<<
>>

2.4. Понятие и содержание правового статуса депутата Парламента Республики Казахстан

Понятие «парламентарий» часто отождествляют с понятием «депутат», но это верно не во всех случаях. К парламентариям можно отнести только депутатов Сената Парламента РК и депутатов Мажилиса Парламента РК, тогда как к депутатам относятся и депутаты местных представительных органов.

Понятие «парламентарий» уже сформулировано в теории конституционного права. Так, М.В. Варлен считает, что понятие «парламентарий» следует определить как «член парламента», т.е. выборное должностное лицо, представляющее определенную часть избирательного корпуса (именуемую электорат), реализующее ее интересы в высшем выборном коллегиальном органе публичной власти, а также осуществляющее в рамках полномочий данного органа нормотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из его правового статуса128.

Мы не согласны с позицией автора в части, касающейся представительства, так как выше писали, что депутаты, в том числе и парламентарии, должны представлять не только интересы электората, но и иного населения. Кстати, для России это является актуальной проблемой, в частности, кто должен решить проблему преследования профашистскими группировками иностранцев? Кто защитит их права и жизненно важные интересы? Также мы не согласны с формулировкой «выборное должностное лицо», так как парламентарии в Российской Федерации могут не только избираться, но и назначаться. Так, в соответствии со ст.1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации,

128 Варлен М.В. Указ. соч. С.22.

90

не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет129.

Учитывая особенности приобретения правового статуса парламентария в РК, предлагаем следующее определение «парламентарий»: это выборное либо назначаемое должностное лицо, представляющее и реализующее интересы народа РК в высшем выборном коллегиальном органе публичной власти (Парламенте РК), а также осуществляющее в рамках полномочий данного органа нормотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из его правового статуса.

Правовой статус парламентария или депутата представляет собой совокупность определенных прав и обязанностей и ряда иных характеристик.

Понятие «статус» часто используется в конституционно-правовой науке. Под ним понимается «оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности (гражданина). Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия»130. Следует отметить, что статус может быть фактическим, т.е. реализуемым на практике, и правовым, т.е. закрепленным в нормах права. Вышеуказанное определение касается именно правового статуса.

Правовой статус депутата определяется как «правовое положение депутатов представительных органов государственной власти, определяемое совокупностью правовых норм, которые регулируют общественные

129 Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 января 2006 г. № 1.

130 См.: Конституционное право: Энциклопедический словарь /Под ред. С.А. Авакьяна. – 2001. С.191.

91

отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномочиями депутатов, гарантиями их деятельности, а также подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью депутатов»131, либо как «система нормативно закрепленных и тесно взаимосвязанных полномочий, обязанностей и ответственности в области профессиональной деятельности депутата»132.

Предметом дискуссий является установление структуры и содержания правового статуса депутата. Так, по мнению И.А. Алексеева, в систему правового статуса депутатов входят: 1) императивность депутатского мандата; 2) функции народных представителей; 3) права и обязанности депутатов; 4) гарантии депутатской деятельности; 5) ответственность за нарушение законодательства133. Полагаем, что в структуре правового статуса депутата следует выделять наиболее значимые элементы, а его содержание включает все нормы, имеющие отношение к деятельности депутата. Поэтому мы не стали бы выделять в структуре правового статуса депутата императивность депутатского мандата, так как данное свойство характеризует взаимоотношения депутатами с избирателями, степень их ответственности перед избирателями, поэтому считаем, что этой свойство должно рассматриваться как составная часть такого элемента как ответственность депутата. Функции народных представителей мы также не стали бы указывать в качестве структурной части правового статуса депутата. Во-первых, понятие

131 Большой юридический словарь /Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. – М., 2001. С.587.

132 Окулич И.П. Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Правовой статус. Природа мандата. Проблемы ответственности: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2003. С.8.

133 Алексеев И.А. Правовой статус депутатов представительных органов местного самоуправления Южного федерального округа: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2002. С.15.

92

«функции» обычно относят к характеристикам государственного органа, нежели к характеристикам должностного лица. Во-вторых, функции – это основные направления деятельности, которые опосредованно выражают те же права и обязанности депутатов, которые уже указаны в качестве структурного элемента правового статуса депутата.

И.П. Окулич считает, что элементами правового статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации являются не только права, но и обязанности, а также гарантии деятельности депутата, его полномочия и ответственность.

В содержание правового статуса депутата следует включить также такие элементы, как срок осуществления полномочий, взаимоотношения с избирателями, депутатская этика, контрольные функции по отношению к структурам исполнительной власти134. Данная точка зрения нам представляется приемлемой, однако мы не стали бы выделять полномочия депутата в качестве структурной части правового статуса, так как правомочия представляют собой опосредованное воплощение прав и обязанностей депутата.

