<<
>>

3.3. Особенности парламентского контроля в Республике Казахстан

Контрольная функция парламента в юридической литературе иногда оспаривается и даже отрицается как самостоятельная функция. Так, М.В. Баглай считает, что парламент – это «только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью», по крайней мере: в президентских и полупрезидентских республиках парламенты контрольными полномочиями «не обладают или обладают в урезанном виде»187.

Действительно, парламентский контроль осуществляется в совершенно иных формах, нежели традиционный (административный) контроль. Однако, на наш взгляд, нет оснований полностью отрицать наличие в полномочиях парламентов в президентских и полупрезидентских республиках элементов контрольной деятельности парламентов.

Парламентский контроль крайне важен. С.А. Авакьян, совершенно верно обращает внимание на то, что «много лет наука потратила на то, чтобы доказать, что эффективным является парламент, который наделен контрольными функциями»188.

Г. Еллинек считал, что парламентский контроль осуществляется путем парламентской критики действий правительственных органов, при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции (порицания), назначения парламентского следствия189. При этом парламентский контроль он относил к видам правового контроля, наряду с административным и

187 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М., 1997. С.427, 505.

188 Авакьян С. Конституция и Парламент: размышления по поводу юбилея // http://www.russia-today.ru/old/archive/2008/no_23/23_look.htm

189 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве / Право современного государства. Том первый. Изд. второе, испр. и доп. по второму немецкому изданию С.И. Гессеном. – СПб: Издание Юридического книжного магазина Н.К. Мартынова, 1908. С.586.

144

финансовым190. С этим, правда, можно поспорить. На наш взгляд, парламентский контроль вряд ли следует рассматривать в одном ряду с финансовым, поскольку этот вид классифицированы по отраслевому критерию, тогда как основанием парламентского контроля является субъектный критерий.

Современные французские исследователи представляют парламентский контроль как комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой191. В данном определении отражены два элемента контроля. Во-первых, «некий комплекс мер», предположительно – проверка и применение мер ответственности, однако нет четкого указания на такой элемент контроля как проверка путей и средств выполнения задания. Во-вторых, указана довольно радикальная мера, применяемая к нарушителям свергнуть в случае глубокого несогласия с проводимой политикой. На наш взгляд, в современных условиях данное определение малоприменимо: оно несколько расплывчато и недостаточно четко отражает элементы контроля.

М.М. Утяшев и А.А. Корнилаева считают, что «парламентский контроль – это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий»192. Думается, данное определение также не очень конкретно: понятно, что контроль осуществляется парламентом, но что является объектом данного вида контроля? Деятельность какой системы имеется в виду?

А.И. Козлов представляет парламентский контроль как «одну из основных функций парламента, т.е. самостоятельное направление его

190 См.: там же.

191 См.: Протасов В.Н. Юридическая процедура. – М., 1991. С.6-7.

192 Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1. С.30.

145

деятельности по наблюдению за деятельностью органов исполнительной власти государства, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, органов местного самоуправления»193. Однако данное определение является неполным, так как указан лишь один элемент контроля – наблюдение (проверка).

А.И. Козлов рассматривает парламентский контроль не только как направление деятельности парламента и правовой институт, но и как «особый вид государственного контроля, специфика которого обусловлена местом контролирующего субъекта в системе органов публичной политической власти демократического государства, что предопределяет специфические цели, формы и методы осуществления парламентского контроля»194.

Немецкий ученый В. Стеффани считает, что парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения (или оказания влияния), формы поведения других, в частности, правительства и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) и/или косвенной (оппозиция) возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической оппозиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Коротко: парламентский контроль над правительством (исполнительной властью) при непосредственной или косвенной возможности применения санкций («проверка с возможным применением санкций»)195. Данное определение нам кажется максимально приближенным к сущности контроля, потому что здесь отражены все его элементы – проверка деятельности подконтрольного органа, проверка путей

193 Козлов А.И. Институт парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2011. С.5.

194 Там же. С.5.

195 Цит. по: Тагаев А. Понятие, сущность и назначение парламентского контроля // Фемида. 2010. № 9. С.2.

146

и средств выполнения задания, принятие мер для устранения недостатков, наказания виновных или поощрения отличившихся.

Е.В. Коврякова определяет парламентский контроль «в объективном смысле»: как систему норм, регулирующую установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа, и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.196 Аналогичное определение дается и другими авторами197.

В целом, мы согласны с ним, поскольку здесь указаны все элементы контроля: проверка законности, проверка путей и средств выполнения задания, применение санкций (мер ответственности).

Прежде чем сформулировать определение парламентского контроля, следует выяснить, что представляют собой субъекты и объекты данного вида контроля.

В отношении субъекта парламентского контроля сложилась точка зрения, согласно которой им является парламент в целом и входящие в его структуру органы. Однако некоторые авторы называют и другие субъекты контрольных полномочий. Например, Е.В. Коврякова указывает, что парламентский контроль осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа198. Конкретизируя свою точку зрения, она отмечает, что «субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются: во-первых, парламент и правительство в парламентарной Германии (во Франции и США, помимо правительств, еще и президенты – в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту

196 Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. – М., 2005. С.12.

197 Парламентское право России / Под ред. О.Н. Булакова. – М., 2006. С.137.

198 Коврякова Е.В. Указ. соч. С.12.

147

соответственно); во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (в ФРГ), оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные ему парламентарии (в США); оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте, либо оппозиционное президенту и правительству (если при его формировании не были учтены политические предпочтения большинства депутатов) парламентское большинство и оппозиция этого большинства (во Франции). Нельзя не упомянуть и о деятельности вспомогательных органов, участие в формировании которых принимает парламент (так называемый косвенный парламентский контроль). Сюда относятся: Исследовательская служба, Управление оценки технологий до его упразднения в 1995 году, Бюджетное управление и Главное ревизионное управление в США, Уполномоченный Бундестага по обороне и Федеральная счетная палата в ФРГ.

Французских Счетную палату и медиатора в полной мере нельзя отнести к органам, осуществляющих парламентский контроль, т.к. в их назначении не принимает участие парламент, а только президент и правительство, тем не менее, и роль указанных органов умалять нельзя, т.к. они способствуют осуществлению парламентского контроля во Франции»199.

Мы не случайно процитировали довольно большой отрывок из работы Е.В. Ковряковой, так как здесь несколько неясных моментов в отношении субъектов парламентского контроля. Во-первых, почему в качестве субъекта парламентского контроля в Германии указывается правительство? Разве деятельность правительства не является объектом данного вида контроля? Возможно, правительство здесь рассмотрено как субъект правоотношения, поскольку в нем, как известно, существует две стороны. Однако в цитируемом отрывке нигде больше не указаны органы исполнительной власти как субъекты данного правоотношения.

