ВВЕДЕНИЕ

Диссертация посвящена комплексному исследованию конституционно-правового статуса Парламента Республики Казахстан, выявлению его роли и значения в системе государственной власти, определению состояния парламентаризма в Казахстане и перспектив его дальнейшего развития.

Актуальность. Проблема формирования казахстанского парламентаризма и определения его сущности сегодня, как никогда является актуальной. Повышенный интерес к этой проблеме обусловлен возрастанием значения идей демократии и развития гражданского общества, тем более, что в ст.1 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. (далее – Конституции РК) сказано, что «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы».

Парламентаризм – это многоаспектное явление, имеющее особенности в различных государствах. До сих пор у ученых отсутствует единое мнение по поводу его сущности и характерных признаков. Парламентаризм предполагает наличие парламента, но парламента, воплощающего в себе интересы и чаяния народа, при этом реально обладающего властью в государстве. Поэтому о парламентаризме можно говорить только в том случае, когда парламент реально контролирует исполнительную власть и представляет собой институциональное ограничение президентских прерогатив (в президентской и полупрезидентской моделях).

Говоря о развитии парламентаризма в Республике Казахстан (далее – РК), необходимо отметить, что казахстанский Парламент, олицетворяя основные прогрессивные критерии цивилизованных государств, в то же время является самобытным, в нем проявляются особенности истории государственного развития Казахстана, общественного уклада,

4

национальных традиций, правовой культуры и уровня правового сознания. Существенное влияние на формирование самобытной модели казахстанского парламентаризма оказывает и личность Президента РК Н.А.

Таким образом, задача выявления реальной роли Парламента Республики Казахстан, прежде всего, посредством исследования его конституционно-правового статуса, становится отнюдь не абстрактной, не сугубо теоретической.

Помимо сказанного, актуальность данной проблемы вызвана также:

 недостаточным или несовершенным правовым обеспечением казахстанского парламентаризма;

 необходимостью разработки цельной концепции становления Парламента Республики Казахстан как действительно полноправного и самостоятельного представительного органа государственной власти;

 недостаточной проработанностью конституционно-правового статуса Парламента РК применительно к новым политическим условиям.

Степень научной разработанности проблемы. Конституционно-правовой статус Парламента Республики Казахстан в той или иной степени был предметом диссертационных исследований: Н.К. Амирова – «Конституционно-правовой статус Сената Парламента Республики Казахстан»1 (1999 г.), Н.Б. Джапаркулова – «Конституционные принципы разделения и взаимодействия ветвей власти в Республики Казахстан» (2000

1 Амиров Н.К. Конституционно-правовой статус Сената Парламента Республики Казахстан: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Алматы, 1999.

5

г.)2, А.К. Исабекова – «Правовой статус Парламента Республики Казахстан» (на казахском языке) (2000 г.)3, Қ.Қ. Сәтбаевой – «Соотношение парламентаризма с законодательной деятельностью Парламента Республики Казахстан» (на казахском языке)4 (2001 г.), З.М. Самалдыковой – «Парламент Республики Казахстан (структура, основные направления деятельности)»5 (2001 г.), Ә.Қ. Бәкіра – «Становление профессионального Парламента Республики Казахстан: политический анализ» (на казахском языке)6 (2006 г.).

Отдельные вопросы парламентаризма и функционирования Парламента Республики Казахстан рассматривались в трудах Е.Б. Абдрасулова, А.А. Арабаева, М.Т. Баймаханова, Е.А. Барановой, С.З. Зиманова, В.А. Ким, Г.В. Ким, А.К. Котова, В.А. Малиновского, Р.М. Романова, Г.С. Сапаргалиева, З.М. Самалдыковой, C.C. Сартаева, А. Тагаева, С.Ф. Ударцева, В.Е. Усанова и др. В исследованиях указанных

2 Джапаркулов Н.Б. Конституционные принципы разделения и взаимодействия ветвей власти в Республики Казахстан: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Алматы, 2000.