А.Т. Карасевым обоснована позиция, согласно которой правовой статус депутата включает: 1) принципиальное место депутата в представительном органе власти (депутатская должность); 2) права и обязанности депутата, реализуемые при осуществлении им индивидуально или коллективно властных полномочий; 3) гарантии депутатской деятельности; 4) конституционно-правовую ответственность депутата. Именно эти элементы непосредственно определяют поведение депутата135. Данная позиция нас также не вполне устраивает. Во-первых, что значит «принципиальное место депутата в представительном органе власти (депутатская должность)»? Депутатская должность не что иное как подтверждение наличия у депутат

134 Окулич И.П. Указ. соч. С.7.

135 Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): Автореф. дисс. докт. юрид. наук. – Екатеринбург, 2009. С.28.

93

соответствующего правового статуса и не может быть структурным элементом правового статуса. Во-вторых, не следует ответственность депутат трактовать столь узко – как конституционно-правовую.

Казахстанские ученые (Е.Б. Абдрасулов, Ж.К. Асанов, В.А. Доскалов, Н.Н. Турецкий) выделяют в структуре правового статуса депутата следующие элементы: а) правосубъектность; б) права и обязанности; в) гарантии его деятельности; г) ответственность136. Считаем, что в выделении первого элемента – правосубъектности – нет необходимости, так как депутат изначально обладаеёт правосубъектностью, т.е. способностью иметь и реализовать принадлежащие ему права и обязанности.

Также общепринятое выделение гарантий как структурной части правового статуса депутата не считаем необходимым. Гарантии обычно подтверждают реализацию какого-либо права, например, права на неприкосновенность.

Таким образом, в структуру правового статуса депутатов входят следующие элементы: а) права; б) обязанности; в) ответственность.

Содержание правового статуса депутатов включает нормы, регламентирующие порядок установления данного статуса и его утраты, права, обязанности, ответственность депутата перед избирателями, нормы-гарантии реализации депутатами своих прав и обязанностей.

Таким образом, правовой статус депутата – это совокупность правовых норм, определяющих порядок выбора либо назначения депутата, прекращения депутатских полномочий, права и обязанности, ответственность депутата перед избирателями, нормы-гарантии реализации депутатами своих прав и обязанностей.

Полномочия депутата Сената или Мажилиса начинаются с момента его регистрации в качестве депутата Центральной избирательной комиссией Республики. На первой сессии Парламента на совместном заседании его палат депутаты приносят следующую присягу: «Клянусь верно служить

136 Абдрасулов Е.Б., Асанов Ж.К., Доскалов В.А., Турецкий Н.Н. Указ. соч. С.74.

94

народу Казахстана, укреплять целостность и независимость РК, строго подчиняться ее Конституции и законам, добросовестно выполнять возложенные на меня высокие обязанности депутата». Принятие присяги проводится в торжественной обстановке в присутствии членов Правительства, Конституционного Совета, судей Верховного Суда, экс-президентов Республики.

Депутаты Мажилиса и Сената имеют равные полномочия, которые позволяют им выступать от имени народа, т.е. всей совокупности граждан нашего государства, а не от группы избирателей (выборщиков), которые их избрали. Это обстоятельство свидетельствует о наличии у депутатов казахстанского Парламента так называемого свободного мандата. В свою очередь следует отметить, что депутаты Верховного Совета Казахской ССР были наделены императивным мандатом.

Конституция РК в п.1 ст.52 прямо закрепляет положение о том, что «депутат Парламента не связан каким-либо императивным мандатом». В РК действует свободный мандат депутата, т.е. он не связан наказами избирателей и не опасается отзыва. Однако в последнее время отдельные депутаты Парламента137, а также некоторые ученые-юристы в своих выступлениях и научных статьях предлагают отказаться от свободного мандата и заменить его императивным. По их мнению, императивный депутатский мандат является формой института прямой (непосредственной) демократии, которая представляет гражданам большие возможности для формирования дееспособного и авторитетного состава представительных органов, а также усиливает позитивную ответственность депутатов вследствие того, что избиратели могут поставить вопрос об их отзыве138. Несколько подробней проанализируем данное предложение, поскольку от вида мандата напрямую зависит содержание правового статуса депутата:

137 Абдильдин С.А. Обращение к Президенту //Эпоха. 2004. 9 января. С.3.

138 Дмитриев С.В. Императивный мандат в России // Конституционное и муниципальное право. № 1. 2001. С. 39.

95

возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями.

Руководствуясь вышесказанным, считаем, что нет необходимости пересматривать действующее конституционное положение о свободном депутатском мандате в отношении депутатов Парламента РК. В то же время следует иметь в виду, что в Российской Федерации на региональном уровне законодатель довольно широко вводит в практику императивный депутатский мандат. В свою очередь Конституционный суд Российской Федерации по этому поводу отмечает, что субъекты Российской Федерации вправе утверждать институт отзыва депутатов представительных органов власти на местах. В подтверждение сказанного М. В. Баглай пишет, что «правовое демократическое государство исходит из того, что наказы избирателей и прямая ответственность депутатов перед избирателями имеют смысл и практическую осуществимость скорее на уровне местного самоуправления, но на общенациональном уровне парламенты решают более сложные вопросы в интересах народа, и депутаты должны выступать как представители всего народа, а не только своих избирателей»139.