199 Там же. С.12-13.

148

Во-вторых, как следует оценивать вспомогательные органы – как полноценный субъект парламентского контроля или как средство его осуществления? И по каким критериям оценивать степень их самостоятельности? В то же время Е.В. Коврякова не относит Счетную палату и медиатора во Франции к субъектам парламентского контроля. Она указывает, что их «в полной мере нельзя отнести к органам, осуществляющих парламентский контроль, т.к. в их назначении не принимает участие парламент, а только президент и правительство»200. То есть она оценивает принадлежность или непринадлежность к органам парламентского контроля в зависимости, кто принимает участие в их назначении.

Как видим, в установлении субъекта парламентского контроля существуют определенные сложности, что, на наш взгляд, обусловлено нечеткостью позиций ряда авторов в отношении отграничения парламентского контроля от других его видов контроля.

Мы полагаем, что парламентский контроль осуществляется парламентом, его структурными подразделениями, депутатами палат Парламента. Те органы, которые относят к субъектам косвенного парламентского контроля, следует рассматривать как средства осуществления парламентского контроля, но не как самостоятельных субъектов.

Что касается объекта парламентского контроля, то большинство авторов неоднозначно его определяют: некоторые авторы относят к нему «исполнительную власть»201, т.е. сами органы, другие – «деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц с целью выявления ее неправомерности или неэффективности»202. Некоторые авторы делят парламентский контроль на виды, выделяя объекты общего контроля

200 Там же. С.12-13.

201 Тайторина Б.А. Проблемы реализации и формы парламентского контроля // Юридический научно-практический журнал. 2010. № 9. С.16.

202 Тагаев А. Указ. соч. С.4.

149

(деятельность правительства и иных исполнительных органов публичной власти) и специального (определенный вид деятельности органов государственной власти и местного самоуправления или деятельность органов власти, наделенных специальной компетенцией)203.

Интересна точка А.Г. Овсепяна на объекты парламентского контроля. Во-первых, он выделяет два объекта – нормативные акты и деятельность органов исполнительной власти. Исходя из этого, пишет он, «нормативные акты исполнительной власти являются главным образом объектами опосредованного парламентского контроля, действия (деятельность) исполнительной власти – объекты непосредственного парламентского контроля» 204. Овсепян также полагает, что «объектами парламентского контроля, как и иных видов конституционного контроля, следует считать как действия, так и бездействие должностных лиц исполнительной власти»205. Если разделить парламентский контроль на опосредованный и непосредственный, то, на наш взгляд, более правильным было бы указать в качестве объекта опосредованного контроля не только нормативные акты исполнительной власти, но и акты правоприменения.

Трудно согласиться с этой позицией, согласно которой объектом парламентского контроля является бездействие должностных лиц исполнительной власти. Действительно, бездействие должно учитываться при контроле, но объектом выступает деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц. А в ходе реализации контроля как раз и выясняется, насколько данная деятельность соответствует установленным параметрам, поэтому бездействие расценивается как недостаток самой деятельности.

203 Козлов А.И. Указ. соч. С.9.

204 Овсепян А.Г. Парламентский контроль исполнительной власти в Российской Федерации: непосредственные формы реализации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону., 2012. С.10.

205 Там же.

150

По нашему мнению, объектом контроля может быть не только деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц, но и деятельность Президента, судов и т.д. Однако при этом должны быть законодательно очерчены пределы вмешательства субъектов парламентского контроля в деятельность подконтрольных субъектов. Например, в российском Федеральном законе «О парламентском контроле» от 7 мая 2013 г. в ч.3 ст.3 «Принципы парламентского контроля» указано, что осуществление парламентского контроля не подменяет осуществление правосудия, расследование преступлений, оперативно-розыскную деятельность, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции. Вмешательство субъектов парламентского контроля в осуществление указанной деятельности не допускается206.

Анализ представлений о сущности парламентского контроля позволяет выделить его специфические черты: а) особый субъект парламентского контроля – парламент; б) особый объект парламентского контроля – деятельность исполнительных органов и ее должностных лиц, Президента; в) особые меры ответственности, применяемые парламентом, – меры не юридической, а политической ответственности, которые влекут политические последствия.

Выяснив характерные черты парламентского контроля, мы можем сформулировать его определение: это одна из функций Парламента по проверке деятельности исполнительных органов и их должностных лиц, Президента, выявлению в ней нарушений и привлечению к политической ответственности нарушителей.

Основная проблема, существующая в конституционном законодательстве РК – это отсутствие четкой законодательной регламентации проявлений функции парламентского контроля. Следует

206 Федеральный закон «О парламентском контроле» от 7 мая 2013 г. // Российская газета. 2013. 14 мая.

151

отметить, что в Конституции РК функция парламентского контроля четко не закреплена, хотя наличие такого контроля вытекает из содержания некоторых статей самой Конституции. Данная проблема рассматривалась казахстанскими авторами и практически все ученые подтверждают наличие такого вида контроля в РК, различия касаются в основном объема полномочий Парламента РК в данной области.

Некоторые казахстанские авторы расширенно трактуют контрольные функции Парламента. Например, А. Тагаев в своих работах указывает, что непосредственно в Конституции имеется целый ряд норм, предусмотренный статьями 47, 49, 53-57, 60-62, 64 и 70. Однако наш анализ содержания данных статей свидетельствует о том, что отнюдь не во всех из них отражены контрольные функции.

Так, в п.1 ст.47 Конституции РК закреплена процедура досрочного освобождения от должности Президента Республики при его устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни. Но вряд ли это можно расценить как проявление контрольной функции. В ст.55 также, на наш взгляд, отсутствуют указания на контрольные полномочия Парламента, так как в ней закреплены полномочия Сената по формированию кадрами некоторых высших органов государства. Только п.3 может иметь отношение к контролю, поскольку говорит о лишении неприкосновенности Генерального прокурора, Председателя и судей Верховного Суда Республики. В ст. 60 вообще нет упоминания о контрольных полномочиях: здесь речь идет об образовании палатами постоянных комитетов и совместных комиссий.

Ст.49 Конституции РК устанавливает правовой статус Парламента, однако в ней нет ни слова о его контрольных полномочиях. Тем не менее, ряд авторов приходят к выводу, что контрольные полномочия имеет любой парламент, а умолчание о контрольной функции само по себе не означает

152

отсутствия у него контрольных полномочий, ибо они вытекают из представительной природы парламента207.

