<<
>>

3.2. Законодательный процесс в Парламенте Республики Казахстан

Большинство казахстанских ученых подчеркивают приоритетность законодательной функции Парламента РК. Так, Б.А. Бекжанов считает, что «законодательная функция – это первостепенная и основная функция любого парламента.

Данная функция находит выражение в том, что предназначение парламента – принятие законов и иных нормативно-правовых актов, и тем самым обеспечение стабильности и благосостояния общества и государства. Данное положение получило прямое закрепление в ст.49 Конституции РК»166.

М.Т. Баймаханов отмечает: «Законотворчество – своеобразная «визитная карточка» современного парламента, все остальные направления деятельности парламентов производны от этого главного направления, призваны подкрепить и полнее оттенить его, создать для него наиболее благоприятные условия и предпосылки. Надо прямо признать, что никакой другой орган не в состоянии заменить парламент в осуществлении законотворчества, ибо по своему характеру и природе, применяемым

166 Бекжанов Б.А. Указ. соч. С.11.

120

процедурам, формам и методам решения вопросов не приспособлен к данному направлению деятельности так, как парламент»167. С этим мнением мы не согласны, так как считаем, что самым важным в сущности парламента является его представительская функция. Кроме того, мы уже отмечали, что в исключительных случаях допускается законотворчество Президента РК.

Прежде чем рассмотреть непосредственно законодательную функцию Парламента РК, мы считаем необходимым обратить внимание на то, что при характеристике данной функции используются различные термины «законодательная функция», «законодательный процесс», «законотворчество», «правотворчество» и т.д.

Наиболее широким понятием в этом ряду является понятие «правотворчество». По нашему мнению, правотворчество представляет собой процесс создания права в целом, а не только законов, поэтому понятие «правотворчество» обладает более широким содержанием нежели «законотворчество», поэтому считаем необходимым разграничивать данные понятия. И хотя, возможно, это не является принципиально важным, мы считаем, что такое положение дел может привести к недопониманию некоторых моментов. Так, В.К. Бабаев определяет законотворчество как «процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе» и выделяет «стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование»168. Так как он использует термины «нормативный акт», а не «законодательный акт» и «правотворческий орган», а не законодательный орган», непонятно о чем идет речь: о законотворчестве или правотворчестве.

167 Баймаханов М.Т. К вопросу о политико-правовой природе парламента как высшего органа государственной власти // Теоретические и конституционно – правовые проблемы парламентаризма в Республике Казахстан: Материалы международной научно-практической конференции. – Алматы: КазНУ имени аль-Фараби, 2006. 17 ноября. С. 17.

168 Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. – М.: Юристъ, 2001. С.330-331.

121

Понятие «законотворческий процесс» иногда отождествляют с понятием «законодательный процесс». Представляется, что между ними есть небольшое смысловое различие, они являются пересекающимися понятиями.

По мнению диссертанта, «законодательный процесс» включает все официальные указанные в Конституции стадии подготовки и опубликования закона, т.е. процесс разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу закона, а «законотворческий процесс» делает акцент на творческой стороне данного процесса. Такой трактовки законодательного процесса придерживается большинство казахстанских ученых. По мнению Г.С. Сапаргалиева, «законодательный процесс Парламента РК – это процесс разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу закона, происходящий в соответствии с Конституцией в рамках Парламента с участием субъектов, наделенных законодательными полномочиями в Парламенте»169. А. Тагаев полагает, что «законодательный процесс как строго регламентированная деятельность представляет собой совокупность определенных процедурных действий (стадий законодательного процесса) специально уполномоченных субъектов, направленную на создание акта высшей юридической силы – закона»170.

Действительно, характерными признаками законодательного процесса, регламентированного Конституцией РК, являются: специфические субъекты. Они указаны в ч.1 ст.61 Конституции РК: право законодательной инициативы принадлежит Президенту РК, депутатам палат Парламента, Правительству; специфические объекты – проект законодательного акта, законодательный акт; специфика самой деятельности: это строго регламентированный Конституцией процесс разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу законодательного акта; специфика места осуществления данного вида деятельности: реализуется исключительно в

169 Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан. – Астана, 2009. С.101.

170 Тагаев А. Стадии законодательного процесса // Предупреждение преступности. 2010. № 4-5. С.29.

122

Парламенте РК; специфический результат деятельности: принятый и вступивший в силу законодательный акт.