Депутат ограничен в некоторых видах деятельности. Так, депутат Парламента не вправе быть депутатом другого представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации. Нарушение настоящего правила влечет за собой прекращение полномочий депутата по представлению Центральной избирательной комиссии Республики.

При участии депутатов в работе Сената и Мажилиса используется весь арсенал предоставленных им прав, которые можно сгруппировать.

139 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Норма, 1998. С. 536.

96

Депутаты обладают правами в области решения кадровых вопросов: право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на сессиях Парламента и заседаниях его органов, в состав которых он входит; право избирать и быть избранным в координационные и рабочие органы Парламента и его палат; высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, которые избираются или назначаются палатами Парламента либо согласие на назначение которых дается палатами Парламента.

Депутаты имеют права в сфере законотворчества: выступать с законодательной инициативой; вносить поправки к проектам законов, постановлений, других принимаемых Парламентом актов.

Депутаты имеют права в сфере контроля: вносить предложения о заслушивании на сессии Парламента отчета или информации должностных лиц, подотчетных палатам Парламента; в установленном законом порядке обращаться с депутатскими запросами; знакомить депутатов Парламента с обращениями граждан, имеющими общественное значение.

Также они имеют организационные полномочия: вносить предложения и замечания по повестке дня сессии, порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов; вносить в Бюро палат предложения по вопросам, предлагаемым для рассмотрения на совместных и раздельных заседаниях палат Парламента, а в случае непринятия его предложений – вносить их на рассмотрение пленарных заседаний палат; предлагать вопросы для рассмотрения на заседаниях органов Парламента и его палат; участвовать в прениях, задавать вопросы докладчикам, а также председательствующему на заседании; выступать с обоснованием своих предложений по мотивам голосования, давать справки; знакомиться с текстами выступлений депутатов в стенограммах и протоколах заседаний Парламента; осуществлять другие полномочия в соответствии с законом, регламентами Парламента и его палат.

97

Участие депутата в сессиях Парламента, заседаниях его палат является обязательным. Голосование в Парламенте осуществляется депутатом только лично. В случае невозможности прибыть на заседание депутат должен заблаговременно сообщить об этом председателю Палаты либо соответственно руководителю органа Парламента или его Палаты. Отсутствие депутата без уважительных причин на заседаниях палат и их органов более трех раз, как и передача права голоса, влечет за собой применение к депутату установленных настоящим Конституционным законом мер взыскания.

Депутат, входящий в состав Бюро палат, их постоянных комитетов, комиссий Парламента и его палат, вправе вносить любые вопросы и предложения на их рассмотрение, участвовать в подготовке вопросов к рассмотрению, в обсуждении и принятии по ним решений, а также в организации проведения в жизнь принятых решений, в контроле за их выполнением. Депутат, не согласный с решением органа Парламента, в состав которого он входит, вправе изложить свою точку зрения на сессии Парламента или сообщить о ней в письменной форме председательствующему. Депутат, не входящий в состав Бюро палат, их соответствующих постоянных комитетов, комиссий Парламента и его палат, может участвовать на заседаниях указанных органов, вносить предложения, участвовать в обсуждении рассматриваемых вопросов и принятии решений с правом совещательного голоса. В случае несогласия с решением Бюро палат, постоянного комитета или комиссии депутат может внести свои предложения в качестве поправок к законопроекту, проекту постановления. Поправки, внесенные депутатом, рассматриваются на сессии Парламента и по ним проводится голосование.

В ходе своей деятельности депутаты активно используют депутатский запрос, который является официально обращенным на совместном и раздельном заседании палат Парламента требованием депутата к

98

должностным лицам государственных органов дать на сессии Парламента обоснованное разъяснение или изложить позицию по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица.

Депутат Парламента имеет право обратиться с запросом к Премьер-министру и членам Правительства, председателю Национального банка, председателю и членам Центральной избирательной комиссии, Генеральному прокурору, председателю Комитета национальной безопасности РК, председателю и членам Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. При этом запрос, обращенный к Генеральному прокурору, не может касаться вопросов, связанных с осуществлением функций уголовного преследования. Рассмотрение запросов, обращенных к председателю Комитета национальной безопасности, проводится на закрытом заседании палат. Запрос может быть внесен в письменной форме и подлежит оглашению на сессии Парламента. Должностные лица, к которым обращен запрос, обязаны дать по нему устный или письменный ответ на сессии Парламента. Письменный ответ на запрос представляется в срок не более месяца и оглашается на сессии. По ответу на запрос могут быть открыты прения. Депутат вправе выразить свое отношение к ответу на запрос. По ответу на запрос и результатам его обсуждения принимается постановление Парламента или его соответствующей Палаты. Запрос и ответ на него могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Депутаты вправе на совместном и раздельном заседании палат обращаться с устными вопросами к Премьер-министру и членам Правительства, председателю Национального Банка, председателю и членам Центральной избирательной комиссии, Генеральному прокурору, председателю Комитета национальной безопасности РК, председателю и членам Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. Ответ на вопрос дается на данном заседании, а при необходимости дополнительной подготовки к ответу – в трехдневный срок.