Анализ статей Конституции РК показывает, что в ряде статей контрольные полномочия парламента все же указаны. Рассмотрим их.

В п.2 ст.47 говорится об ответственности Президента Республики за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей в случае государственной измены. За это он может быть отрешен от должности Парламентом. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов. Расследование обвинения организуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из палат при наличии заключения Верховного Суда РК об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета РК о соблюдении установленных конституционных процедур. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента Республики отклоненным.

В отличие от аналогичной процедуры в Российской Федерации отклонение обвинения против Президента Республики на любой его стадии влечет очень серьезные последствия для депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса – досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса. Такая норма, на наш взгляд, не соответствует принципам демократии, так как представляет угрозу политической судьбе депутатов,

207 См.: Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус Парламента Российской Федерации: Дисс. … докт. юрид. наук. – М., 2000. С.138.

153

осмелившихся выступить против Президента РК, и делает практически невозможной процедуру импичмента.

В ст.53 Конституции РК указано, что Парламент на совместном заседании палат утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета. Неутверждение Парламентом отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение ему вотума недоверия. Также Парламент заслушивает ежегодные послания Конституционного Совета о состоянии конституционной законности в Республике; образует совместные комиссии палат, избирает и освобождает от должности их председателей, заслушивает отчеты о деятельности комиссий. Вряд ли нужно доказывать, что здесь мы видим именно контрольные полномочия казахстанского Парламента.

В п.2 ст.54 контрольные полномочия заключаются в том, что палаты (сначала Мажилис, а затем Сенат) обсуждают ежегодные отчеты об исполнении республиканского бюджета. В ходе такого обсуждения выявляются возможные несоответствия деятельности Правительства.

В ст.56 Конституции РК закреплено право большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов выразить вотум недоверия Правительству.

Ст.57 закрепляет как кадровые полномочия палат, так и контрольные. Так, каждая из палат Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты может назначать на должности двух членов Конституционного Совета; назначать на пятилетний срок на должности по два члена Центральной избирательной комиссии, по три члена Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета).

В целях контроля каждой из палат Парламента предоставляется право самостоятельно, без участия другой Палаты по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов соответствующей палаты заслушивать

154

отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. И поскольку Правительство образуется Президентом РК, каждая палата по итогам заслушивания отчета большинством голосов от общего числа депутатов вправе принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им своих обязанностей. Если Президент отклоняет такое обращение, то депутаты большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить вопрос об освобождении от должности члена Правительства. В этом случае Президент Республики обязан освободить от должности соответствующего члена Правительства.

Хотя ст.61 Конституции РК практически полностью посвящена законодательной функции Парламента РК, тем не менее, и в ней мы находим контрольное полномочие, поскольку в п.7 говорится, что в связи с непринятием внесенного Правительством проекта закона Премьер-министр вправе поставить на совместном заседании палат Парламента вопрос о доверии Правительству. Голосование по этому вопросу проводится не ранее чем через сорок восемь часов с момента постановки вопроса о доверии. Если предложение о вотуме недоверия не наберет большинства голосов от общего числа депутатов каждой из палат, проект закона считается принятым без голосования. Однако Правительство не может пользоваться этим правом более двух раз в год.

Итак, контрольная функция Парламента находит свое отражение во многих статьях Конституции РК, но четкое ее закрепление в ст.49, которая устанавливает правовой статус Парламента РК, отсутствует.

Контрольная функция Парламента РК закреплена и в других нормативных правовых актах. Однако, что интересно, в непосредственно имеющем отношение к Парламенту РК законе – Конституционном законе «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» – она отражена

155

даже в меньшей степени, нежели в Конституции и регламентах: Парламента208, Сената209 и Мажилиса210. В Законе парламентскому контролю посвящены две статьи: «Полномочия депутата Парламента Республики» (ст.25) и «Депутатские запросы и вопросы» (ст.27).

В.Е. Чиркин относит к формам парламентского контроля следующие:

 вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам (правительству, министрам, генеральному прокурору и др.);

 дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства;

 интерпелляция, предусматривающая постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования;

 вопрос о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, которые решаются голосованием;

 доклады и отчеты правительства и министров об их деятельности на пленарных заседаниях парламента или его палат;

 представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств;

 парламентские слушания;

 парламентские расследования;

 деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте;

208 Принят на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан 20 мая 1996 г.

209 Принят Сенатом Парламента Республики Казахстан 8 февраля 1996 г.

210 Принят Мажилисом Парламента Республики Казахстан 8 февраля 1996 г.

156

 созыв специальных заседаний парламента для контроля над действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях;

 импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности;

 контроль над делегированным законодательством;

 ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью211.

Казахстанские авторы к этому внушительному перечню добавляют еще: дачу согласия главе государства на назначение премьер-министра, министров; дачу согласия на назначение некоторых других руководителей центральных государственных органов; контрасигнацию парламентом актов главы государства212. Однако, думается, прав Г.С. Сапаргалиев, который считает, что дача согласия на назначение премьер-министра, министров, а также на назначение некоторых других руководителей центральных государственных органов, скорее, может рассматриваться как форма кадровой функции или функции «формирования кадрами некоторых высших органов государства»213.

В казахстанской науке конституционного права существуют различные точки зрения по поводу форм парламентского контроля, что обусловлено недостаточно четкой их регламентацией в законодательстве.

Некоторые ученые формы парламентского контроля рассматривают как методы осуществления парламентского контроля, относя к ним: постановку вопроса о доверии (применяется в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед Парламентом, как правило, перед нижней палатой); интерпелляцию, т.е. обращение к правительству

211 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1997. С.55.

212 См.: Абдрасулов Е.Б., Асанов Ж.К., Доскалов В.А., Турецкий Н.Н. Указ. соч. С.93.

213 Сапаргалиев Г.С. Парламентское право. – Астана, 2009. С.87.

157

относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики; устные и письменные вопросы; резолюцию порицания, которая отличается от вотума недоверия тем, что вносится по предложению палаты; деятельность расследовательских комитетов и комиссий214.

Полагаем, что более правильно указывать данные направления деятельности парламента все же как формы, а не методы, так как под методами обычно понимают способы, приемы воздействия на участников отношений.

По нашему мнению, есть необходимость упорядочения форм парламентского контроля. Анализ литературы и законодательства РК показывает, что в ряде случаев при перечислении форм парламентского контроля перечисляются и меры политической ответственности, например, постановка вопроса о вотуме недоверия Правительству. Но это именно мера ответственности, а не сама форма контроля, которой является заслушивание и оценка отчетов Правительства.