В дополнение и уточнение приведенных определений законодательного процесса предлагаем указать вместо слова «закон» слово «законодательный акт», так как согласно ч.1 ст.62 Конституции РК под законодательными актами понимаются не только законы, но и постановления Парламента, постановления Сената и Мажилиса, имеющие обязательную силу на всей территории Республики.

Как мы отметили выше, «законотворческий процесс» делает акцент на творческой стороне данного процесса, поэтому данное понятие охватывает инициативу по разработке проектов законов, осуществляемую и теми субъектами, которые не обладают правом законодательной инициативы – общественные объединения, включая политические партии, государственные органы, например Верховный Суд РК и т.д. Кроме того, если «законотворческий процесс» трактовать в узком смысле, только как «законотворчество» то он охватывает почти все стадии законодательного процесса, за исключением доведения содержания принятого законодательного акта до его адресата.

Рассмотрим более подробно признаки законодательного процесса. Субъектами законодательного процесса являются органы и лица, перечисленные в ч.1 ст.61 Конституции РК, где сказано, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РК, депутатам палат Парламента, Правительству. Законодательной инициативой, в соответствии с п.1 ст.15 Конституционного закона РК «О Парламенте РК и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. является официальное внесение субъектом права законодательной инициативы текста проекта закона или иного

123

законодательного акта Парламента, обязательного к рассмотрению Парламентом171.

Право законодательной инициативы реализуется исключительно в Мажилисе Парламента, но разные субъекты по-разному оформляют такую инициативу: 1) Президенту Республики – в форме специального послания; 2) Правительство – в форме постановления; 3) депутаты обеих палат Парламента – в форме представления172.

Как уже говорилось, согласно прежней редакции ст.61 Конституции РК, право законодательной инициативы не принадлежало Президенту РК. Он мог лишь поручить внесение законопроекта в Мажилис Правительству (подп.3 ст.44 Конституции), а также «давать законодательные поручения» Правительству (подп.7, 14 ст.10 Конституционного закона о Президенте). В результате конституционной реформы 2007 г. ему было представлено право законодательной инициативы и он сразу же им воспользовался, внеся в мае 2007 г. законопроекты об изменениях и дополнениях в конституционные законы о Президенте, о Парламенте и статусе его депутатов, о выборах в Республике Казахстан и о Правительстве. Данное право было подкреплено «Правилами реализации права законодательной инициативы Президента Республики Казахстан», утвержденными Указом Президента РК от 21 сентября 2007 г. № 413173.

В Республике Казахстан право законодательной инициативы, в отличие от Конституции РФ, не принадлежит Верховному суду РК, что мы считаем недостатком. Кому, как не судебной власти известны все погрешности действующего законодательства, применение которого в ряде случаев приводит к возникновению судебных споров. В зарубежной практике право

171 Конституционный закон РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. // Казахстанская правда. 1995. 18 октября.

172 Там же.

173 Правила реализации права законодательной инициативы Президента Республики Казахстан», утвержденные Указом Президента Республики Казахстан от 21 сентября 2007 г. № 413 // Собрание актов Президента и Правительства РК. 2007. № 34.

124

законодательной инициативы принадлежит не только высшим судебным органам, но и иным субъектам.

По нашему мнению, есть необходимость расширения круга субъектов законодательной инициативы. Во-первых, за счет включения Конституционного Совета РК и Верховного Суда; во-вторых, за счет расширения народной законодательной инициативы, т.е. предоставления права такой инициативы не менее 50 тыс. избирателей. Институт народной законодательной инициативы предусмотрен, например, в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии.

Результатами законодательного процесса являются законопроект, закон, проект конституционного закона и конституционный закон, проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов. Законопроект указан в ст.61 Конституции РК, в ч.4 ст.61 отмечено, что принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом, следовательно, закон также является на определенной стадии законодательного процесса объектом. Кроме того, в ч.5-1 рассматриваемой статьи указаны проект конституционного закона и конституционный закон. Также в ч.6 статьи отдельно выделяются проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов. Для них требуется особая процедура – наличие положительного заключения Правительства Республики. Для проектов законодательных актов, вносимых в Мажилис Парламента в порядке законодательной инициативы Президента Республики, наличие такого заключения не требуется. Полагаем, что есть необходимость получения положительного заключения Правительства Республики и на проекты законодательных актов, вносимые в порядке законодательной инициативы Президента Республики. Данное предложение может стать реалистичным

125

только тогда, когда Правительство будет реально контролироваться и Президентом, и Мажилисом.

