2.3. Структура и организация работы Сената и Мажилиса

Органы Сената Парламента РК можно классифицировать на руководящие, координационные, рабочие и иные.

К руководящим органам можно отнести Председателя Сената Парламента РК, который избирается Сенатом из числа депутатов, свободно владеющих государственным языком, тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палат.

Кандидатура на должность Председателя Сената выдвигается Президентом РК, что, на наш взгляд, является неправильным, посягает на

125 Ализода З. Становление института парламента в Республике Таджикистан: проблемы теории и практики. – Душанбе: ТНУ, 2011.

79

самостоятельность Сената и противоречит принципу разделения властей.

Председатель Сената может быть отозван от должности, если за это проголосовало большинство от общего числа депутатов Сената, а также вправе подать в отставку.

Председатель Сената в соответствии со ст.58 Конституции РК и ст.9 Конституционного закона РК «О Парламенте РК и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г.: 1) созывает заседания Сената и председательствует на них; 2) осуществляет общее руководство подготовкой вопросов, вносимых на рассмотрение Сената; 3) представляет Сенату кандидатуры к избранию на должности заместителей председателей Сената; 4) обеспечивает соблюдение регламента в деятельности Сената; 5) руководит деятельностью координационных органов палат; 6) подписывает акты, издаваемые палатами; 7) назначает по два члена Конституционного совета РК; 8) выполняет другие обязанности, возлагаемые на него регламентом Парламента.

Председатель Сената имеет два заместителя, избираемых Сенатом по представлению самого Председателя, что также не представляется правильным, поскольку тем самым всё руководство Палатой оказывается в зависимости от Президента. Заместители выполняют отдельные функции Председателя Сената в случае отсутствия последнего или невозможности осуществления им своих обязанностей.

Координационными органами является Бюро Сената, которое образуется при Председателе Сената.

Бюро Сената включают в себя заместителей председателя Сената, председателей постоянных комитетов Сената. Этот орган: 1) осуществляет координацию работы комитетов и комиссий Сената; 2) подготавливает для Сената предложения по очередности рассмотрения проектов законов и иных решений Парламента и его палат; 3) оказывает содействие в организации

80

совместной работы комитетов по вопросам, относящимся к компетенции нескольких комитетов; 4) решает иные вопросы организации работы Сената, не отнесенные настоящим Конституционным законом к компетенции других органов и должностных лиц Парламента.

Заседания Бюро Сената созываются председателем Сената по мере необходимости и правомочны при наличии не менее двух третей от общего числа их членов.

Рабочими органами Сената Парламента РК можно назвать комитеты и комиссии Сената.

Постоянные комитеты Сената образуются для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат. При образовании постоянных комитетов Сената определяют их перечень и количественный состав, а затем избирают членов постоянных комитетов. Число постоянных комитетов, образуемых Сенатом, не должно превышать семи в каждой Палате.

В настоящее время постоянные комитеты Сената это:

Комитет по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам;

Комитет по финансам и бюджету;

Комитет по международным отношениям, обороне и безопасности;

Комитет по экономическому развитию и предпринимательству;

Комитет по социально-культурному развитию;

Комитет по природопользованию и развитию сельских территорий;

Комитеты образуются для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Сената.

Работа комитетов обеспечивает различные направления деятельности Сената Парламента РК.

81

Полномочия постоянных комитетов Сената закреплены в ст.29 Закона РК «О комитетах и комиссиях Парламента РК» от 7 мая 1997 г. Комитеты: 1) дают заключения на проекты законодательных актов, вносят предложения в Бюро Сената о включении проекта законодательного акта в повестку дня пленарного заседания либо о продолжении работы над ним, или его отклонении с мотивированным обоснованием; 2) по поручению Сената или его Бюро выступают головным по конкретному законопроекту или другому вопросу, отнесенному к ведению Сената; 3) создают рабочие группы по рассмотрению внесенных законопроектов, привлекают в их состав инициаторов законопроекта, представителей государственных органов и общественных объединений, научных учреждений, специалистов, руководителей хозяйствующих субъектов; 4) вносят предложения в Бюро Сената по составу рабочих групп для разработки проектов законодательных актов; 5) заслушивают инициаторов законопроекта по вопросам, касающимся данного законодательного акта; 6) готовят предложения по изменению и (или) дополнению текста внесенных проектов законов, постановлений, других принимаемых Парламентом и Сенатом актов; 7) в случае определения его головным по законопроекту или другому вопросу обобщают замечания и предложения постоянных комитетов, депутатов Сената, готовят заключение и материалы, а также содоклад; 8) в целях осуществления Сенатом полномочий по даче Президенту согласия на назначение на должность, избранию, назначению на должность, освобождению от должности и лишению неприкосновенности должностных лиц Республики обсуждают на своем заседании предложенные кандидатуры и по итогам рассмотрения выносят заключение; 9) вносят предложения по кандидатурам депутатов Сената, делегируемых в состав комиссий Парламента; 10) по решению Бюро Сената по вопросам своей компетенции проводят парламентские слушания; 11) по вопросам, находящимся на их рассмотрении, могут запрашивать мнения других постоянных комитетов

82

палат, государственных органов и их должностных лиц, общественных объединений, научных учреждений, специалистов; 12) вносят предложения о заслушивании на сессии Парламента отчета или информации должностных лиц, подотчетных палатам Парламента; 13) рассматривают вопросы и предложения, внесенные депутатами, принимают по ним решения, организуют проведение в жизнь принятых решений, а также контролируют их выполнение; 14) вносят на рассмотрение Сената предложения о принятии декларации, обращений и заявлений по общим и отдельным вопросам внутренней и внешней политики; 15) вносят в Бюро Сената предложения по составу направляемых в зарубежные государства официальных парламентских делегаций.