Формы парламентского контроля можно свести к следующим: 1) вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам на совместном и раздельном заседании палат Парламента РК; 2) депутатские запросы; 3) заслушивание отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета; 4) заслушивание по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты отчетов членов Правительства Республики по вопросам их деятельности; 5) парламентские слушания; 6) парламентские расследования; 7) ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью.

Первые две формы реализуются во время проведения так называемого «правительственного часа». Согласно п.96-1 и п.96-2 своего Регламента

214 См.: Контрольные функции Парламента: зарубежный опыт и казахстанская специфика в новом конституционном поле (Аналитическая записка) / http://www.ipd.kz

158

Мажилис в соответствии с планом работы по вопросам своей компетенции может проводить «правительственный час». В ходе «правительственного часа» депутаты заслушивают доклад представителя Правительства и, при необходимости, содоклад соответствующего постоянного комитета, после чего депутаты вправе задавать вопросы представителю Правительства.

Так, 24 ноября 2008 г. на правительственном часе в Мажилисе депутаты заслушали доклад Министра культуры и информации РК Мухтара Абрарулы Кул-Мухаммед о ходе реализации государственной культурной и информационной политики. Выступая перед депутатами, Министр изложил основные результаты работы Министерства за 2008 год и обозначил стратегические направления работы на 2009-2011 годы. В ходе отчета Министру были заданы разнообразные вопросы. В частности: о государственном обеспечении анимационного кино и выплаты гонораров; о ходе реконструкции родовой усадьбы дома Абая Кунанбая, мавзолейного комплекса Абая и Шакарима в урочище «Жидебай»; о возврате раритетных экспонатов и изготовлении копий культурных памятников истории; о плане перехода отечественного телевидения на цифровое вещание, государственной поддержке СМИ и лицензировании спутниковых и кабельных каналов215.

Заслушивание в ходе «правительственного часа» наряду с докладом представителя Правительства содоклада соответствующего постоянного комитета способствует выявлению объективной картины по рассматриваемой проблеме. Так, 29 марта 2010 г. на правительственном часе в Мажилисе депутаты заслушали доклад Министра труда и социальной защиты населения Серика Абденова о ходе реализации программы «Занятость-2020». C содокладом выступила председатель Комитета Мажилиса по социально-культурному развитию Дарига Назарбаева. Она

215 На правительственном часе в Мажилисе депутаты заслушали доклад о ходе реализации государственной культурной и информационной политики /http://www.madenimura.kz/ru/materials/publications/gov-program-report/

159

отметила наличие позитивных моментов в реализации программы, которые заключаются в том, что люди получают дополнительную помощь, за счет государства обучаются новым специальностям, временно трудоустраиваются, решают жилищную проблему. Однако, по ее мнению, это паллиативная мера, имеющая, скорее, форму социального пособия и лишь временно снижающая напряжение на рынке труда. Д. Назарбаева высказала предложение приостановить реализацию программы на 6-12 месяцев для устранения имеющихся недостатков216. Таким образом, анализ ситуации с двух сторон, наличие оппонента позволяет выявить больше негативных моментов, которые, как правило, в отчетах о проделанной работе замалчиваются.

В ходе правительственного часа задаются и нелицеприятные вопросы. Так, в ходе Правительственного часа в Мажилисе Парламента РК Министр образования Жансеит Туймебаев ответил на вопросы депутатов о мерах по борьбе с коррупцией среди учителей и директоров школ.217.

Следует отметить, что хотя конституционным законодательством РК установлены доклады и отчеты членов правительства и министров об их деятельности на пленарных заседаниях Парламента или его палат, является спорным отнесение докладов к формам парламентского контроля. К.К. Ненилин правильно, на наш взгляд, разделяет отчеты и доклады, относя только отчеты парламенту как форму парламентского контроля. Данная форма предполагает, что орган государственной власти действует в соответствии с утвержденной парламентом программой, планом и (или) бюджетом и по окончании определенного срока данный орган должен представить парламенту информацию о том, как идет ход исполнения

216 Петрова И.В. Мажилисе «правительственного часа» под председательством вице-спикера Сергея Дьяченко депутаты заслушали доклад министра труда и социальной защиты населения Серика Абденова о ходе реализации программы «Занятость-2020» /http://kp.kazpravda.kz/c/1369681628

217 В ходе Правительственного часа в Мажилисе Парламента РК министр образования Жансеит Туймебаев ответил на вопросы депутатов / http://ru.government.kz/site/news/2010/03/161

160

программы, плана, бюджета и итоги их реализации, т. е. представить отчет. Представление же парламенту доклада следует рассматривать как форму не парламентского контроля, а взаимодействия органов государственной власти с парламентом, так как в данном контексте орган действует свободно и не связывает свою деятельность с утвержденной парламентом определенной программой или планом его деятельности218.

Важное контрольное значение имеют депутатские запросы. Как отмечает П.В. Павлов, «запрос депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является средством повышения эффективности контролирующей деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и стимулирования хода законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации благ.ря привлечению внимания всех ветвей власти к наиболее значимым и актуальным социально-политическим и экономическим проблемам конкретного субъекта»219.

В соответствии со ст.27 Конституционного закона РК о Парламенте и статусе его депутатов, депутатский запрос является официально обращенным на совместном и раздельном заседании палат Парламента требованием депутата к должностным лицам государственных органов дать на сессии Парламента обоснованное разъяснение или изложить позицию по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица220. Как отмечает А.С. Невмитулина, «в мировой парламентской практике сложилось два основных вида депутатских запроса: интерпелляция и вопрос. Интерпелляция – это, по терминологии, принятой в некоторых странах,

218 Ненилин К.К. Парламентский контроль в Российской Федерации и в Республике Болгарии (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2013. С.8.

219 Павлов П.В. Правовая оценка эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2004. С.10.

220 Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. // Казахстанская правда. 1995. 18 октября.

161

«большой запрос», обращение по существенной проблеме, требующей после получения (или неполучения в установленный срок) ответа обсуждения в палате парламента, которое может даже завершиться принятием резолюции порицания. В отличие от интерпелляции, которая всегда вносится в палату в письменном виде (а затем передается адресату), вопросы во многих парламентах могут задаваться как письменно, с последующей передачей адресату, так и устно, в специально отведенное на то время («частные вопросы»).