99

Конституционный закон о Парламенте РК и статусе его депутатов достаточно четко регламентирует деятельность депутатов в самом Парламенте РК, на сессиях Парламента, заседаниях его палат, однако, не дает четкого представления, чем занимается депутат в своем избирательном округе. Как отмечают ученые, «многие вопросы работы депутата в депутатской группе, в партийной фракции, на депутатском посту, а также взаимоотношения с общественными объединениями не урегулированы нормами права. В связи с этим депутат руководствуется обычаями, традициями, сложившейся практикой и правилами общественных объединений, содержащимися в их уставах и положениях»140.

Анализ Конституционного закона о Парламенте РК и статусе его депутатов показывает, что здесь есть отдельные положения, дающие хоть какой-то намек на такого рода деятельность. Речь идет о ст.28 «Право депутата на безотлагательный прием должностными лицами». Здесь указано, что по вопросам депутатской деятельности депутат пользуется правом беспрепятственного посещения государственных органов, общественных объединений, государственных организаций, а также правом безотлагательного приема их руководителями и другими должностными лицами. Порядок посещения депутатом организаций, деятельность которых связана с государственными секретами, устанавливается законом. При этом государство гарантирует им право беспрепятственного посещения любых организаций и безотлагательного приема их руководителями и другими должностными лицами. В ст.29 «Информационное обеспечение деятельности депутатов» предусмотрено, что государственные органы и организации, их должностные лица оказывают депутату консультативную помощь по вопросам, возникающим в его депутатской деятельности.

Закон предоставляет также гарантии для беспрепятственного выполнения депутатом своих полномочий в избирательных округах. Так, в

140 Абдрасулов Е.Б., Асанов Ж.К., Доскалов В.А., Турецкий Н.Н. Указ. соч. С.73-74.

100

ст.31 «Гарантии осуществления полномочий депутата» указано, что воздействие в какой бы то ни было форме на депутата или его близких родственников с целью воспрепятствовать исполнению депутатских обязанностей влечет ответственность в соответствии с законами РК.

Должностные лица государственных органов и общественных объединений, органов местного самоуправления, организаций, не выполняющие своих обязанностей перед депутатом, предоставляющие ему заведомо ложную информацию, нарушающие гарантии депутатской деятельности, подлежат ответственности в соответствии с законами РК.

В содержание правового статуса депутата включены гарантии осуществления депутатской деятельности.

Депутатские гарантии направлены на беспрепятственное и эффективное осуществление прав и обязанностей депутата.

По мнению А.Т. Карасева, «под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия, средства, способы, обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами своей деятельности. Цель гарантий заключается в защите депутата и в стимулировании его к эффективной работе на благо граждан, что предполагает гарантирование не только прав, но и обязанностей. Имеются в виду те права, обязанности депутата, которые непосредственно связаны с его участием в осуществлении властных функций»141. И.А. Алексеев выделяет специальные гарантии депутатской деятельности. «Под специальными гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление

141 Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. – Екатеринбург, 2009. С.17.

101

народными депутатами своей деятельности в общегосударственных интересах и в интересах населения избирательного округа»142.

Наверное, не случайно многие авторы подчеркивают, что данный вид гарантий являются специальными гарантиями депутатской деятельности, т.е. они отличаются от обычных видов гарантий, присущих гражданам РК. Данный вид гарантий обеспечивает выполнение депутатами своих профессиональных обязанностей, и является достижением многовековой политической борьбы депутатов за свои привилегии.

К субъектам, обеспечивающим реализацию депутатских полномочий, следует относить государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица, а также граждане.

Гарантии осуществления депутатской деятельности имеют свой срок. Так, полномочия депутата начинаются со дня его избрания в Парламент РК, и с этого момента начинают действовать такие гарантии, как депутатская неприкосновенность, охрана трудовых прав депутата, освобождение депутата от служебных обязанностей для выполнения депутатских полномочий. С прекращением полномочий депутата, заканчивают свое действие и гарантии.

Итак, анализ понятия «гарантии депутатской деятельности» позволяет выделить следующие характерные черты: 1) целевое назначение – обеспечение беспрепятственного и эффективного осуществления прав и обязанностей депутатов; 2) правовое закрепление – гарантии содержатся в нормах права, воплощаются в актах применения права; 3) срочный характер – механизм гарантий начинает функционировать после наступления юридических фактов, с которыми связывается приобретение депутатских полномочий, и заканчивает свое действие с прекращением депутатских полномочий.

142 Алексеев И.А. Правовой статус депутатов представительных органов местного самоуправления Южного федерального округа: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. – М., 2002. С.22.

102

Таким образом, как отмечает С.А. Авакьян, «гарантии деятельности народных депутатов – это необходимая для реализации полномочий обстановка и специальный механизм, обеспечивающие беспрепятственное и эффективное участие народных представителей в осуществлении государственной власти, выражения воли и интересов народа»143.

Гарантиям осуществления полномочий депутата посвящена ст.31 Конституционного закона о Парламенте РК и статусе его депутатов. Здесь закреплено правило, согласно которому воздействие в какой бы то ни было форме на депутата или его близких родственников с целью воспрепятствовать исполнению депутатских обязанностей влечет ответственность в соответствии с законами РК.

Должностные лица государственных органов и общественных объединений, органов местного самоуправления, организаций, не выполняющие своих обязанностей перед депутатом, предоставляющие ему заведомо ложную информацию, нарушающие гарантии депутатской деятельности, подлежат ответственности в соответствии с законами РК.

Правовые гарантии деятельности депутатов можно подразделить на три группы.

Первую из них составляют организационно-правовые гарантии, относящиеся к подготовке осуществления депутатских полномочий (освобождение от производственных или служебных обязанностей для выполнения депутатских полномочий, информационное обеспечение деятельности, безотлагательный прием должностными лицами).

На время осуществления депутатских полномочий депутаты обеспечены современными средствами информационного обеспечения деятельности, имеют бесплатный доступ к интернету на рабочих местах, в библиотеку и т.д. Кроме того, им гарантирован безотлагательный прием должностными лицами. Так ч.2 ст. 31 «Гарантии осуществления полномочий

143 Авакьян С.А. Депутат… С. 342.

103

депутата» КЗ РК «О Парламенте» закрепляет норму-гарантию, блокирующую воспрепятствование должностными лицами осуществлению деятельности депутатов, в соответствии с которой должностные лица государственных органов и общественных объединений, органов местного самоуправления, организаций, не выполняющие своих обязанностей перед депутатом, предоставляющие ему заведомо ложную информацию, нарушающие гарантии депутатской деятельности, подлежат ответственности в соответствии с законами Республики Казахстан144.

Во вторую группу входят социально-экономические гарантии, предназначенные для финансового обеспечения поведения депутата по участию в управлении государством (возмещение расходов, связанных с выполнением депутатских полномочий, льготы по проезду транспортом, предоставление депутатам, проживающим вне столицы Республики, на срок их полномочий на условиях безвозмездного пользования из государственного жилищного фонда и по нормам, установленным законодательством, благоустроенного и меблированного жилья, санаторно-курортное обслуживание).

Так, в ст.30 «Материальное, финансовое и социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов» Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. заложены основы, нормы-гарантии социально-экономического обеспечения депутатов палат Парламента РК.

В ч.1 ст.30 Конституционного закона указано, что заработная плата депутатам Парламента устанавливается Президентом Республики в порядке, установленном подпунктом 9) ст.44 Конституции Республики (Президент Республики Казахстан по представлению Премьер-Министра Республики утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики).

144 Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. // Казахстанская правда. 1995. 18 октября.

104

В ч.2 статьи закреплена норма, гарантирующая депутатам палат Парламента РК право на жилище. Депутатам, проживающим вне столицы РК – г. Астана, на срок их полномочий предоставляется на условиях безвозмездного пользования из государственного жилищного фонда и по нормам, установленным законодательством, благоустроенное и меблированное жилье.

Часть 3 статьи 30 закона гарантирует депутатам право 1) внеочередного приобретения транспортных проездных документов; 2) выезда в командировки в избирательные округа. Это необходимо для поддержания взаимоотношений депутатов Парламента со своими избирателями, систематического информирования их о деятельности Парламента, выполнения поручений Парламента, его палат и их органов.

Частью 4 статьи предусмотрена гарантия возмещения командировочных расходов. В случае командирования депутата для выполнения поручений Парламента, его палат и их органов ему оплачиваются командировочные расходы по нормам, установленным законодательством. Такие нормы закреплены в Правилах о служебных командировках в пределах РК работников государственных учреждений, содержащихся за счет средств государственного бюджета, а также депутатов парламента РК145.

Командированному депутату возмещаются следующие расходы: 1) за каждый день нахождения в командировке выплачиваются суточные в размере двух месячных расчетных показателей; 2) по найму жилого помещения по предъявленным документам: для депутатов Парламента РК сумма расходов по найму жилого помещения в сутки не должна превышать десятикратного размера месячного расчетного показателя в городах Астане, Алматы, Атырау, Актау и Байконыр, семикратного размера месячного

145 Правила о служебных командировках в пределах РК работников государственных учреждений, содержащихся за счет средств государственного бюджета, а также депутатов парламента РК: утверждены Постановлением Правительства РК от 22.09.2000 N 1428.9 // Собрание актов Президента и Правительства РК. 2000. № 41.