Комитеты по основным направлениям своей деятельности могут образовывать подкомитеты.

Председателя комитета выбирают депутаты Сената, а не члены комитета, так как последние также выбираются депутатами на заседании Сената, но после избрания председателя.

При формировании количественного состава учитывается желание депутатов работать в том или ином комитете. При превышении количественного лимита или недостаточности членов в других комитетах, депутаты по желанию могут перейти в другие комитеты или это делается постановлением Сената по предложению Председателя Сената.

В отличие от постоянных комитетов деятельность комиссий Парламента носит временный характер (подробнее деятельность комиссий рассматривается в следующем параграфе).

Порядок образования консультативно-совещательных органов определяется регламентами Парламента и его палат.

В соответствии с Положением об Аппарате Сената, утвержденным Постановлением Бюро Сената Парламента РК от 19 декабря 2002 г. № 204-II БС Аппарат Сената Парламента РК является государственным учреждением,

83

осуществляющим организационное, правовое, информационно-аналитическое, документационное и иное обеспечение деятельности Сената Парламента РК.

Сотрудники Аппарата Сената являются государственными служащими, наделенными полномочиями для обеспечения деятельности Сената Парламента РК, но при этом они не являются политическими государственными служащими.

Структура и организация работы Мажилиса строится по тем же принципам, что и Сената.

Чтобы не повторяться, укажем только отличия.

Кандидатуры на должность Председателя Мажилиса выдвигаются депутатами Мажилиса в отличие от кандидатур на должность Председателя Сената, выдвигаемых Президентом РК.

Председатель Мажилиса в соответствии со ст.58 Конституции Республики Казахстан и ст.9 Конституционного закона РК, кроме функций, характерных для председателя Сената: 1) открывает сессии Парламента; 2) созывает очередные совместные заседания палат, председательствует на очередных и внеочередных совместных заседаниях палат.

Постоянными комитетами Мажилиса являются:

Комитет по аграрным вопросам Мажилиса Парламента;

Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе;

Комитет по международным делам, обороне и безопасности;

Комитет по социально-культурному развитию;

Комитет по вопросам экологии и природопользованию;

Комитет по финансам и бюджету;

Комитет по экономической реформе и региональному развитию.;

Рабочим органом Мажилиса является аппарат Мажилиса.

84

2007 г. № 66-IV БМ, Аппарат Мажилиса Парламента РК в соответствии со статьей 39 Конституционного закона РК о Парламенте РК осуществляет организационное, правовое, информационно-аналитическое и иное обеспечение деятельности Мажилиса Парламента РК, а также совместного заседания палат Парламента. Аппарат возглавляет Руководитель Аппарата, который утверждается на должность, освобождается от должности и подотчетен Бюро Мажилиса. Руководитель Аппарата имеет двух заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжением Председателя Мажилиса по представлению Руководителя Аппарата. Права и обязанности государственных служащих Аппарата определяются трудовым законодательством РК и Законом РК «О государственной службе», Регламентом Мажилиса РК, а также настоящим Положением, положениями о структурных подразделениях Аппарата, должностными инструкциями.

Некоторые авторы причисляют к элементам, образующим в системном единстве законодательный (представительный) орган государственной власти, депутатские объединения (фракции)126. Многие авторы подчеркивают огромное влияние депутатских фракций на деятельность Мажилиса Парламента127.

В соответствии с п.2 ст.34 Конституционного закона «О Парламенте и статусе его депутатов» фракция политической партии – это организованная группа депутатов, представляющих политическую партию, зарегистрированную в порядке, установленном законом, которая в целях выражения интересов соответствующей политической партии создается в Мажилисе Парламента. Минимальная численность фракции политической партии определяется регламентом Мажилиса Парламента.

126 См.: Там же. С.19.

127 См., например: Абдрасулов Е.Б., Асанов Ж.К., Доскалов В.А., Турецкий Н.Н. Указ. соч. С.129.

85

В целом, за исключением некоторых различий, организация и деятельность Сената и Мажилиса строится примерно одинаково.

Комиссии можно подразделить на: совместные, согласительные и специальные временные.

Для решения вопросов, касающихся совместной деятельности палат, Сенат и Мажилис вправе на паритетных началах образовывать совместные комиссии, численный состав которых определяется по согласованию между палатами. Избрание членов комиссий осуществляется самостоятельно каждой из палат.