Казахстанское законодательство по данному вопросу не соответствует принятой практике. Согласно ст.27 Конституционного закона о Парламенте РК и статусе его депутатов, запрос может быть внесен в письменной форме и подлежит оглашению на сессии Парламента. Как видим, здесь не предусмотрена обязательная письменная форма депутатского запроса.

Запрос должен быть обоснован. Во-первых, иметь общественную значимость. Во-вторых, должен быть направлен конкретному адресату. С.А. Авакьян справедливо отметил: «Каких-либо нормативных ограничений по тематике запросов не существует, однако они не могут выходить за пределы полномочий адресата. Следовательно, критерий для внесения запроса – общественная значимость проблемы»221.

Таким образом, депутатский запрос можно разбить на следующие элементы:

 анализ ситуации, проблемы, вопроса;

 оценка целесообразности постановки депутатского запроса по данной проблеме;

 привлечение к проблеме внимания (уведомление) компетентных государственных органов и должностных лиц;

 использование депутатом для решения возникшей проблемы иных средств;

221 Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. – М., 1991. С. 120.

162

 формулирование запроса;

 оглашение депутатского запроса на совместном и раздельном заседании палат Парламента РК.

Например, депутат, принимая меры по разрешению обоснованной жалобы избирателей на недостатки в работе какого-либо предприятия или учреждения, не добился положительных изменений от соответствующего руководителя. Далее он обращается либо к вышестоящей инстанции, либо к руководителю иного ранга, например, непосредственно к акиму, прибегает к помощи общественности, советуется с другими депутатами, использует средства массовой информации и т.д. Если вопрос не решается и на этом уровне, можно считать, что повод для запроса на сессии созрел. Однако в каждом конкретном случае решение о том, использовать ли право запроса, принадлежит только самому депутату.

Ключевым моментом в институте запроса является его формулирование, иногда содержащее аргументированную критику и доказательное требование. Без этого запрос звучит как обычный вопрос, т.е. приглушается, стирается его властный характер, уходит на второй план или вовсе отсутствует главное – требование дать публично официальное объяснение о фактах и обстоятельствах, как правило, уже известных депутату, уже изученных и проверенных им лично.

Запрос может быть внесен в письменной форме и подлежит оглашению на сессии Парламента.

Главное – убедить Парламент аргументами, показывающими существо дела, привлечь внимание всех депутатов. Важно показать и доказать, что нарушения, волокита, неправильные действия или бездействие существуют, вскрыть и назвать причины недостатков, ответственных за них должностных лиц. Убедительность запроса выше, если в нем содержится информация о том, что было предпринято депутатом лично для улучшения дела, для

163

наведения порядка, кому ранее адресовались его обращения, какие были получены заверения и обещания.

Депутатами палат Парламента РК активно используется данная форма. Так, на 15 ноября 2013 г. в Сенате было зарегистрировано 123 депутатских запроса222.

Депутатские запросы охватывают различные проблемы, связанные с финансированием различных проектов (например, запрос сенатора К. Айтаханова к Премьер-Министру РК о выделении 2 080,7 млн тенге из республиканского бюджета на 2014 год для строительства новых школ вместо ветхих и аварийных школ Южно-Казахстанской области), созданием новых организационных структур (например, запрос сенатора Х. Валиева к Премьер-Министру РК о создании в Астане палеонтологического центра с музеем естествознания; запрос сенатора Г. Касымова к Премьер-Министру РК о создании полноценного Агентства Республики Казахстан по гражданской авиации, передаче в подотчетность ей Академии гражданской авиации, о разработке Воздушного кодекса), защитой прав и свобод граждан и юридических лиц (например, запрос сенатора К. Баймаханова к Премьер-Министру РК о социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье).

Некоторые из депутатских запросов способствуют выполнению депутатами палат Парламента своей законодательной функции. Так, 3 апреля 2013 г. на пленарном заседании Мажилиса с депутатским запросом к Генеральному прокурору РК А.К. Даулбаеву и Министру внутренних дел РК К.К. Касымову обратился депутат Нурлан Жазылбеков. В запросе, который подписали еще несколько депутатов Мажилиса, говорилось: «На рассмотрении Мажилиса Парламента Республики Казахстан находится проект Закона «Об органах внутренних дел», которым предусмотрено предоставление сотрудникам полиции права на применение огнестрельного

222 Сведения о депутатских запросах депутатов Сената Парламента Республики Казахстан в 2013 году /http://www.parlam.kz/ru/senate

164

оружия без предупреждения. В то же время, сопутствующим законопроектом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам деятельности органов внутренних дел» предлагается изъять из гражданского оборота травматическое оружие, то есть предполагается ввести полный запрет на владение и ношение травматического оружия рядовыми гражданами. Данные нормы вносятся раздельно и в разных законопроектах. Тем не менее, они прямо взаимосвязаны»223. Депутат обосновал свою позицию и для более объективного рассмотрения данных вопросов в ходе обсуждения законопроекта просил ответить на следующие вопросы:

«1. Сколько человек было ранено и убито гражданскими лицами за последние 5 лет с применением травматического оружия?

2. Сколько граждан было ранено и убито при неправомерном применении травматического и огнестрельного оружия сотрудниками правоохранительных органов за тот же срок?»224.

В некоторых случаях депутатские запросы служат установлению законности. Так, депутат фракции «Ак жол» Нурлан Жазылбеков обратился с запросом на имя Премьер-Министра и Генерального прокурора. Он просил провести антикоррупционное расследование в отношении руководства Жилстройсбербанка. Он рассказал, что есть факты, когда руководящие работники банка, пользуясь своим служебным положением, приобрели по несколько квартир на льготных условиях, предназначенных для рядовых граждан. Депутат просил провести полноценное антикоррупционное расследование с привлечением депутатов Парламента, представителей общественности, а также рассмотреть вопрос о нецелесообразности дальнейшего участия государства в финансировании банка 225.

223 Обзор публикаций о деятельности Парламента Республики Казахстан в средствах массовой информации с 1 по 15 апреля 2013 г. [http://www.parlam.kz]

224 Там же.

225 Ташкинбаев Р. В отношении руководства Жилстройсбербанка просят провести антикоррупционное расследование http://tengrinews.kz

165

Анализ 150 депутатских запросов депутатов палат РК выявил некоторые, на наш взгляд, недостатки.