Специфика законодательного процесса заключается в том, что основные его этапы строго регламентированы Конституцией РК: это процесс разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу законодательного акта. Этим законодательный процесс отличается от законотворчества, при котором возможна разработка инициативного проекта закона субъектами, не являющимися субъектами законодательной инициативы. Следует отметить, что этапы законодательного процесса закреплены в Регламентах Парламента РК, Мажилиса и Сената.

Особенностью законодательного процесса является и то, что он реализуется исключительно в стенах Парламента РК.

Специфическим результатом законодательного процесса является законодательный акт. Согласно ст.62 Конституции РК, Парламент принимает законодательные акты в форме законов РК, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса, имеющих обязательную силу на всей территории Республики.

В соответствии с ч.3 ст.61 Конституции РК Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся: 1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; 2) режима собственности и иных вещных прав; 3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы; 4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей; 5) республиканского бюджета; 6) вопросов судоустройства и судопроизводства; 7) образования, здравоохранения и социального обеспечения; 8) приватизации предприятий и их имущества; 9) охраны окружающей среды; 10) административно-

126

территориального устройства Республики; 11) обеспечения обороны и безопасности государства. Следовательно, все иные общественные отношения регулируются подзаконными актами. Это очень важная особенность, позволяющая установить компетенцию парламента в сфере нормотворчества и разграничить ее с предметной областью нормотворческой деятельностью иных органов. В некоторых конституциях, например, в Конституции РФ, не указана предметная область законодательной деятельности Федерального Собрания.

Отразив специфику законодательного процесса, еще раз отметим, что данное понятие является узким и ограничивается конституционно-правовой регламентацией процесса принятия законодательного акта. Поэтому для полноты отражения всех этапов создания законодательного акта, мы опишем этапы более широкого понятия «законотворческий процесс», которое включает этап формирования идеи создания законопроекта.

Процесс создания законодательного акта включает несколько этапов. У ученых нет единого мнения по данному вопросу. Анализ различных классификаций стадий законодательного процесса был проведен известным казахстанским ученым Г. Сапаргалиевым. Он отмечает, что «в одних работах, посвященных данному вопросу, выделяют, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий. Прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие;

127

опубликование закона и вступление его в силу»174.

По нашему мнению, за основу первоначальной дифференциации можно взять классификацию стадий правотворческого процесса, разработанную Г. Сапаргалиевым.

Первая стадия – предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создаст основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

Вторая стадия – официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе законотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого государственного органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование175. Именно эту стадию и следует обозначать как законодательный процесс, рассматриваемый в узком смысле.

По нашему мнению, следует выделить девять основных этапов подготовки законодательного акта.

1. Предварительный этап. Разработка любого проекта закона начинается с идеи создания такого закона. Все заинтересованные государственные и негосударственные организации и лица вправе вносить предложения по разработке законодательных актов или передавать на рассмотрение уполномоченных органов инициативные проекты таких актов. Уполномоченные органы могут принять их в качестве основы для

174 См.: Сапаргалиев Г. Конституционное право РК: академический курс. - Алматы: Жетi- жаргы, 2002. С.154.

175 Там же. С.155.

128

разрабатываемых ими проектов или признать их дальнейшую разработку и принятие проектов нецелесообразными.

Как правило, первоначальные проекты законов готовятся министерствами и ведомствами, либо общественными объединениями, которые могут создать рабочую группу по подготовке проекта или поручают его подготовку одному из своих подразделений, которое выполняет функции рабочей группы. В подготовке проекта обязательно участие работников юридического подразделения органа, подготавливающего проект. О необходимости привлечения профессионалов-юристов писал еще С.С. Алексеев: «Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением»176.

Правила юридической техники требуют подготовки заинтересованными субъектами не только текста самого законопроекта, но и разработки концепции к данному законопроекту. Однако, на данном этапе действуют не только субъекты законодательной инициативы, поэтому для таких субъектов не должно быть официального требования подготовки законопроекта полностью. Поэтому считаем, что допустимой формой такой инициативы может быть законодательное предложение. Как отмечает Б.И. Исмаилов, «между законопроектом и законопредложением существуют различия, которые, казалось бы, очевидны из буквального смысла этих слов: первое имеет ввиду текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т.д.) а второе – лишь идею, в лучшем случае, когда содержат все атрибуты законопроекта»177.