Согласительные комиссии представляют собой органы, состоящие из равного количества депутатов Сената и Мажилиса для урегулирования разногласий в законотворческом процессе.

В целях осуществления полномочий Парламента и его палат, предусмотренных пунктами 1 и 2 ст.47, подпунктами 5) и 6) ст.57 Конституции, образуются специально временные комиссии.

Пункт 1 ст.47 Конституции РК предусматривает досрочное освобождение Президента РК от должности при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни. В этом случае Парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой Палаты числа депутатов и специалистов в соответствующих областях медицины. Решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из палат на основании заключения комиссии и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур.

86

Пункт 2 ст.47 Конституции РК предусматривает объявление импичмента Президенту РК. В этом случае также Парламент образует комиссию.

Пункт 5) ст.57 Конституции закрепляет правомочие каждой из палат Парламента проводить по вопросам своей компетенции Парламентские слушания. В таком случае также создается комиссия.

Пункт 6) ст.57 Конституции закладывает основу для образования специальной временной комиссии для заслушивания отчетов членов Правительства Республики по вопросам их деятельности.

Заседания постоянных комитетов и комиссий правомочны при наличии не менее двух третей от общего числа их членов.

Постоянные комитеты и комиссии по вопросам своей компетенции издают постановления.

К иным органам можно отнести консультативно-совещательные органы при Парламенте Республики и его палатах, которые создаются для выработки предложений по вопросам, отнесенным к компетенции Парламента и его палат. Их решения носят рекомендательный характер.

Так, весной 2006 г. по инициативе главы государства была создана Палата общественных экспертов при Мажилисе Парламента третьего созыва, призванная осуществлять общественную экспертизу законодательной деятельности, обеспечивать взаимодействие между общественностью и депутатами Парламента. Затем в рамках конституционной реформы 2007 г. было внесено дополнение в Конституционный закон о Парламенте, позволяющее при Парламенте и его палатах создавать консультативно-совещательные органы (ст.11-1 данного Конституционного закона).

В ноябре 2007 г. решением Мажилиса и его Бюро была создана Общественная палата, утверждены руководство и ее персональный состав, Положение об Общественной палате. Основной целью принятия такого решения была активизация участия общественности в законотворчестве.

87

Общественная палата при Мажилисе Парламента призвана обеспечить высокий уровень гражданского участия на самом ответственном этапе реализации государственной политики — законодательном. Данный орган осуществляет общественную экспертизу законов, разрабатывает рекомендации и предложения по разрабатываемым и рассматриваемым проектам законов, а также занимается прогнозированием возможных последствий принятия и реализации законов. Также оказывается консультативная помощь в разработке проектов законов, вносимых депутатами Мажилиса Парламента в порядке законодательной инициативы, изучается и обобщается опыт парламентов других государств в сфере законотворческой деятельности, члены Общественной палаты участвуют в «круглых столах», семинарах, слушаниях, конференциях и иных мероприятиях по проблемам законотворческой деятельности.

К экспертизе законопроектов, выработке рекомендаций и предложений по разрабатываемым законам Общественной палатой привлекаются дополнительные эксперты научных и государственных учреждений, неправительственных организаций и общественных объединений.

Решения Общественной палаты носят рекомендательный характер.

Порядок образования консультативно-совещательных органов определяется регламентом Мажилиса.

Сказанное позволяет сделать несколько выводов:

1. Органы Палат Парламента РК играют важную роль в деятельности Парламента РК, так как они содействуют осуществлению Парламентом РК свои представительных, законодательных и контролирующих функций.

2. Органы Мажилиса РК можно классифицировать на руководящие, координационные, рабочие и иные.

К иным органам можно отнести консультативно-совещательные органы при Мажилиса, которые создаются для выработки предложений по

88

вопросам, отнесенным к компетенции последнего. Их решения носят рекомендательный характер.

3. Не входят в систему органов Парламента РК и его палат аппараты палат Парламента РК, так как они являются вспомогательными органами.

4. Не входят в систему органов Парламента РК и его палат депутатские объединения, в том числе фракции, так как представляют собой объединения депутатов для совместного осуществления своих полномочий.

5. Анализ конституционного законодательства Республики Казахстан показал, что в нем недостаточно урегулирован статус депутатских объединений, имеются пробелы в правовых нормах, регламентирующих основы создания, функционирования и прекращения деятельности фракций и депутатских групп. Диссертантом предлагается разработать самостоятельную главу Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», устанавливающую правовой статус депутатских объединений. В настоящее время нормы о депутатских объединениях содержатся не только в Конституционном законе о Парламенте, но и в Регламентах Сената и Мажилиса Парламента РК. На наш взгляд, размещение в последних указанных норм противоречит правилам юридической техники. Так, в соответствии с Законом РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. под регламентом понимается нормативный правовой акт, регулирующий внутренний порядок деятельности какого-либо государственного органа и его структурных подразделений. Полагаем, что депутатские объединения не являются таким структурным подразделением.

89