Первое. Содержание большинства запросов напоминает больше просьбу, нежели форму контроля, и не только из-за вежливого стиля письма. Например, 17 октября 2013 г. на пленарном заседании в Мажилисе с депутатским запросом к Премьер-министру РК С.Н. Ахметову обратился депутат Парламента Талгат Ергалиев, который был возмущен коррупционными проявлениями в сферах государственных закупок и строительства. Он указал, что в данный момент в строительстве автодорог применяются старые нормы и расценки 70-80 годов прошлого столетия, что приводит к непомерному завышению расценок на проведение данных работ. Изучение зарубежного опыта яркое доказательство всему вышеупомянутому. Так, 1 км. прокладки автомобильной дороги в Иране, обходится в среднем в 600 тыс. долларов, а строительство такого же участка дороги с аналогичными параметрами в Казахстане обходится бюджету в среднем в 3,7 млн. долларов. Только после вмешательства Агентства финансовой полиции, был отменен запланированный закуп услуг по капитальному ремонту автодороги на общую сумму 784 млн. тенге где стоимость ремонта дороги была завышена в 2 раза. Старыми расценками и сметными нормами руководствовались и при строительстве автодороги «Западная Европа – Западный Китай», строительство которой обходится казне в 940 млрд. тенге. В общей сложности сейчас осуществляются строительство бетонных автодорог без сметных норм, на общую сумму около 1,6 триллионов тенге226. В связи с вышеизложенным, депутат просил рассмотреть возможность пересмотра стоимости затрат на автодороги и создания базы технологических карт с разработкой на их основе – сметных норм и расценок, что существенно сэкономит бюджетные средства и минимизирует коррупционную составляющую при определении стоимости строительства.

226 Депутат возмутился стоимостью строительства дорог в Казахстане /http://i-news.kz/information/Deputat-vozmutilsya-stoimostyu.html

166

По-нашему мнению, здесь вовсе не в вежливой форме следует ставить вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в разбазаривании государственных средств, и требовать решения данной проблемы. Не следует забывать, что депутатский запрос – все-таки форма парламентского контроля, а не «челобитная». Как отмечает М. Раев «в соответствии с конституционным законом «О Парламенте и статусе его депутатов» депутатский запрос не просьба или обращение, а требование депутата, смысловая правовая нагрузка, которой является парламентский контроль»227.

Действительно, часто создается впечатление, что вовсе не Парламент контролирует Правительство, а наоборот. В парламентской практике Казахстана не было случая применения политической ответственности членов правительства РК. Громом среди ясного неба был депутатский запрос фракции «Народные коммунисты», в котором было предъявлено требование об отставке Министра образования Б. Жумагулова из-за недостатков при проведении ЕНТ (система единого национального тестирования), когда несколько абитуриентов даже покончили жизнь самоубийством228. На правительственном часе данный запрос обсуждался, но данное требование не было удовлетворено, что неудивительно, поскольку у Парламента РК нет реальных рычагов воздействия на Правительство.

Аналогичное отношение к депутатским запросам складывается и в Российской Федерации. Так, М.А. Краснов отмечает: «Можно допустить, что запросы помогли и помогают решить какие-то проблемы, вскрыть какие-то злоупотребления. Но, во-первых, это только предположения. Во-вторых, что-то не припоминается, чтобы на основе какого-либо депутатского запроса было выявлено крупное злоупотребление в исполнительной власти, после которого последовали «громкие отставки»229. Также он отмечает, что депутатские запросы в России «воспринимаются чаще всего в качестве

227 Раев М. Парламент и его контрольные полномочия / http://www.dn.kz

228 Гром среди ясного неба / http://www.ng.kz/modules/news/article.php

229 Краснов М.А. Способен ли депутатский запрос быть средством парламентского контроля? // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2009. № 4. C.19.

167

частных ходатайств, просьб или требований, а не средства вскрытия ошибок, злоупотреблений, нарушений профессиональной этики, за чем может последовать отставка или увольнение от должности»230.

Второе. В ряде случаев депутаты имеют смутное представление о том, какой депутатский запрос следует отправлять, в чем его сущность, какую конкретную проблему нужно обозначать, так как конституционное законодательство детально не регламентирует данный вопрос. М.А. Краснов по этому поводу замечает, что поскольку нет четкой регламентации запросов, «постольку депутату остается только догадываться о том, для чего предназначен запрос, каково должно быть его содержание, его правовые последствия и т.д.»231. М. Раев, напротив, данную проблему трактует следующим образом: «Депутаты свободны как в выборе темы, так и в манере постановки вопроса, что, безусловно, является признаком демократичности рассматриваемой процедуры. Такая свобода позволяет, во-первых, осуществлять контроль по максимально широкому спектру правительственной деятельности; во-вторых, выявлять персонально ответственность должностных лиц за допущенные правонарушения. Вместе с тем эта форма имеет определенные недостатки. Запросы и вопросы должны быть емкими, лаконичными и грамотно построенными. К сожалению, изучение практики запросов и вопросов депутатов свидетельствуют, что они далеки от глубокой юридической проработки и, как результат, получают соответствующие ответы»232.

Третье. Анализ депутатских запросов показывает, что сами депутаты не знают точно, какому адресату следует отправлять то или иной запрос. В большинстве случаев запросы предъявляются Премьер-министру, хотя можно указать и более конкретный адресат. Видимо, в таком случае не

230 Там же. С.23.

231 Там же. С.19.

232 Раев М. Парламент и его контрольные полномочия / http://www.dn.kz

168

ошибешься, ведь Премьер-министр ведает наибольшим объемом полномочий и обширной сферой деятельности.

В целях устранения этих недостатков необходимо более подробная регламентация депутатских запросов в конституционном законодательстве РК.

Статьей 27 Конституционного закона о Парламенте РК и статусе его депутатов закрепляется и такая форма, как вопросы к Премьер-министру и членам Правительства, председателю Национального Банка, председателю и членам Центральной избирательной комиссии, Генеральному прокурору, председателю Комитета национальной безопасности РК, председателю и членам Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. Основное отличие этой формы от депутатского запроса заключается в сроках подготовки ответа на них, формой волеизъявления (устной) и процедурой оформления результатов депутатского запроса. Ответ на вопрос дается на данном заседании, а при необходимости дополнительной подготовки к ответу – в трехдневный срок, тогда как ответ на депутатский запрос может готовиться в течение месяца. Вопросы депутатов, в отличие от запроса, задаются в устной форме. По ответу на запрос и результатам его обсуждения принимается постановление Парламента или его соответствующей Палаты. Запрос и ответ на него могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Следующая форма парламентского контроля – заслушивание отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета. Согласно п.1 ч.2 ст.54 Парламент на раздельном заседании палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате обсуждает отчеты об исполнении республиканского бюджета. Уже после этого, в соответствии с п.2 ст.53 Конституции РК, на совместном заседании палат Парламент утверждает отчеты Правительства и Счетного

169

комитета. Неутверждение Парламентом отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение Парламентом вотума недоверия Правительству. Однако при этом выражение недоверия не означает автоматической отставки правительства. Президент может и не согласиться.