3 Исабеков А.Қ. Қазақстан Республикасы парламентінің құқықтық мәртебесі: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Алматы, 2000.

4 Сәтбаева Қ.Қ. Парламентаризмнің Қазақстан Республикасы Парламентінің заң қызметімен ара қатынасы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Алматы, 2001.

5 Самалдыкова З.М. «Парламент Республики Казахстан (структура, основные направления деятельности): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – 2001.

6 Бәкір Ә.Қ. Қазақстан Республикасы кәсіби Парламентінің қалыптасуы: саясаттанулық талдау: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. – Алматы, 2006.

7 Бекжанов Б.А. Парламентаризм в Казахстане: современное состояние и перспективы развития: Автореф.

6

авторов вопросы парламентаризма рассматриваются через призму отдельных проблем в связи с историей государства и права, конституционного, парламентского права.

Более комплексное исследование было проведено такими казахстанскими учеными, как Е.Б. Абдрасулов, Ж.К. Асанов, В.А. Доскалов, Н.Н. Турецкий8, Г.С. Сапаргалиев9. В своих работах эти ученые обосновали концепцию парламентского права Республики Казахстан, рассмотрели конституционно-правовой статус представительных органов, выявили принципы формирования и деятельности Парламента РК.

Вместе с тем, выбранная тема не исчерпала своей актуальности, так как некоторые аспекты конституционно-правового статуса казахстанского Парламента не в полной мере исследованы или по ним сделаны спорные выводы, вызывающие продолжение научной дискуссии. Поэтому вопрос о конституционно-правовом статусе Парламента РК и его месте в механизме разделения властей в Республике Казахстан в силу недостаточной разработанности в теории, законодательстве и правоприменительной практике Казахстана требует дополнительного исследования для повышения эффективности деятельности Парламента РК.

Целью диссертационного исследования является изучение конституционно-правового статуса Парламента Республики Казахстан, выявление его роли и значения в системе государственной власти, установление особенностей формирования парламентаризма в РК, анализ конституционно-правового регулирования данного процесса и выявление пробелов и недостатков правового обеспечения в данной области, разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию конституционного законодательства РК и практики его применения.

8 Абдрасулов Е.Б., Асанов Ж.К., Доскалов В.А., Турецкий Н.Н. Парламентское право Республики Казахстан. – Алматы: Норма-К, 2011.

9 Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан: Монография. - Алматы: ТОО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2009.

7

Для достижения данной цели предполагается решение следующих задач:

 исследование объективных условий и субъективных факторов формирования парламентаризма в Казахстане;

 историко-правовой анализ развития законодательства Казахстана о представительных органах;

 анализ законодательства РК, регулирующего становление парламентаризма, с точки зрения его полноты, сопоставимости с международно-правовыми стандартами;

 изучение правового статуса депутата Сената и депутата Мажилиса Парламента РК;

 разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию конституционного законодательства РК и практики его применения.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и функционирования Парламента РК.

Предметом исследования выступает конституционное законодательство РК, а также опыт становления и развития парламентаризма в Казахстане.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Основу диссертационного исследования составили общие, частные и специальные методы познания. В ходе проведенного научного исследования были использованы общенаучные методы: анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнительный метод и др. Частные и специальные методы представлены использованием исторического, логического, сравнительно-правового и др.

Теоретическую основу работы составили работы российских и казахстанских ученых-юристов – Е.Б. Абдрасулова, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, М.Т. Баймаханова, А.Б. Барабашева, Е.А. Барановой, А.М. Барнашева, А. Гадималиева, И.В. Гранкина, В.Д. Горобца, И.Г. Дудко,

8

С.З. Зиманова, А.А. Керимова, Е.И. Козловой, И.В. Котелевской, А.К. Котова, О.Е. Кутафина, В.А. Малиновского, А.А. Мишина, О.О. Миронова, С.П. Обухова, Р.М. Романова, Г.Д. Садовниковой, Г.С. Сапаргалиева, З.М. Самалдыковой, А.С. Сман, А.А. Уварова, С.Ф. Ударцева, В.Е. Усанова и др.

Исследование особенностей парламентаризма и конституционно-правового статуса парламента было невозможно без обращения к основателям концепции парламентаризма – У. Блэкстону, У. Бэджготу, В. Вильсону.

Эмпирической базой исследования послужили статистические данные и информация о работе Парламента РК четвертого созыва. В связи с тем, что вопросы парламентаризма изучаются не только в правовом аспекте, в работе были использованы наряду с юридической литературой труды по истории (А.И. Левшина), политологии (А.А. Амиантова, В.Н. Колесникова, А.К. Курмангали, С.А. Махмудова).

Научная новизна исследования заключается в представлении авторской концепции конституционно-правового статуса Парламента РК, разработке предложений, направленных на оптимизацию работы казахстанского Парламента, его взаимодействия с другими органами государственной власти РК и иными субъектами.

Элементами научной новизны являются: предложения о необходимости расширения круга субъектов законодательной инициативы, о законодательном закреплении возможности внесения наряду с законопроектами законодательных предложений, о разработке самостоятельной главы Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», устанавливающей правовой статус депутатских объединений; рекомендации по внесению изменений и дополнений в Конституцию РК, направленных на расширение статуса Парламента РК как самостоятельного и независимого государственного

9

органа, Конституционный закон РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г., Конституционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г., Закон РК «О политических партиях» от 15 июля 2002 г.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Модель парламентаризма в Республике Казахстан не вписывается в общеизвестную классификацию моделей парламентаризма и имеет свою специфику. В частности, правительство, формируемо не парламентом, а президентом, лишь в очень малой степени несет политическую ответственность перед парламентом, при этом отсутствует такой признак парламентаризма, как наличие эффективного парламентского контроля за деятельностью правительства.

Несмотря на имеющиеся в Республике Казахстан конституционно-правовые и организационные предпосылки для становления и развития подлинного парламентаризма, их недостаточно для реального воплощения парламентаризма в Республике Казахстан. Необходимо провести пересмотр ряда положений конституционного законодательства Республики с целью усиления правового и организационного обеспечения статуса Парламента Республики Казахстан как самостоятельного органа государственной власти, в полной мере отвечающего основным признакам парламентаризма.

2. Порядок выборов в Сенат по косвенной системе (в выборах депутатов Сената Парламента участвуют выборщики – депутаты маслихатов) приводит к отсутствию ответственности сенаторов перед гражданами страны как избирателями, а назначение сенаторов Президентом ослабляет самостоятельность Сената и приводит к некоторой зависимости сенаторов от него. Поэтому, выборы депутатов в Сенат Парламента Республики Казахстан необходимо проводить прямым голосованием жителей всех областей Республики.

10

3. Функция представительства, реализуемая Парламентом Республики Казахстан, ослаблена. Чтобы ее усилить предлагается:

- обеспечить максимальное представительство партий в Мажилис Парламента РК путем внесения изменения в Конституционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. и снижения порога представительства партий в Мажилис Парламента РК с 7% до 4%;

- закрепить на законодательном уровне государственное финансирование выборов депутатов Мажилиса Парламента, избираемых на основе партийных списков. Для этого необходимо внести поправку в п.1 ст.33 Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. и исключить ограничение, установленное для депутатов Мажилиса Парламента, избираемых на основе партийных списков, не позволяющее им получать финансирование из средств республиканского бюджета для проведения своих избирательных кампаний; - в целях развития гражданского общества и обеспечения представления в Парламенте РК интересов разных групп и слоев общества разработать нормативные и организационные основы участия в выборах на всех уровнях не только политических партий, но и других общественных объединений.

4. В качестве меры для создания конкурентной среды на политическом поле и развития многопартийности предлагается:

- снизить количественный ценз для создания политической партии, для чего внести изменение в п.1 ст.6 Закона Республики Казахстан «О политических партиях» от 15 июля 2002 г. и вместо слова «численностью не менее одной тысячи человек» указать «численностью не менее пятидесяти человек»;

- внести изменения в Закон Республики Казахстан «О политических партиях» от 15 июля 2002 г., смягчающие условия для создания партий, как: необходимость наличия инициативной группы в количестве не менее одной

11

тысячи человек, обязательность созыва учредительного съезда (конференции) политической партии и личного участия в нем (ней) граждан).

5. В Республике Казахстан право законодательной инициативы принадлежит лишь Парламенту, Президенту и Правительству, тогда как в конституциях ряда зарубежных государств это право закреплено и за другими субъектами. По мнению диссертанта, такое положение снижает активность формирующегося гражданского общества, а также Верховного Суда РК и Конституционного Совета, которые, участвуя в правоприменении, выявляют недостатки действующего законодательства. Предлагается расширение круга субъектов законодательной инициативы путем включения в него Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан, предоставления права законодательной инициативы представительным органам областей, а также гражданам численностью не менее 50 тысяч избирателей.

6. Чтобы усилить контрольную функцию Парламента Республики Казахстан, необходимо включить в Конституцию РК нормы об обязательности представления доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства и ежегодного отчета Правительства РК о результатах его деятельности на совместном заседании палат Парламента.

7. Предлагается внести изменения и дополнения в Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г., более детально урегулировав некоторые формы парламентского контроля. В нем должны найти отражение нормы о субъектах парламентского контроля (осуществляется парламентом и его структурными подразделениями), объекте парламентского контроля – деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц, Президента РК. Также требуют более детального регулирования формы парламентского контроля, в частности институт парламентских расследований. Необходимо на законодательном уровне закрепить понятие

12

парламентского расследования, полномочия субъектов расследований, порядок их проведения и др.

Более детализированные положения о парламентском контроле можно закрепить в Регламентах: Парламента РК, Сената Парламента и Мажилиса Парламента.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Изложенные в работе положения и выводы могут представлять интерес и методологическую основу для дальнейших теоретических и практических исследований в области конституционного права.

Выводы и предложения автора, касающиеся дальнейших перспектив развития парламентаризма в РК, могут быть учтены в процессе дальнейшего совершенствования практики деятельности парламента.

Результаты исследования могут найти применение в преподавании курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «История политических и правовых учений» «Парламентское право».

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях:

1. Толеубеков А.Т. Парламентский контроль в Республике Казахстан // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 68-76.

2. Толеубеков А.Т. Основные этапы становления казахстанского парламентаризма // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2012. № 4. С.134-139.

3. Толеубеков А.Т. Правовые основы работы депутатов парламента Республики Казахстан в избирательных округах // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 69-72.

4. Толеубеков А.Т. Парламентарий» как понятийная категория конституционного права Республики Казахстан // Экономика, социология и право. 2012 № 11. С.167-170.

13

5. Толеубеков А.Т. Проблемы правового регулирования депутатской неприкосновенности по законодательству Республики Казахстан // Наука и жизнь Казахстана. 2013 № 5-6 (21). С.24-27.

6. Толеубеков А.Т. К вопросу о понятии парламентаризма // Экономика и право: актуальные проблемы и перспективы развития»: материалы межд. науч.- прак. конф. – Караганда: КЭУК , 2011. - С. 318-321.

7. Толеубеков А.Т. Парламент Республики Казахстан и его место в системе органов государственной власти // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: сборник работ участников ІV межд. заочной науч.- практ. конф. аспирантов и молодых ученых. – Москва: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2012. – С. 109-114.

8. Толеубеков А.Т. Принципы формирования и деятельности Парламента Республики Казахстан // Современные подходы к модернизации юридической науки, практики и образования: материалы межд. науч.- прак. конф. профессорско- преподавательского состава и аспирантов, 17-19 апреля 2012г. – Белгород: Издат. Белгородского университета кооперации, экономики и право, 2012. - С. 298-304.

Публикации полностью соответствуют теме диссертационного исследования и раскрывают её основные положения.

Структура диссертации. Диссертация состоит из Введения, трех глав, одиннадцати параграфов, Заключения, Списка использованной литературы.

14