105

расчетного показателя - в областных центрах и городах областного значения и пятикратного размера месячного расчетного показателя - в районных центрах и городах районного значения; 3) по проезду к месту командирования и обратно к месту постоянной работы (кроме случаев, когда администрацией предоставляются командированному соответствующие средства передвижения) на основании предъявленных проездных документов при проезде по железным дорогам - по тарифу купированного вагона (за исключением вагонов с 2-х местными купе с нижним расположением мягких диванов, мягкими креслами для сидения с устройством по регулированию его положения (СВ), а также классов «Турист» и «Бизнес» скоростных поездов); по водным путям, по шоссейным и грунтовым дорогам - по существующей в данной местности стоимости проезда; в исключительных случаях (отсутствие названных транспортных средств или срочность командировки) с разрешения руководителя государственного учреждения железнодорожным транспортом - по тарифу вагонов с 2-х местными купе с нижним расположением мягких диванов, мягкими креслами для сидения с устройством по регулированию его положения (СВ), а также классов «Турист» и «Бизнес» скоростных поездов и воздушным транспортом - по тарифу экономического класса; 4) стоимость бронирования проездных билетов и места в гостинице, а также пользования постельными принадлежностями в поездах при проезде к месту командирования и обратно к месту постоянной работы, при наличии документов, подтверждающих эти расходы; 5) при отсутствии проездных документов к месту командирования и обратно к месту постоянной работы расходы возмещаются по минимальной стоимости проезда транспортом (за исключением воздушного), указанным в подпункте 3) настоящего пункта; 6) по проезду автотранспортом (кроме такси) к железнодорожной станции, пристани, аэропорту, если они находятся за пределами населенного пункта, при наличии подтверждающих документов.

106

Командированному работнику перед отъездом в командировку выдается денежный аванс в пределах сумм, причитающихся на оплату проезда, расходы по найму жилого помещения и суточные. По возвращении из командировки работник обязан в течение пяти дней представить авансовый отчет о фактических расходах денежных средств. К авансовому отчету прилагается командировочное удостоверение, оформленное в установленном порядке, документы о найме жилого помещения и расходах по проезду146.

В ч.5 статьи 30 Конституционного закона РК «О Парламенте РК и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. предусмотрены гарантии лечебно-оздоровительного и санаторно-курортного обслуживания депутатов, а также обслуживание депутатов Парламента автомобильным транспортом в пределах столицы РК, которые осуществляются в порядке, установленном Президентом Республики. Также частью 5-1 статьи предусмотрено социальное обеспечение депутатов Парламента в случае истечения срока их полномочий, а также в случае подачи в отставку или роспуска Парламента или Мажилиса Парламента и до момента трудоустройства депутатов или достижения пенсионного возраста. Им ежемесячно выплачивается пособие в размере его среднемесячной заработной платы, но не более трех месяцев со дня прекращения полномочий или удовлетворения заявления об отставке147.

Третью группу образуют политические гарантии, депутатский иммунитет, депутатский индемнитет, целью которых является охрана прав депутатов от каких либо посягательств, обеспечение беспрепятственной реализации депутатами своих полномочий (депутатская неприкосновенность), но об этом более подробно – в следующем параграфе.

146 Правила о служебных командировках в пределах Республики Казахстан работников государственных учреждений, содержащихся за счет средств государственного бюджета, а также депутатов парламента Республики Казахстан: Утверждены Постановлением Правительства Республики Казахстан от 22.09.2000 N 1428 // Информационная система «ПАРАГРАФ».

147 Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. // Информационная система «ПАРАГРАФ».

107

Важной составляющей статуса депутата является депутатская неприкосновенность.

Депутатская неприкосновенность – это не привилегия, а средство обеспечения нормальной деятельности депутата. «Неприкосновенность (парламентский иммунитет) – один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер. Кроме того, депутатская неприкосновенность призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им представительских функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности депутата»148.

Ученые разграничивают такие понятия, как «льгота», «привилегия», «иммунитет». Так, С.С. Лампадова указывает, что «соотношение понятий «льгота», «привилегия», «иммунитет» можно определить через соотношение целого и части. В рамках подобного подхода льготами являются все дополнительные права компенсационного и поощрительного характера, которыми субъект наделяется в зависимости от конкретных жизненных обстоятельств. Привилегии, могут быть охарактеризованы как специфические льготы, возникновение которых связанно с занятием определенной должности в аппарате публичной политической власти. Привилегии в свою очередь, складываются из дополнительных прав (преимущественно поощрительного характера) и изъятий из сферы юридической ответственности»149.

148 Комкова Г., Шудра О. Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования в контексте смены приоритетов /http://emsu.ru/ml/default.asp?c=340&p=1

149 Лампадова С.С. Юридический иммунитет: теоретико-правовой аспект: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – СПб, 2002. С.9-10.

108

Таки образом, депутатский иммунитет представляет собой изъятие из сферы юридической ответственности, и вместе с дополнительными правами относится к привилегиям депутатов.

Депутатский иммунитет является юридическим иммунитетом. Юридический иммунитет - это специфическая привилегия, реализуемая в форме полного либо частичного изъятия отдельных субъектов права из сферы юридической ответственности с одновременным предоставлением им широкого круга дополнительных субъективных прав. Обладание юридическим иммунитетом является специфической юридической гарантией обеспечения надлежащего выполнения этими лицами возложенных на них особых международных, государственных или общественных обязанностей. В отличие от других привилегий, юридический иммунитет характеризуется следующими формальными признаками: исключительный характер норм, составляющих его содержание; ограниченный круг субъектов - носителей права на иммунитет; строго регламентированный объем и характер, предоставляемых привилегий; целевое назначение иммунитета и его относительный характер. 150.