Еще одна форма контроля – заслушивание отчетов членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. Это возможно по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов соответствующей палаты. Такая форма – довольно острая, поскольку иногда в ходе заслушивания отчетов вполне обоснованные вопросы депутатов могут спровоцировать скандал. Так, 25 сентября 2013 г. на правительственном часе в Мажилисе после заслушивания отчета Министерства финансов о работе в сфере таможенного администрирования глава Национальной экономической палаты «Атамекен» Азат Перуашев задал вопрос Председателю Комитета таможенного контроля Мажиту Есенбаеву, «чем обосновано использование ведомственных сине-зелёных флагов и символов на переходах по всему периметру границы Казахстана – от России до южных рубежей, – наряду с Государственным флагом республики?». Как отметил сам А. Перуашев, «вопрос был задан мной в рамках исполнения обязанностей депутата парламента РК в ходе официального заседания, посвященного отчёту министерства финансов о работе в сфере таможенного администрирования. И моя прямая обязанность – задавать не только приятные, но иногда и неудобные для чиновников вопросы. Это прямо проистекает из конституционного принципа разделения ветвей государственной власти». В ответ на этот вопрос г-н Есенбаев категорически отрицал наличие каких-либо ведомственных символов на переходах на территорию Республики Казахстан. Более того, он обвинил А. Перуашева в недостоверности, заявив буквально следующее: «Не в первый раз Азат Турлыбекович говорит вещи, которые не соответствуют действительности».

170

Депутатом в доказательство обоснованности своих слов в СМИ были представлены снимки с таможенного поста «Карасу» (в Жамбылской области) и с перехода Сырым в Западно-Казахстанской области, на которых прекрасно виден флаг таможенного комитета, выставленный наравне с Государственным флагом РК. Через день Комитет таможенного контроля распространил сообщение, в котором обвинил А. Перушева в «подрыве имиджа» данного ведомства233.

Одной из форм контроля некоторые авторы называют парламентские слушания. В соответствии со ст.12 Конституционного закона о Парламенте РК и статусе его депутатов, палаты по вопросам своей компетенции проводят парламентские слушания. Они могут инициироваться как по решению Бюро соответствующей палаты, так и постоянными комитетами и проводиться в открытой и закрытой формах. Парламентские слушания не проводятся в дни совместных или раздельных пленарных заседаний палат.

Однако, полагаем, как и некоторые другие авторы, что парламентские слушания не являются формой контроля. Так, по мнению М. Раева, «парламентские слушания являются методом сбора и анализа информации в целях выработки законодательной политики по конкретному вопросу осуществления контроля за правительственными программами и деятельностью исполнительных органов»234.

Одной из наиболее эффективных, в силу своей остроты, форм парламентского контроля является парламентское расследование. Значение данной формы неоднократно подчеркивается учеными Казахстана. Так, Б. Тайторина утверждает, что «широкое распространение института парламентских расследований в современном мире позволяет утверждать, что институт парламентского расследования является общеправовым элементом, неотъемлемым для системы деятельности, уважающей свой

233 Перуашев А. Моя прямая обязанность – задавать неудобные для чиновников вопросы /http://news.headline.kz/mneniya_i_kommentarii

234 Раев М. Парламент и его контрольные полномочия / http://www.dn.kz

171

статус и могущей усилить таким образом свои позиции законодательной ветви власти»235. Однако в Республике Казахстан данная форма практически не развита. Только в ч.2 ст.47 Конституции РК закреплено положение, согласно которому в случае совершения Президентом РК государственной измены решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов. Расследование обвинения организуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур.

О необходимости введения института парламентского расследования неоднократно заявляется депутатами палат Парламента РК. Так, в июне 2012 г. сенатор Гани Касымов, выступая на совместном заседании палат, заявил о необходимости введения института парламентских расследований и создания контрольной палаты. Такой подход, по его мнению, должен придать эффективность механизму парламентского контроля. Несколько месяцев спустя уже депутат нижней палаты Азат Перуашев, считающий себя лидером казахстанской парламентской оппозиции, поставил перед спикером Мажилиса Нурланом Нигматулиным вопрос о внесении изменений в Регламент Парламента. В том числе он затронул тему парламентских

235 Тайторина Б. Парламентское расследование как правовой институт системы парламентского контроля // Әдил сот. 2010. № 5. С.51.

172

расследований, высказавшись в пользу создания рабочей группы по данному вопросу и даже выразил готовность ее возглавить236.

В то же время высказываются мнения, что в настоящее время нет необходимости в введении института парламентского расследования. Так, директор Института парламентаризма Народно-Демократической партии Нур Отан» Болат Байкадамов, считает, что народные избранники вначале должны выполнять свои обязанности в рамках уже существующих полномочий: «Есть целые серии общественных институтов, которые функционируют при парламенте. Например, уполномоченный по правам человека, общественная палата. Есть другие формы влияния, такие как, например, парламентские слушания. Это все должно быть освоено, должно быть регулярным и систематическим, не просто как у нас сейчас используется. Только в этом случае можно говорить о востребованности парламентского расследования»237. Некоторые депутаты (например, Светлана Романовская) полагают, что создание такого института требует времени, финансов и подготовленных специалистов; другие (лидер фракции «Народные коммунисты» Владислав Косарев) – что расследования будут необъективными: «В силу того, что в парламенте, в котором 80 процентов составляют депутаты одной партии, проводить парламентские расследования невозможно, поскольку они будут отражать мнение представителей этой партии. Да и следует учитывать другой момент: вряд ли мы получим доступ к материалам, которые нежелательны для оглашения перед общественностью»238.

По мнению А. Олжас, введение института парламентского расследования вряд ли будет эффективным в силу субъективного фактора: «У большинства казахстанских депутатов нет той пресловутой точки опоры, которая имеется у парламентариев многих других стран и которую можно

236 Олжас А. Нужны ли нам следователи не в погонах, а с мандатами? Парламентские химеры // [http://camonitor.com/archives/7052]

237 Там же.

238 Там же.

173

охарактеризовать как политическая смелость, выражающуюся в постановке неудобных вопросов перед властью. Увы и ах, но наши депутаты, за редким исключением, похоже, еще долго будут носить костюмчики «трусливых зайчиков»239.

Мы полагаем, что введение института парламентского расследования оправданно и востребовано, особенно в свете сравнительно недавних известных событий в Казахстане. Так, после трагедии в Жанаозене в декабре 2011 г. провести парламентское расследование случившегося в Мангистауской области с привлечением независимых экспертов, специалистов и представителей общественности потребовали от спикера казахстанского сената Кайрата Мами кандидаты в депутаты Мажилиса Серикбай Алибаев, Асхат Рахимжанов, зарегистрированные от Общенациональной социал-демократической партии Казахстана Жангельды Шимшиков, Болат Толепбергенов – от партии «Руханият», и кандидат в депутаты маслихата г. Астаны Нурлан Жабаев, который баллотировался от ОСДП240.

Ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых органами исполнительной власти, в некотором роде также может рассматриваться как форма парламентского контроля, поскольку при этом осуществляется проверка целесообразности подписания этих договоров, оценка возможных политических последствий. Правда, некоторые авторы относят ратификацию парламентом международных договоров к отдельной функции международного сотрудничества.

Как уже отмечалось выше, мы не считаем правильным мнение некоторых ученых о том, что постановка вопроса о вотуме недоверия, а также импичмент по отношению к высшим должностным лицам является формой парламентского контроля, скорее, это мера ответственности.

239 Там же.

240 Жунусова Ж. Провести парламентское расследование трагедии в Жанаозене требуют кандидаты в депутаты // [http://www.zonakz.net/articles/42338]

174

Вотум недоверия Правительству закреплен в Конституции РК и в Регламентах Парламента РК, Сената и Мажилиса. Согласно п. 60 Регламента Парламента Республики Казахстан принятие решения о выражении вотума недоверия Правительству осуществляется большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат в случаях: а) постановки Премьер-министром вопроса о доверии Правительству в связи с непринятием внесенного Правительством проекта закона; б) постановки вопроса о доверии Правительству по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента. В парламентской практике Казахстана не было прецедентов постановки вопроса о вотуме недоверия Правительству, что указывает на слабость Парламента РК. Более того, как говорилось ранее, в Казахстане наблюдается иная негативная практика – самоустранение Парламента или его палат от выполнения своих обязанностей путем самороспуска.

Рассмотрим процедуру импичмента по отношению к Главе государства. Как уже отмечалось выше, ст.47 Конституции Республики Казахстан регламентирует процедуру отрешения от должности Президента Республики. Особенностью процедуры данной меры политической ответственности в Республике Казахстан является следующее. Во-первых, Президент несет ответственность за действия, совершенные им только в период исполнения им своих обязанностей. Во-вторых – только при совершении единственного преступления – государственной измены. В-третьих, вопрос об отрешении Президента Республики от должности не может быть возбужден в период рассмотрения им вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента Республики или Мажилиса Парламента. В-четвертых, процедура импичмента является крайне сложной. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов. Расследование обвинения организуется

175

Сенатом, и его результаты передаются на рассмотрение совместного заседания палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. В-пятых, инициатива депутатов, выдвинувших обвинение, в случае отклонения обвинения является «наказуемой», так как влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса.

Основными выводами по данному параграфу являются следующие:

1. В конституционном законодательстве Республике Казахстан закреплены следующие формы парламентского контроля: 1) вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам на совместном и раздельном заседании палат Парламента РК; 2) депутатские запросы; 3) заслушивание отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета; 4) заслушивание по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты отчетов членов Правительства Республики по вопросам их деятельности; 5) парламентские расследования; 6) ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых органами исполнительной власти.

2. Доклады членов правительства и министров об их деятельности на пленарных заседаниях парламента или его палат не следует относить к формам парламентского контроля, они служат реализации иной формы парламентского контроля – постановке вопросов и запросов депутатов.

3. Требует более детальной регламентации в конституционном законодательстве Республики Казахстан такая форма парламентского контроля как депутатские запросы. Необходимо внести изменения и

176

дополнения в Конституционный закон РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. и предусмотреть самостоятельную статью «Порядок внесения и рассмотрения депутатских запросов», в которой найдут отражение нормы о форме, реквизитах, сроках и порядке подачи депутатского запроса, порядке и сроках ответа на депутатский запрос, ответственности за уклонение от дачи ответа на депутатский запрос, представление заведомо ложной информации и несоблюдение сроков представления ответа.

4. Требует более детального регулирования институт парламентских расследований. В частности, необходимо дополнение Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. совокупностью статей об объектах и субъектах парламентских расследований, полномочиях этих субъектов и порядке проведения процедуры. Необходимо установить пределы парламентских расследований, то есть обозначить предмет парламентских расследований, например, как это установлено Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ241. В частности, парламентское расследование следует проводить по фактам грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина; по фактам чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; по фактам грубого нарушения финансовой дисциплины.

5. В целях усиления контролирующей функции Парламента РК предлагается:

- из п.2 ст.47 Конституции РК исключить фразу «Отклонение обвинения Президента Республики в совершении государственной измены на

241 Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27.12.2005 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 января 2006 г. № 1.

177

любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса»;

- включить в Конституцию РК нормы об обязательности представления доклада Премьер-министра РК о программе деятельности Правительства РК на совместном заседании палат Парламента РК и представлении ежегодного отчета Правительства РК о результатах его деятельности.

<< | >>
Источник: Толеубеков Аян Толеубекулы. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.3. Особенности парламентского контроля в Республике Казахстан:

  1. 1. Особенности правового статуса Республики Казахстан и административно-территориальных единиц как субъектов гражданского права
  2. 2. Участие Республики Казахстан и административно-территориальных единиц в гражданских правоотношениях
  3. Правовая охрана здоровья в Республике Казахстан
  4. § 2. Законодательство Республики Казахстан о недрах и недропользовании
  5. § 3. Совершенствование государственного регулирования инвестиционной деятельности в Республике Казахстан
  6. О ПАРЛАМЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН И СТАТУСЕ ЕГО ДЕПУТАТОВ
  7. О ВЫБОРАХ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
  8. О СУДАХ И СТАТУСЕ СУДЕЙ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
  9. ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
  10. ОГЛАВЛЕНИЕ
  11. 1.3. Общая характеристика Парламента Республики Казахстан и его место в системе органов государственной власти
  12. 2.4. Понятие и содержание правового статуса депутата Парламента Республики Казахстан
  13. 3.2. Законодательный процесс в Парламенте Республики Казахстан
  14. 3.3. Особенности парламентского контроля в Республике Казахстан
  15. § 2.1. Состояние, структура и динамика краж в Республике Казахстан.
  16. § 2.2. Причины и условия совершения краж в Республике Казахстан
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -