Образование и развитие Конституционного совета

Конституционный совет в своей настоящей форме возник в свя­зи с образованием V Республики и принятием Конституции 4 ок­тября 1958 года[283]. Необходимо отметить, что, несмотря на то что текст Конституции уже предоставлял Конституционному сове­ту важную роль, с 1958 года его полномочия прошли путь значи­тельной эволюции.

Между тем Вторая мировая война и процессы деколонизации вызвали к жизни глубокие изменения. Неспособность разных пра­вительств 1940-х годов разрешить алжирский кризис спровоциро­вала падение IV Республики и принятие Конституции 195 8 года. Ее авторы под руководством Шарля де Голля и Мишеля Дебре при­писали алжирский кризис всевластию парламента и слабости пра­вительства. Вот почему Конституцию V Республики пронизывает идея рационализации полномочий парламента и усиления испол­нительной ветви власти[286]. Образование Конституционного сове­та соответствует той же логике. Конституционный совет является своеобразным «сторожевым псом исполнительной власти», кото­рый задуман для контроля над парламентом и гарантии уважения нормотворческой области, и прерогатив правительства[287]. Авторы Конституции, однако, избежали образования истинной конститу­ционной юрисдикции подобно той, какая действует в Германии. Тем не менее этот текст новой Конституции оставил открытой дверь для дальнейшей эволюции роли Конституционного совета.

При этом основная забота Совета — защита своей собственной легитимности. Совет состоит из девяти назначаемых членов и раз­ного числа обязательных членов[288], которыми являются бывшие пре­зиденты Французской республики[289]. Отсутствие демократической легитимности, в классическом понимании этого термина, назна­чаемых членов питает подозрения о политизации Совета. Дейст­вительно, членов Совета назначают президент Республики, пред­седатель Национального собрания и председатель Сената[290]. Такой механизм начинает вызывать сомнения, когда все три лица, произ­водящие назначения, принадлежат к одной политической партии. Собственно порядок формирования Конституционного совета по­ставил его тем самым изначально в уязвимое положение[291]. Консти­туционный совет в своих первых решениях попытался успокоить скептиков, объясняя, что он не будет выходить за рамки компетен­ции, которые ему ясно предписаны Конституцией. Так, в решении «Запрос о выдаче заключения» от 14 сентября 1961 г. Конституцион­ный совет разъяснил, что «Конституция строго ограничила компе­тенцию Конституционного совета [и] он может выносить решения или выдавать заключения только в случаях и в порядке, которые ею определены»[292]. Конституционный совет следовал этой логике в сво­ем решении «Закон о референдуме» от 6 ноября 1962 г., когда заявил, что не обладает компетенцией для оценки конституционности за­кона, принятого в результате референдума, на том основании, что Конституция прямо не дает ему таких полномочий[293]. Тем самым за несколько лет Конституционный совет создал условия для свое­го необыкновенного роста популярности, кульминацией которо­го стало решение «Свобода союзов» от 16 июля 1971 г.

Решением «Свобода союзов» от 16 июля 1971 г. Конституцион­ный совет произвел небольшую революцию и укрепил свои пози­ции в институционном пейзаже V Республики, запретив предло­женный правительством проект закона по причине того, что он нарушает свободу союзов. Для того чтобы придать конституци­онную силу свободе союзов, которая не защищается ни одной из статей Конституции 1958 года, Конституционный совет решил внести эту свободу в число «основополагающих принципов, при­знанных законами Республики, и торжественно подтвержденных в Преамбуле Конституции» (далее — ОППЗР)[294].

Тот факт, что Преамбуле Конституции 1958 года придается юридическая сила, в значительной степени расширяет горизонт контроля конституционности законов. До этого Конституцион­ный совет в основном проверял формальное соответствие спорно­го закона, в частности соблюдение законодательной процедуры и распределение компетенций между парламентом и исполнитель­ной властью. Начиная с 1971 года, он продвинулся по пути мате­риального контроля, то есть контроля собственно содержания за­кона[297]. Конституционный совет отныне не только регулирует дея­тельность органов государственной власти, но и гарантирует права и свободы от законодательной воли правительственного большин­ства[298]. Поступая подобным образом, Конституционный совет также повышает свой авторитет и легитимность. Он не является союзни­ком ни исполнительной, ни законодательной ветвей власти, но за­щитником граждан. Приняв решение «Свобода союзов», орган кон­ституционного контроля фундаментально преобразовал свою роль.

Эта роль вскоре была усилена в результате масштабной консти­туционной реформы, которая была проведена в 1974 году и каса­лась порядка обращения в Конституционный совет. До 1974 го­да к нему могли обращаться только президент Республики, пре­мьер-министр, председатели Национального собрания и Сената[299]. Это означало, что если президент, правительство и парламент при­держивались одного и того же политического курса, что обычно и происходит, оппозиция не располагала никакими средствами, чтобы обратиться в Конституционный совет, а большинство мог­ло не беспокоиться о конституционности проводимых им зако­нов. 29 октября 1974 года Конгресс Франции, то есть чрезвычай­ная совместная сессия Сената и Национального собрания, изме­нила статью 61 Конституции путем расширения права обращения в Конституционный совет на 60 депутатов или 60 сенаторов[300]. В ре­зультате этой реформы функционирование Конституционного совета значительно изменилось. На практике оппозиция обра­щается в Конституционный совет, чтобы тот произвел контроль большинства важных законов, и обращение стало почти систе­матическим по поводу финансовых законов и законов о финан­сировании системы социального обеспечения, законов, касаю­щихся свобод человека, иммиграции, биоэтики, аудиовизуальных средств или избирательной системы[301]. В результате этой реформы контрольные полномочия Конституционного совета были рас­ширены путем снятия фактического иммунитета, которым могли пользоваться принимаемые большинством законы.

II.