176 Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т.2. – Свердловск, 1973. С.16.

177 Исмаилов Б.И. Реализация права законодательной инициативы в правоприменительной практике зарубежных стран и Республике Узбекистан. – М., 2008. С.34.

129

Данный этап также можно подразделить на несколько этапов: зарождение идеи разработки закона – принятие решения о разработке законопроекта – подготовка законопроекта – обсуждение законопроекта – согласование и доработка законопроекта.

2. Внесение предложений заинтересованными субъектами субъекту права законодательной инициативы о разработке законопроекта, т.е. доведение идеи создания закона до Президента РК, депутатов палат Парламента, Правительства.

3. Реализация законодательной инициативы, т.е. официальное внесение субъектом права законодательной инициативы текста проекта закона или иного законодательного акта Парламента, обязательного к рассмотрению Парламентом. На данном этапе субъектами:

1) разрабатывается законопроект. По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержании концепции законопроекта должны быть отражены его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план, сроки принятия акта. Особенностью данной процедуры, осуществляемой в РК, является то, что проект готовится и вносится на русском и государственном (казахском) языке со всеми необходимыми приложениями. И именно из-за этой особенности существует ряд проблем при осуществлении данной стадии, например, неаутентичность текстов проектов законов на государственном и русском языках;

2) осуществляются обсуждение, доработка и согласование законопроекта. Данная процедура заключается в обсуждении проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, учитываются и редактируются. Ряд проектов проходит особые, дополнительные процедуры, например, всенародное обсуждение;

130

3) подготовка законопроекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение в Мажилис.

Проект закона на бумажных и электронных носителях вносится в Мажилис на государственном и русском языках с необходимыми приложениями (материалами по законопроекту). Предоставляемые материалы по законопроекту должны содержать: 1) постановление Правительства, в случае если проект внесен Правительством; 2) представление, если проект закона инициирован депутатом (депутатами); 3) пояснительную записку с обоснованием необходимости принятия закона, характеристикой его целей и задач; 4) финансово-экономический расчет, если реализация закона требует материальных затрат; 5) положительное заключение Правительства по проекту закона, инициируемому депутатом и предусматривающему сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов. В случае отрицательного заключения, согласно Постановлению Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 июня 2000 г. № 9/2 «Об официальном толковании пункта 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан», разногласия между законодательной и исполнительной ветвями власти разрешаются путем согласительных процедур на основе их конституционных полномочий. Судебный порядок разрешения споров между ветвями власти, в том числе по поводу отрицательного заключения Правительства по законопроектам, не допустим, поскольку конституционные нормы в силу их высшей юридической силы и верховенства не оспариваются в судах и каких-либо других органах178; 6) прогнозы возможных экономических, социальных, юридических, экологических последствий действия принимаемого закона; 7) заключение научной экспертизы, за исключением законопроектов о ратификации и денонсации международных договоров; 8) справочный лист, в котором

178 Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 июня 2000 г. № 9/2 «Об официальном толковании пункта 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан» // Сборник нормативных постановлений Конституционного Совета РК. Астана, 2003.

131

указываются сведения: о государственном органе, ответственном за подготовку проекта; составе рабочей группы (если она создавалась); докладчике по законопроекту; 9) перечень законодательных актов, подлежащих изменению, дополнению или признанию утратившими силу в связи с принятием данного закона и предложения о разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации данного закона. Материалы представляются на государственном и русском языках.

При внесении законопроекта о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РК представляется сравнительная таблица действующей и новой редакции статей с соответствующим обоснованием изменений и дополнений, выполненная с соблюдением правил юридической техники.

Если законопроект затрагивает интересы субъектов частного предпринимательства, представляется экспертное заключение аккредитованного объединения субъектов частного предпринимательства (аккредитация объединений субъектов частного предпринимательства – признание соответствующими государственными органами соответствия объединений субъектов частного предпринимательства установленным критериям на представление интересов субъектов частного предпринимательства в экспертных советах по вопросам предпринимательства179).

При внесении законопроекта на ратификацию международных договоров прикладываются заверенные Министерством иностранных дел РК копии документов, вносимых на ратификацию, на государственном, русском и иных языках их подписания, имеющих приоритет при разночтениях.

Вместе с проектом закона может быть представлено заключение независимой экспертизы.

179 Закон Республики Казахстан «О частном предпринимательстве» от 31 января 2006 г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан, январь, 2006 г., № 3.

132

При отсутствии одного из указанных приложений, а также неаутентичности их текстов на государственном и русском языках Аппарат Мажилиса возвращает документы инициатору законопроекта в течение пяти дней без регистрации для выполнения установленных требований.

При положительном заключении по результатам предварительной проверки на предмет аутентичности их текстов на государственном и русском языках в течение пяти рабочих дней регистрируется в Аппарате Палаты и направляется руководству Палаты.

Субъект права законодательной инициативы, внесший проект законодательного акта, вправе отозвать свою инициативу на любой из стадий рассмотрения. Отзыв законодательной инициативы депутата должен быть оформлен в письменном виде и внесен на имя Председателя Мажилиса. В случае, если правом законодательной инициативы воспользовались несколько депутатов, отзыв проекта законодательного акта должен быть скреплен подписями всех его инициаторов. Проект закона, внесенный Правительством Республики, отзывается соответствующим постановлением.

4. Рассмотрение и подготовка заключения на законопроект в соответствующих постоянных комитетах Мажилиса. Зарегистрированный законопроект для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о порядке дальнейшей работы над ним постановлением Мажилиса направляется в соответствующий комитет (комитеты). Если законопроект направлен в два и более комитета, то головным считается тот, который указан в постановлении первым.

Срок, необходимый для подготовки заключения, указывается в поручении и не может быть менее тридцати календарных дней со дня поступления зарегистрированного законопроекта в соответствующие комитеты и Отдел законодательства Аппарата Палаты.

В случае, если Президент Республики специальным посланием объявил рассмотрение проекта закона срочным, срок, необходимый для подготовки

133

заключения головным комитетом Палаты, не может быть более семи календарных дней.

Порядок рассмотрения проекта закона, подготовки заключения по законопроекту определяется самостоятельно соответствующим комитетом Палаты. Комитет Палаты вправе привлекать в состав рабочих групп инициаторов законопроекта, представителей государственных органов, консультативно-совещательных органов, общественных объединений, научных учреждений, экспертов, специалистов, руководителей хозяйствующих субъектов. Постоянный комитет вправе направить законопроект на независимые научную и иные экспертизы.

Альтернативные законопроекты рассматриваются комитетами Палаты одновременно с основным проектом и по каждому проекту готовится отдельное заключение.

Обсуждение законопроекта в комитетах проходит открыто. Комитет за пять дней до обсуждения законопроекта информирует депутатов. По результатам рассмотрения законопроекта комитет принимает заключение.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению на пленарном заседании, материалы к нему, а также заключение Отдела законодательства Аппарата направляются головным комитетом в Бюро Палаты не позднее чем за три рабочих дня до его заседания для внесения на рассмотрение пленарного заседания Мажилиса. Комитет вносит также предложения о приглашении лиц на рассмотрение законопроекта Мажилисом.

5. Рассмотрение законопроекта на пленарном заседании Мажилиса. Законопроект может быть рассмотрен на пленарном заседании Мажилиса лишь при наличии по законопроекту заключений всех постоянных комитетов Палаты и соответствующего Отдела Аппарата Палаты.

Бюро Палаты с учетом заключения головного комитета вносит предложение о включении проекта закона в повестку дня пленарного заседания. Повестка дня пленарного заседания и все необходимые

134

материалы, касающиеся вопросов, вносимых на рассмотрение Мажилиса, раздаются депутатам не позднее чем за три дня до пленарного заседания Палаты.

Рассмотрение проектов законов, в том числе конституционных, на пленарных заседаниях Мажилиса может осуществляться в одном чтении, если Палатой применительно к конкретному проекту не будет принято другое решение. Проекты кодексов, изменения и дополнения в них рассматриваются не менее чем в двух чтениях180.

Текст проекта закона в варианте инициатора законопроекта и материалы к нему представляются депутатам не позднее чем за десять дней до рассмотрения этого законопроекта на пленарном заседании.

При первом чтении Палата заслушивает доклад инициатора данного законопроекта и содоклад головного комитета, обсуждает концептуальные положения проекта закона и высказывает предложения и замечания в форме поправок. Тексты докладов и содокладов на казахском и русском языках заблаговременно представляются для синхронного перевода в Аппарат, но не позднее чем за два часа до начала пленарного заседания. По результатам обсуждения Мажилис одобряет основные положения законопроекта или отклоняет его.

Если в ходе чтения Палата признает представленный проект не требующим поправок, изменяющих его концепцию или содержание отдельных статей, Палата одобряет его.

При внесении альтернативных проектов законов по одному и тому же вопросу Палата одновременно обсуждает их в ходе чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.

180 Регламент Мажилиса Парламента Республики Казахстан (принят Мажилисом Парламента Республики Казахстан 8 февраля 1996 г.) // Ведомости Парламента РК. 1996. № 3.

135

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если оно утверждено большинством голосов от общего числа депутатов Палаты. Такое решение оформляется постановлением Мажилиса.

Поправки к проекту закона, одобренному в первом либо втором (последующем) чтении, с обоснованием необходимости их принятия передаются депутатами в письменном виде в головной комитет не позднее чем за десять дней до начала второго чтения по законопроекту.

Если поправка к проекту закона предусматривает сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, то головной комитет направляет в Правительство внесенную поправку для представления заключения. Заключение по данным поправкам Правительство дает в срок, установленный Регламентом Правительства РК.

В случае, если по заключению Правительства требуются дополнительные пояснения, комитет вправе истребовать их у Правительства.

Головной комитет рассматривает внесенные поправки к проекту закона и подготавливает его ко второму чтению.

Депутаты, внесшие поправки, вправе уточнять их содержание в ходе обсуждения законопроекта в головном комитете, который заблаговременно информирует депутатов о времени и месте заседания. Доработанный проект закона Бюро Мажилиса выносит на второе чтение.

К тексту законопроекта прилагаются сравнительная таблица с предлагаемыми изменениями относительно варианта, принятого в первом чтении, и их обоснование, а также поправки, отклоненные в ходе доработки законопроекта, для рассмотрения их во втором чтении.

При втором чтении по проекту закона с докладом выступает председатель головного комитета или один из членов комитета, либо представитель Правительства. Прения по докладу не открываются.

136

Обсуждение законопроекта проводится постатейно, по разделам или в целом. Во время обсуждения возможно возвращение отдельных частей или законопроекта в целом на доработку в соответствующие комитеты Палаты. В ходе второго чтения рассматриваются только поправки, внесенные во время рассмотрения законопроекта в письменном виде.

Палата заслушивает заключения комитетов по поправкам. Авторы, не согласные с заключением комитета, имеют право выступить с обоснованием внесенных поправок. По требованию депутата Палаты внесенная поправка ставится на голосование. Каждая поправка голосуется отдельно. Если предложено внести несколько поправок в одну и ту же статью проекта, то вначале голосуются те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.

В случае внесения поправки, которая может повлечь дополнительные расходы либо снижение доходов государственного бюджета, Палата истребует у Правительства заключение либо возвращает в комитет на доработку.

На голосование ставится отдельно каждая статья либо глава, или раздел проекта закона с внесенными поправками, а затем весь проект в целом. Палата может принять решение о голосовании сразу по законопроекту в целом, если ни один из депутатов не возражает против такого порядка.

По результатам рассмотрения законопроекта во втором чтении Палата принимает одно из следующих решений: 1) одобрить; 2) вернуть на доработку в комитет; 3) провести последующие чтения; 4) отклонить. Так, например, проект Кодекса Республики Казахстан «О браке (супружестве) и семье» рассматривался Мажилисом дважды – в мае 2009 г. и в трех чтениях в начале 2011 г.181.

Законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат. По нашему мнению,

181 Парламент принял кодекс о браке и семье /[http://www.parlam.kz/ru/mazhilis/news-details/id395/2/1]

137

для более тщательного подхода к созданию закона следует установить процедуру трех чтений крупных законопроектов (кодексов, рамочных законов и т.п.). Например, в Российской Федерации Государственная Дума принимает федеральные законы в трех чтениях. Как отмечается некоторыми учеными «прохождение законопроекта через несколько чтений обеспечивает более основательное его изучение, тщательную проработку в законодательном органе»182. Поэтому, кстати, принятие федеральных законов сразу в трех чтениях, что иногда практикуется Государственной Думой, крайне нежелательно.

Проект конституционного закона или проект закона, рассмотренный и одобренный Мажилисом, вместе с постановлением Палаты в течение десяти дней со дня его одобрения, предварительно скрепленные подписями председателя головного комитета и руководителей соответствующих Отделов Аппарата Мажилиса, передаются на рассмотрение в Сенат.

6. Рассмотрение законопроекта в Сенате. Данная стадия состоит из двух процедур – принятие либо отклонение законопроекта и внесение в него поправок.

Принятие законов Сенатом не носит обязательного характера, но если они стали предметом рассмотрения в этой Палате Парламента и не получили одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат. Срок рассмотрения законопроекта в Сенате до 60 дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение 10 дней представляется Президенту на подпись. Отклоненный большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект возвращается в Мажилис.

7. Процедура доработки законопроекта в Мажилисе. Данная стадия является факультативной. Сенат вправе внести изменения и дополнения в

182 Халиков Ф.З. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – Челябинск, 2012. С.10.

138

проект конституционного закона не менее чем двумя третями голосов, а в проект закона – большинством голосов депутатов этой Палаты. В России Совет Федерации не может вносить поправки в проект закона, а только может инициировать создание согласительной комиссии. Внесенные Сенатом изменения и дополнения в проект конституционного закона или закона направляются в Мажилис через Аппарат Сената с постановлением об этом, со сравнительной таблицей прежней и новой редакцией статей, а также с текстом законопроекта в срок не более двух недель с момента принятия решения. В таком случае возвращенный законопроект рассматривается в Мажилисе повторно и при согласии большинства от общего числа депутатов с предложенными изменениями и дополнениями, закон считается принятым, скрепляется подписью Председателя Мажилиса и в течение 3 дней со дня его принятия на пленарном заседании Мажилиса направляется в Сенат. Согласие оформляется постановлением. При несогласии также оформляется постановление Мажилиса, кроме того выносится предложение о количественном составе согласительной комиссии. Данные документы направляются в Сенат Председателем Мажилиса через аппарат Мажилиса. Палаты создают согласительную комиссию с участием равного количества депутатов от каждой Палаты.

Доработанный проект передается в Сенат для повторного обсуждения и голосования. Повторно отклоненный Сенатом проект закона не может быть вновь внесен в течение той же сессии.

8. Подписание закона Президентом РК. Направленный Президенту РК законопроект подписывается им в течение месяца и вступает в законную силу. В некоторых случаях Президент РК может возвратить Закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования. Если Парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат подтвердит ранее принятое решение, Президент в течение месяца обязан подписать Закон. Если возражения Президента не

139

преодолены, Закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Президентом. В данном случае наблюдается узаконенное превышение полномочий Президента РК, в отличие от полномочий, предоставленных Президенту РФ, который не имеет права вносить поправки в принятые законы. Такие полномочия, предоставленные Президенту РК, позволяют ему вмешиваться в законотворческий процесс, что является посягательством на самостоятельность и независимость Парламента РК.

9. Официальное опубликование закона. Процесс создания закона завершается его официальным опубликованием, под которым согласно п.14 ст.1 Закона РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. понимается публикация для всеобщего сведения полного текста нормативного правового акта в официальных и периодических печатных изданиях, а также на Интернет-ресурсе, определяемом Правительством Республики Казахстан, в графическом формате в полном соответствии с подписанными подлинниками183. Все законы подлежат официальному опубликованию в течение тридцати календарных дней после их вступления в силу. Законы вступают в силу по истечении 10 дней после их первого официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

В соответствии со ст.30 «Обязательность официального опубликования нормативных правовых актов» Закона РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. все законы, международные договоры, участником которых является Республика Казахстан, публикуются. Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения.

Официальными изданиями являются Ведомости Парламента Республики Казахстан, Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан, а также на казахском языке –

183 Закон РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. // Ведомости Парламента РК. 1996. № 3.

140

«Қазақстан Ұлттық Банкiнiң Хабаршысы» и на русском языке – «Вестник Национального банка Республики Казахстан.

Официальное опубликование нормативных правовых актов осуществляется также периодическими печатными изданиями, получившими такое право на конкурсной основе, в порядке, определяемом Правительством РК184.

Особый порядок предусмотрен для принятия конституционных законов. В Конституции РК указано, в каком случае принимается именно конституционный закон. Конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. В частности, некоторые из них регламентируют деятельность органов власти. Это конституционные законы РК: «О Парламенте Республики Казахстан», «О Президенте Республики Казахстан», «О Правительстве Республики Казахстан», «О Конституционном совете Республики Казахстан», «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г.185. Особая значимость придается процедурам выборов в органы государственной власти и установлению государственных символов Республики Казахстан, так как в Конституции предусмотрено их урегулирование конституционными законами186.

Для этих законодательных актов, Конституция предусматривает прохождение в обеих палатах парламента. Так, проект конституционного закона, рассмотренный и одобренный не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается не более шестидесяти дней. Принятый не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Сената проект становится конституционным

184 Закон РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. // Ведомости Парламента РК. 1996. № 3.

185 Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г. // Казахстанская правда. 2000 г. 26 декабря.

186 Конституционный закон Республики Казахстан «О государственных символах Республики Казахстан» от 4 июня 2007 г. // Ведомости Парламента РК. 2007. № 11.

141

законом и в течение десяти дней представляется Президенту Республики на подпись. Отклонение в целом проекта конституционного закона осуществляется Мажилисом или Сенатом большинством голосов от общего числа депутатов Палаты.

Основными выводами в отношении законодательной функции Парламента РК являются следующие положения:

1. Понятие «законодательный процесс» включает все официальные указанные в Конституции стадии подготовки и опубликования законодательного акта, т.е. процесс разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу законодательного акта, а «законотворческий процесс» делает акцент на творческой стороне данного процесса.

Законотворческий процесс – более широкое понятие и состоит из двух стадий:

первая стадия – предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта законодательного акта. Данная стадия является предпосылкой принятия законодательного акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие заинтересованными субъектами решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка;

вторая стадия – официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание законодательного акта. На этом этапе законотворческого процесса решающее значение имеет деятельность законодательного органа. Сюда относятся внесение проекта на обсуждение законодательного органа, непосредственное обсуждение законопроекта, принятие законодательного акта и его опубликование. Именно эту стадию и следует обозначать как законодательный процесс, рассматриваемый в узком смысле.

2. Подготовка законодательного акта состоит из девяти основных этапов. Не все из перечисленных этапов реализуются. Так, этапы доработки

142

законопроекта в Мажилисе (после рассмотрения в Сената) и согласительные процедуры могут отсутствовать, если в них нет необходимости.

3. По нашему мнению, есть необходимость расширения круга субъектов законодательной инициативы. Во-первых, за счет включения Конституционного Совета РК и Верховного Суда; во-вторых, за счет расширения народной законодательной инициативы.

4. Предлагается закрепить в законодательстве РК возможность для субъектов не только законодательной, но и законотворческой инициативы вносить наряду с законопроектами законодательные предложения, которые еще не облечены в форму законопроекта.

5. Парламент РК не является органом, обладающим исключительной законодательной властью, так как в некоторых случаях ее осуществляет Президент РК. В соответствии с подп.3 ст.53 Конституции РК, Президент РК по своей инициативе вправе обрести законодательные полномочия на срок, не превышающий одного г., которые ему делегирует Парламент двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат. Президенту РК предоставлено не только право законодательной инициативы, но и в соответствии с п.2 ст.61 Конституции РК, – определение приоритетности рассмотрения проектов законов, а также объявления рассмотрения проекта закона срочным. При неисполнении Парламентом требования Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона. Полагаем, что эта норма Конституции РК не соответствует основным принципам парламентаризма, и ее следует исключить из Конституции РК.

143

<< | >>
Источник: Толеубеков Аян Толеубекулы. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.2. Законодательный процесс в Парламенте Республики Казахстан:

  1. 2. Участие Республики Казахстан и административно-территориальных единиц в гражданских правоотношениях
  2. 9.3. Законодательная процедура в парламенте
  3. 2.1 Понятие законодательного процесса и его стадий
  4. § 2. Законодательство Республики Казахстан о недрах и недропользовании
  5. § 3. Правотворческий (законодательный) процесс и его этапы
  6. ТЕМА 6 Основы конституционного строя Республики Казахстан
  7. ТЕМА 7 Система органов государственной власти в Республике Казахстан
  8. КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
  9. КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН о государственной независимости Республики Казахстан от 16 декабря 1991 года
  10. О ПАРЛАМЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН И СТАТУСЕ ЕГО ДЕПУТАТОВ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -