц. Да и международная практика свидетельствует об обратном. К примеру, американскими юристами при классификации гражданских договоров выделяются в отдельную группу обязательства, в которых, так или иначе, участвуют государственные средства или государственное имущество. Регламентация подобных договоров имеет определенную

131

специфику . Однако, несомненно, что отношения по владению и пользованию объектами государственной собственности всегда будут носить административно-правовой характер.

Для проведения операций по недропользованию применяются следующие виды контрактов:

1) контракт на проведение работ по разведке;

2) контракт на проведение работ по совмещенной разведке и добыче;

3) контракт на проведение работ по добыче;

4) контракт на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей.

В зависимости от условий конкретных операций по недропользованию и других обстоятельств законодательством допускаются комбинированные и иные виды контрактов.

Законодательством о недрах и недропользовании «контракт» оп - ределяется как договор между компетентным органом и физическим или ^[123]

юридическим лицом (лицами) на проведение разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи либо строительства подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей. В полном объеме понятие и сущность договора регламентируются гражданским законодательством, которым проводится четкая грань между сделками и договорами. Общеизвестно, что каждый договор есть сделка, но не каждая сделка является договором. Гражданский кодекс Республики Казахстан прямо устанавливает, что односторонние сделки, для совершения которых, в соответствии с законодательством или соглашением сторон, необходимо и достаточно воли одной стороны, к договорам не относятся, так как для совершения договора обязательно выражение согласованной воли двух или

I Л^

более сторон .

Другими словами, договорами являются двух - и многосторонние сделки. В юридической литературе понятия договора и контракта часто смешиваются и рассматриваются как синонимичные термины. В законодательстве эти понятия применяются по принципу «или или». Действительно, по своей правовой природе контракт представляет собой договор. Однако содержание договора шире, чем содержание контракта. Так, договор может заключаться в устной и письменной форме, а контракт только в простой письменной форме, не требующей нотариального заверения. Договор может быть односторонним и двусторонним, а контракт всегда является двусторонним (взаимным) договором, в котором у обеих сторон есть и права и обязанности. Контракт в отличие от договора всегда является возмездным, а договоры бывают и безвозмездными.

Договоры в сфере недропользования обладают настолько суще - ственными признаками, отличающими их от обычных гражданско- правовых договоров, что это позволяет объединить их в самостоятельную группу договоров — контрактов на недропользование.

Сторонами по контракту являются компетентный орган и недро - пользователь. Компетентным органом в отношении заключения контракта на добычу общераспространенных полезных ископаемых в коммерческих целях являются акимы областей, городов республиканского значения и столицы; в остальных случаях компетентным органом выступает Министерство энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан.

Согласно действующему законодательству контракт на разведку заключается сроком на 6 лет (срок действия контракта может быть продлен дважды продолжительностью каждого периода до двух лет). Контракт на добычу заключается сроком до 25 лет, а по месторождениям с крупными и уникальными запасами полезных ископаемых до 45 лет. Контракт на совмещенную разведку и добычу заключается на срок, включающий срок разведки и добычи с учетом возможных сроков продления (указанных выше). ^[124]

Контракт до его подписания в обязательном порядке согласовывается со специальными исполнительными органами, ведающими вопросами охраны окружающей природной среды, здравоохранения и санитарии, охраны недр, горного надзора (срок согласования не должен превышать 15 дней со дня получения соответствующим органом контрактных документов).

Первоначально, в Указе о недрах и недропользовании предусматривалась лицензионно-контрактная система, то есть без наличия лицензии контракт не мог быть заключен. В последующем законодатель отошел от этой системы и установил контрактную систему и лицензионную систему предоставления права пользования недрами.

Так, в соответствии с действующим законодательством право не - дропользования предоставляется двумя способами: путем проведения конкурса инвестиционных программ на получение права недро - пользования и заключения контракта; и путем проведения прямых переговоров и заключения контракта. Право недропользования считается предоставленным и возникшим только с момента заключения

133

контракта .

По способу проведения конкурсы могут быть открытыми (проводимыми среди неограниченного круга участников, извещение о проведении которого и его условиях публикуется в средствах массовой информации) или закрытыми (проводимыми среди ограниченного круга лиц путем направления извещений его потенциальным участникам). Заявка на участие в конкурсе инвестиционных программ должна содержать информацию, отраженную в условиях конкурса при его объявлении в средствах массовой информации, при этом информация об условиях конкурса может касаться как отдельных субъектов (в таком случае указывается наименование объекта), так и всех участков, выставленных на конкурс, в целом.

Конкурсное предложение подается участниками конкурса после получения геологической информации в сроки, указанные компетентным органом, и в обязательном порядке должно содержать:

1) информацию о предыдущей деятельности заявителя, включая список государств, в которых он осуществлял свою деятельность в последние 5 лет;

2) банковскую справку о финансовых возможностях заявителя;

3) намерения заявителя об условиях проведения разведки, включая программу работ и затрат на их осуществление;

4) намерение заявителя в отношении защиты окружающей среды, включая рекультивацию и восстановление земель контрактной территории;

5) источники финансирования разведки (собственные или заемные средства);

6) условия приобретения геологической информации;

7) намерения заявителя о долевом сотрудничестве с национальными компаниями в реализации прав на недропользование.

Конкурсное предложение на добычу полезных ископаемых до - полнительно должно содержать:

1) план разработки месторождений, включающий объем полезных ископаемых, которые он предполагает добывать;

2) ожидаемый срок начала добычи и достижения ее экономически и технически возможного уровня;

3) расчет прогнозов по расходам, связанным с добычей, и по доходам от реализации полезных ископаемых;

4) предполагаемые денежные поступления Республики Казахстан и капитальные вложения в развитие производственной и социальной инфраструктуры контрактной территории.

Конкурсные предложения на совмещенную разведку и добычу должны содержать соответственно все пункты, отмеченные как в конкурсных предложениях на разведку, так и на добычу. Кроме того, конкурсное предложение должно содержать указание на то, что заявитель ознакомлен с правилами предоставления права недропользования в Республике Казахстан, касающимися порядка проведения конкурса и обязанностей заявителя^{[126] [127].}

По итогам оценки полученных конкурсных предложений конкурсной комиссией (состав которой корректируется компетентным органом и

135

утверждается Правительством Республики Казахстан ) принимается решение о победителе конкурса и оформляется соответствующий протокол, содержащий решение комиссии по выбору победителя конкурса с приложением конкурсного предложения победителя. Основными критериями определения победителя конкурса являются: срок начала и интенсивности проведения разведки и (или) добычи, достижения рентабельности добычи и прибыльности проекта добычи; предполагаемые размеры начальных, а также последующих платежей в бюджет; размер инвестиций, сроков и условий финансирования проекта и капитальных вложений в развитие производственной и социальной инфраструктуры контрактных территорий; соблюдение требований законодательства и нормативных актов по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ.

Основанием для начала ведения переговоров по заключению контракта выступает решение компетентного органа на проведение прямых переговоров или протокол конкурсной комиссии о победителе конкурса. Сторонами контракта выступают недропользователь и компетентный орган, в зависимости от этого можно выделить следующие виды контрактов:

1) контракт на разведку, добычу, совмещенную разведку и добычу полезных ископаемых (где компетентным органом является Министерство энергетики и минеральных ресурсов);

2) контракт на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, и государственного геологического изучения недр (компетентным органом является Комитет геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан);

3) контракт на разведку и (или) добычу общераспространенных полезных ископаемых в коммерческих целях (компетентным органом выступают местные исполнительные органы).

Недропользователями по контракту могут быть физические и юридические лица. Если право недропользования предоставляется нескольким физическим и (или) юридическим лицам, которые впос - ледствии будут являться совместными обладателями права недро- пользования, то контракт заключается между компетентным органом и такими физическими и (или) юридическими лицами. При этом взаимные права и обязанности недропользователей по выполнению условий контракта определяются договором (соглашением) между недропользователями и является неотъемлемым приложением к контракту. Согласованный сторонами проект контракта до его подписания подлежит обязательной экономической и налоговой эк - спертизе соответственно в Министерстве экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан, Министерстве государственных доходов Республики Казахстан и Министерстве финансов Республики Казахстан. Наряду с этим, проект контракта подлежит обязательному согласованию с Министерством юстиции, а по общераспространенным полезным ископаемым с соответствующими территориальными органами Министерства юстиции Республики Казахстан, а также: по вопросам охраны окружающей природной среды и использования и охраны недр с Министерством энергетики и минеральных ресурсов, а по общераспространенным полезным ископаемым с его территориальными органами; по вопросам здравоохранения с Министерством здравоохранения Республики Казахстан, а по общераспространенным полезным ископаемым с его территориальными подразделениями; по вопросам безопасного ведения работ и горного надзора с Агентством Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям. После проведения переговоров, проведения экспертиз и согласования проекта контракта, контракт подписывается первым руководителем, заместителем или по его поручению иным уполномоченным лицом и уполномоченным представителем недропользователя, после чего подлежит обязательной государственной регистрации в государственном органе, заключившем контракт.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 июля 2001 года^[128] определено, что компетентный орган в обязательном порядке приостанавливает действие контракта, если возникла непосредственная угроза жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с действием контракта.

Компетентный орган вправе приостановить действие контракта в случаях:

- осуществления подрядчиком деятельности, не предусмотренной рабочей программой и контрактом;

- нарушения подрядчиком в процессе своей деятельности законо - дательства государства в части охраны недр, окружающей природной среды и безопасного ведения работ;

- нарушения подрядчиком в процессе своей деятельности порядка уплаты налогов и других обязательных платежей, установленных контрактом;

- при передаче подрядчиком полностью или частично прав по контракту третьему лицу с нарушением условий контракта;

- при прерывании подрядчиком производства в рамках рабочей программы на срок, превышающий срок установленный контрактом, кроме случаев, связанных с обстоятельствами непреодолимой силы (форс-мажор);

- при нарушении условий о соблюдении конфиденциальности информации по заключенному контракту.

Контракт досрочно прекращает свое действие только в следующих случаях: при отказе подрядчика устранить причины, вызвавшие принятие решения о приостановлении проведения разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, либо при неустранении этих причин в срок, достаточный для их устранения; в случае, если недропользователь не приступит к операциям по недропользованию в сроки, установленные контрактом; в случае невозможности устранения причин, вызвавших приостановление операций по недропользованию, связанных с угрозой здоровью и жизни людей; в случае существенного нарушения подрядчиком обязательств, установленных контрактом либо программой работ; в случае признания подрядчика банкротом в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан, за исключением случая, когда право недропользования является предметом залога в соответствии с действующим законодательством; при признании контракта недействительным в соответствии с законодательством о

137

недропользовании .

Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что, несмотря на существенные изменения в горном законодательстве, в договорных отношениях между недропользователями и государством все еще превалируют публично-правовые начала над частноправовыми. Но, несомненно, что в процессе дальнейшего развития и совершенствования договорной формы взаимоотношений между ними, преобладать будут частноправовые начала, и тогда не останется сомнений в гражданскоправовой, а не административно-правовой, природе договоров (контрактов) в сфере недропользования. ^[129]

В этой связи в юридической литературе высказываются предложения о появлении разноотраслевых договоров: наряду с гражданско-правовыми существуют договоры, которые используются за пределами указанной отрасли права, все они являются соглашениями, которые составляют в совокупности правоотношение, порожденное соглашением. Это утверждение основано на принципе субсидиарного применения гражданско-правовых норм к семейным, трудовым отношениям и отношениям по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды (речь идет о статье 1 Гражданского кодекса Республики Казахстан). В соответствии с этим принципом, ко всем договорам, возникающим по поводу природных ресурсов, должны применяться общие нормы гражданского законодательства, если иное не содержится в посвященных таким договорам законодательных актах. При этом такие нормы пользуются несомненным приоритетом, что объясняется не иноотраслевым характером указанных норм, а тем, что они

138

являются хотя и гражданско-правовыми, но специальными . В целом не вызывает сомнений правильность такого суждения в силу того, что действительно договоры в сфере природопользования обладают особой спецификой по сравнению с гражданско-правовыми договорами, но вместе с тем сохраняют и присущие этим договорам черты. Однако сам термин «разноотраслевые договоры» представляется нам не совсем точным: раз договоры в сфере природопользования по своей природе являются гражданскоправовыми, то зачем использовать такую формулировку. В общем, несомненно одно — договоры в сфере природопользования, в целом, и в сфере недропользования, в частности, носят комплексный характер и должны быть выделены в отдельную и самостоятельную группу договоров.

Таким образом, в отношении договоров (контрактов) в сфере недропользования ситуация остается неопределенной. Содержащиеся в законодательстве о недрах и недропользовании нормы, регулирующие порядок и основания заключения контрактов, в достаточной степени эти вопросы не регламентируют. Прежде всего, потому что в гражданском законодательстве достаточно полно отражены основные начала заключения, изменения и прекращения договоров. Но проблема заключается в том, что эта группа договоров обладает существенными особенностями, отличающими их от других видов гражданско-правовых договоров. Однако ни в специальном законодательстве о недрах, ни в гражданском законодательстве надлежащей регламентации такие их особенности не получили. В целом, несмотря на то, что по своей правовой природе инвестиционный договор является гражданско-правовым договором, ни в одном из законодательных актов (в том числе и в Гражданском кодексе) это не отражено.

Содержащееся в законодательстве об инвестициях понятие инвестиционного контракта никак не может быть признано достаточным для определения сущности инвестиционного договора (контракта). Прежде всего ^[130] потому, что под ним понимается «соглашение» о предоставлении

139

инвестиционных преференций , а не соглашение об осуществлении инвестиционной деятельности. Инвестиционный договор — это особый вид гражданско-правового договора, являющийся сложным и комплексным по своей природе. Из чего вытекает необходимость четкого законодательного определения самого инвестиционного договора (контракта) и его условий, о форме и порядке его заключения и расторжения, а также отдельных видов инвестиционных договоров, с установлением общих начал и правил применения их на практике.