Депутатский иммунитет - это особый правовой режим депутатской деятельности, позволяющий, не уклоняясь от ответственности, но и не допуская необоснованных обвинений, эффективно и независимо от иных ветвей государственной власти осуществлять депутату профессиональную деятельность151.

Некоторые авторы отождествляют понятия «депутатская неприкосновенность» и «депутатский иммунитет», что является неверным. Так, в указанном выше определении неприкосновенности, предлагаемом Г. Комковой и О. Шудра произошло отождествление этих двух понятий, но если провести соотношение между понятиями «депутатская

150 Там же. С.10. 151 Доронина О.М. Иммунитет депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2009. С. 5.

109

неприкосновенность» и «депутатский иммунитет», то выяснится, что первое понятие шире и включает в себя второе.

Депутатская неприкосновенность представляет собой не только депутатский иммунитет, но и депутатский индемнитет, под которым понимается привилегия депутатов парламента, заключающаяся в их неответственности за действия, совершенные им при исполнении депутатских обязанностей (речь в парламенте, голосование, участие в комиссиях и т.д.).

Таким образом, депутатскую неприкосновенность следует рассматривать как «совокупность особых правил привлечения народных представителей к юридической ответственности в процессе депутатской деятельности, включающую в себя депутатский иммунитет (собственно неприкосновенность) и индемнитет»152.

В соответствии со ст. 32 Конституционного закона РК «О Парламенте РК и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. депутатам предоставлена депутатская неприкосновенность.

В данной статье сказано, что депутат Парламента в течение срока своих полномочий не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия соответствующей Палаты, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений.

Для получения согласия на привлечение депутата к уголовной ответственности, арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, Генеральный прокурор вносит представление в Сенат либо Мажилис, которое направляется палатами в Центральную избирательную комиссию для подготовки его рассмотрения на заседании соответствующей Палаты. Представление вносится перед

152 Карасев А.Т. Указ. соч. С.38.

110

предъявлением депутату обвинения, дачей санкции на арест или направление дела об административном правонарушении в суд. Представление Генерального прокурора и заключение Центральной избирательной комиссии рассматриваются не позднее чем в двухнедельный срок со дня их поступления, и Палата вправе потребовать от соответствующих должностных лиц представления дополнительной информации. Палата принимает мотивированное решение и в трехдневный срок направляет его Генеральному прокурору и руководителю государственного органа Республики, осуществляющего дознание и предварительное расследование. Депутат вправе участвовать в рассмотрении Палатой вопроса о его неприкосновенности.

Уголовное дело в отношении депутата может быть возбуждено только руководителем государственного органа Республики, осуществляющего дознание и предварительное расследование, и по окончании производства по делу подлежит передаче Генеральному прокурору для осуществления надзора.

Центральная избирательная комиссия запрашивает в соответствующем суде, принявшем решение по делу, информацию о результатах рассмотрения дела и в случае вынесения обвинительного приговора вносит представление в соответствующую Палату о лишении депутатского мандата.

При отсутствии согласия соответствующей Палаты Парламента РК на привлечение депутата к уголовной ответственности уголовное дело подлежит прекращению по этому основанию.

Прекращенное из-за неполученного согласия Палаты Парламента на привлечение депутата к уголовной ответственности уголовное дело может быть возобновлено по основаниям, указанным в статье 272 УПК, лишь при наличии согласия соответствующей Палаты Парламента на привлечение депутата к уголовной ответственности при повторном рассмотрении этого

111

вопроса по представлению Генерального Прокурора РК по вновь открывшимся существенным обстоятельствам.

При наличии согласия соответствующей палаты Парламента РК на привод, арест депутата Парламента указанные меры процессуального принуждения в отношении него применяются в соответствии со статьями 158 и 150 УПК.

Депутатский иммунитет и неприкосновенность имеют главной целью обеспечение гарантий и независимости депутатской деятельности при исполнении депутатом Парламента своих полномочий. В случае если к моменту решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности, аресте или приводе, в отношении депутата истек срок его полномочий или принято решение о досрочном прекращении или лишении его депутатских полномочий, производство предварительного следствия осуществляется в общем порядке, независимо от времени совершения преступления.

Аналогичный порядок привлечения депутата к административной ответственности предусмотрен ст. 686 «Административная ответственность депутата Парламента Республики Казахстан» Кодекса РК «Об административных правонарушениях» от 30 января 2011 г.

Как видим, депутатская неприкосновенность вовсе не предполагает полное освобождение от уголовной либо административной ответственности, а предусматривает особый порядок привлечения депутатов к данным видам ответственности.

Во-первых, депутат может быть привлечен к ответственности, но с согласия соответствующей Палаты.

Во-вторых, в случае задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений депутат может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия соответствующей Палаты.

112

В настоящее время все чаще обсуждается вопрос о сохранении депутатской неприкосновенности. Особенно злободневной она стала в Украине. Так, 21 января 2008 г. в Верховной Раде Украины был зарегистрирован внесенный демократической коалицией законопроект о внесении изменений в Конституцию относительно ограничения неприкосновенности народных депутатов. Законопроектом, авторами которого являются председатель фракции НУ-НС Вячеслав Кириленко и глава фракции БЮТ Иван Кириленко, было предусмотрено внесение изменений в Конституцию Украины. Статья 80 была изложена в следующей редакции: «Статья 80. Народные депутаты Украины не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или клевету».

«Абсолютизация неприкосновенности в Украине сделала невозможным привлечение народных депутатов к уголовной ответственности и привела к их безнаказанности, расцвету политической коррупции, казнокрадства и вседозволенности», – говорилось в объяснительной записке к законопроекту153.

По нашему мнению, в настоящее время необходимо углубленно исследовать данную проблему. Есть ли смысл сохранять депутатский иммунитет в РК?

Если сделать исторический экскурс, то можно выяснить, что в свое время введение депутатского иммунитета было необходимостью, так как во многих странах депутатская неприкосновенность родилась как попытка защитить представителя народа – депутата парламента – от преследования со стороны власти. Именно в этом тогда заключались суть и понимание иммунитета.

В настоящее время депутатская неприкосновенность позволяет некоторым депутатам прикрываться депутатским иммунитетом как щитом в

153 Коалиция не намерена отменять депутатскую неприкосновенность / http://novosti.ua/politics/28538

113

случаях их причастности к коррупционным правонарушениям. Кроме того, полагаем, что депутаты должны быть достаточно морально устойчивы, законопослушны и, возможно, к ним, наоборот, должны предъявляться более высокие требования, нежели к рядовым гражданам. В таком случае нет необходимости в сохранении депутатского иммунитета. На это обращают внимание некоторые ученые. Так, И.И. Овчинников указывает, что «в условиях местного самоуправления институт депутатской неприкосновенности теряет свое смысловое значение как в случае совершения правонарушения при исполнении депутатом своих полномочий, так и тем более во всех других случаях, когда совершенное правонарушение вообще не имеет отношения к депутатской деятельности. Нельзя одним законом защищать человека от наказания за нарушение другого закона только потому, что он облечен доверием населения. Это доверие предполагает более высокий и правовой и нравственный уровень поведения депутата и никоим образом не может расцениваться как дозволение депутату на неправомерные действия. Представляется, что, наоборот, ответственность таких лиц за нарушение требований закона должна быть более строгой»154. Думается, что такая позиция применима к депутатам представительных органов всех уровней.

Наличие депутатского иммунитета, расширение границ депутатской неприкосновенности приводит к размыванию конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.

Население некоторых государств придерживается данной точки зрения. Так, украинцы в ходе социологического опроса на тему депутатского иммунитета также высказались в пользу его ликвидации. В преддверии внеочередных парламентских выборов в 2007-м году (тогда данная тема была наиболее обсуждаемой среди политиков), согласно результатам

154 Овчинников И.И. Институт депутатской неприкосновенности в практике местного самоуправления: генезис и проблемы правового регулирования // Евразийский юридический журнал. 2012. № 8 (51). С.12.

114

социологического опроса, проведенного Киевским международным институтом социологии (КМИС), 82% украинцев выступили за отмену депутатской неприкосновенности. Против такой инициативы высказались лишь 5% респондентов. Еще 13% на тот момент не определились со своей позицией в этом вопросе155.

Полагаем, что проблема ликвидации депутатского иммунитета в РК требует более углубленного исследования, так как в современный период, на наш взгляд отпала необходимость его сохранения. К депутатам должны предъявляться более высокие требования, нежели к рядовым гражданам, так как они выполняют функцию представительства, несут ответственность за политические решения, принимаемые в государстве.

155 Депутатская неприкосновенность: отменить нельзя оставить / http://president.org.ua/news/news-293792/

115

<< | >>
Источник: Толеубеков Аян Толеубекулы. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.4. Понятие и содержание правового статуса депутата Парламента Республики Казахстан:

  1. § 3. Содержание конституционно-правового статуса индивидуального предпринимателя
  2. 2. Содержание правового статуса Банка России: значение и сущность
  3. § 1. Понятие и содержание правового положения осужденных
  4. 11. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЦ, ОТБЫВАЮЩИХ НАКАЗАНИЯ. ОСНОВНЫЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ЛИЦ, ОТБЫВАЮЩИХ НАКАЗАНИЕ
  5. § 5. Понятие, виды и правовой статус государственных служащих
  6. § 1. Понятие и содержание правовой охраны земель и защиты прав на землю
  7. 2.1 Понятие и структура правового статуса
  8. § 1. Понятие и сущность правового статуса
  9. Правовая охрана здоровья в Республике Казахстан
  10. § 3. Некоммерческие организации, созданные на основе членства 3.1. Ассоциация (союз) Понятие и особенности правового статуса ассоциации
  11. 2.1. Понятие уголовно-правового статуса потерпевшего
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -