§ 1.3. Обоснование институциональной природы обязательности выполнения международных договоров

Обязательность нормы права как ее необходимый признак выступает одной из важнейших аксиом современной правовой науки. Нормы международного права, несомненно, обладают этим свойством, хотя и формируются отличным от норм внутригосударственного права образом.

Оформление международно-правового института обязательности выполнения международных договоров началось после 1917 г.

После Второй мировой войны нормы об обязательности международных договоров нашли отражение в Уставе Организации Объединенных Наций 1945 г., в п. 2 ст. 2 которого содержится обязанность государств-членов ООН добросовестно выполнять принятые по Уставу обязательства^[77]. По справедливому замечанию О.И. Тиунова, норма Устава ООН об обязательности выполнения (соблюдения) обязательств распространяется не только на обязательства по Уставу ООН, но и на «... обязательства, проистекающие из других источников международного права»^[78]. Следует подчеркнуть, что в п. 2 ст. 2 Устава ООН содержится утверждение, согласно которому обязанность соблюдать обязательства, вытекающие из международных договоров, обеспечивает государствам-членам ООН права и преимущества, вытекающие из их членства. На конференции в Сан-Франциско при разработке Устава ООН названное положение интерпретировалось следующим образом: 1) государство-член ООН, выполняя свои обязанности, может пользоваться в связи с этим рядом прав и преимуществ; 2) выполнение обязательств всеми членами ООН приносит преимущества всем его членам^[79].

Норма об обязательности международных договоров получила развитие в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г.^[80] Декларация не только призывает государства к выполнению принятых обязательств, но и определяет иерархию последних.

Следует отметить, что определенные аспекты обязательности международных договоров затрагиваются в положениях Заключительного Акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.^[81], а также в ряде двусторонних договоров между государствами^[82].

Свое правовое оформление институт обязательности получил в основном кодифицирующем акте права международных договоров - в Венской конвенции 1969 г. Так, в ст. 26 установлено, что каждый действующий договор обязателен для его участников. Идентичная норма содержится в ст. 26 Венской конвенции 1986 г. Названная правовая норма является общей нормой института обязательности выполнения междунардного договора. При этом необходимо иметь в виду, что обязательность не следует воспринимать как абсолютную категорию.

Таким образом, воздействие общей нормы об обязательности обеспечивается рядом специальных норм регулятивного характера (как материальных, так и процессуальных), детерминирующих пределы обязательности международного договора.

Международно-правовые нормы о действительности международного договора как пределе обязательности его выполнения. Действительным международным договором следует признавать соглашение, которое заключено на добровольной и равноправной основе правомочными субъектами при наличии правомерного объекта договора^[83]. На международные договоры, не отвечающие названным требованиям, не распространяется правило об обязательности их соблюдения. Принцип pacta sunt servanda предписывает государствам обязанность «... добросовестно и в полном объеме выполнять свои международные обязательства, принятые на законных основаниях (выделено мною. - Н.С.) и соответствующие основным принципам международного права»^[84]. Правило об обязательности выполнения не распространяется на международные обязательства, вытекающие из агрессии, колониального господства или неравенства между государ- ствами^[85], т.е. на обязательства, противоречащие jus cogens. Более того, по убеждению Д. Харасти, неравноправные договоры считаются недействительными ввиду отсутствия оснований для выполнения таких договоров^[86]. Исключением из правила об обязательности выполнения являются также международные договоры, заключенные с принуждением представителя государства^[87].

Следует отметить, что в соответствии с нормами Венской конвенции 1969 г. в праве международных договоров действует презумпция действительности договора, пока не будет доказано наличие оснований его недействительности. В этом смысле институт обязательности выполнения международных договоров включает положения ст. ст. 42-53, затрагивающих как общие положения о недействительности договоров, так и частные условия признания международных договоров таковыми.

Согласно общей норме (ст. 42) действительность международного договора презюмируется и может оспариваться только на основе применения Венских конвенций. Существенными основаниями недействительности международных договоров являются а) явное нарушение нормы внутреннего права, касающейся компетенции заключать договоры и имеющей особо важное значение (ст. 46), б) ошибка (ст. 48), в) обман (ст. 49), г) подкуп представителя государства (ст. 50), д) принуждение представителя государства (ст. 51), е) принуждение государства посредством угрозы силой или ее применения (ст. 52), ж) противоречие договора императивной норме общего международного права (jus cogens) (ст. 53). Схожие правовые нормы содержатся и в Венской конвенции 1986 г. (ст. ст. 42-53).

Международно-правовые нормы о действенности международного договора как пределе обязательности его выполнения. Действенность международного договора наряду с его действительностью выступает в качестве предела обязательности и подкрепляется соответствующими международно-правовыми нормами и доктринальным обоснованием. С.Ю. Марочкин считает, что, если не принимать во внимание возможность временного применения договора, «...только действующий договор порождает юридические последствия»^[88]. Статья 26 Венских конвенций 1969 и 1986 гг. четко указывает, что «.каждый действующий договор обязателен для его участников». С.Б. Бальхаева небезосновательно полагает, что принцип pacta sunt servanda относится только к действующим договорам, т.е. та- ким, которые вступили в силу и не прекратили своего действия^[89]. «Вступивший в силу договор содержит нормы, обязательные для применения», - отмечал И.И. Лукашук^[90]. Г.И. Тункин писал: «...пока договорная норма международного права не вступила в силу, для участников переговоров не возникает каких-либо юридических обязательств на ее основе»^[91]. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах» содержит положение, согласно которому «международный договор подлежит выполнению Российской Федерацией с момента вступления его в силу для Российской Федерации» (ч.

По мнению А.Д. МакНейра, следует различать вступление договора в силу (когда договор становится обязательным для его участников) и вступление договора в действие (когда он начинает исполняться). Эти моменты могут не совпадать, так как обязывающая сила международного договора может наступать раньше его осуществления сторонами^[93]. Г.Г. Шинкарецкая также полагает, что «.принятие международного обязательства может быть одномоментным, а может растягиваться во времени»^[94]. Зависит это от государства, принимающего обязательство, и, как правило, связано с процессом ратификации международного договора. Практике известны примеры «отложенного» вступления в силу международных договоров^[95]. В такой ситуации нормы института обязательности не утрачивают своего регулирующего воздействия, а напротив, актуализируются: ст. 18 Венских конвенций 1969 и 1986 гг. обязывает государства воздерживаться от действий, лишающих договор объекта и цели в период до его ратификации государством. Идентичное правило действует и в отношении международных договоров, не вступивших в силу и подлежащих временному применению, если это предусмотрено самим договором или если стороны договора договорились об этом каким-либо иным образом (ст. 25 Венских конвенций 1969 и 1986 гг.). Названные международно-правовые нормы подтверждают существующее мнение, о том, что временно применяемый договор является источником международно-правовых обязательств^[96], подлежащих выполнению в силу принципа pacta sunt servanda, хотя назвать его источником международного права в подлинном смысле сложно.

Свою лепту в рассуждения о действенности международного договора как пределе его обязательности вносит дискуссия об опубликовании международного договора, обусловливающем вступление в силу. Некоторые юристы (С.Ю. Марочкин, А.В. Лесин, И.И. Карандашов, Б.Л. Зимненко, В.А. Толстик,

А.М. Барнашов и др.^[97]) считают официальное опубликование международного договора обязательным условием вступления последнего в силу и, соответственно, именно с опубликованием связывают момент начала выполнения международных договорных обязательств.

Думается, что такой подход к пониманию обязательности выполнения международных договорных обязательств связан с методологией изучения правовых явлений, свойственной внутригосударственному праву. Формально-юридический метод, предполагающий жесткую привязку к положению нормативно-правового акта, отражает суть буквального толкования правового предписания, без опоры на его сущностный компонент. Опираясь на нормы российского закона «О международных договорах» в части необходимости опубликования международного договора для придания ему обязательности, приверженцы такого подхода упускают из виду основное сущностное значение международного договора как такового. Договор - это, прежде всего, соглашение между равноправными субъектами, заключаемое и действующее на основе норм международного права, а не односторонний акт государства, подчиненный нормам внутреннего права. В этой связи придание обязательности международному договору - международно-правовой процесс, а вовсе не внутригосударственный. С.Ю. Бальхаева справедливо отмечает, что «...национальное законодательство оказывает определенное влияние на вступление международного договора в силу и его действие», но «... оно не приводит к возникновению у договора юридической силы»^[98].

Нормы права международных договоров, кодифицированные в Венской конвенции 1969 г., не содержат указаний о моменте начала действия и применения международных договоров на территории государства-участника, и тем более не связывают этот момент с опубликованием. Внутригосударственная практика признания международных договоров обязательными и подлежащими выполнению (применению) не является однородной, однако на территории Российской Федерации вполне успешно выполняются обязательства по международным договорам, официально не опубликованным^[99].

Согласимся с мнением В.Я. Суворовой о том, что опубликование является лишь одним из возможных внутригосударственных средств обеспечения выполнения международных договорных обязательств¹ и не влияет на действенность и, как следствие, - на обязательность международного договора. По замечанию

С.Г. Проскурина и С.Н. Слепухина, «...вопросы регистрации и официального опубликования международных договоров являются, в большей мере, вопросом внутригосударственным»². Вероятнее всего неопубликование либо несвоевременное опубликование международного договора свидетельствует о недобросовестном поведении государства (в лице его органов). Если это влечет невыполнение международных договорных обязательств, то не в связи с отсутствием обязательности такого выполнения, а по причине бездействий органов государственной власти. Стороны договора в данном случае будет интересовать факт невыполнения (нарушения) договора с точки зрения международного права, а не суть и правила толкования внутригосударственных норм государства-нарушителя. Ссылки на внутреннее право для оправдания невыполнения международных договорных обязательств, как известно, недопустимы.

Обязательность международного договора для третьих государств. Необходимо отметить, что изъятием из правила об обязательности являются международные договоры, затрагивающие права и интересы либо наносящие ущерб третьим государствам. В ходе работы конференции по праву договоров утвердилось мнение, впоследствии включенное в текст Венской конвенции 1969 г., что договор определенных сторон не может содержать обязательства, юридически связывающие третьи государства^[100]. Исключение составляют «...обязательства, налагаемые на государство, виновное в развязывании агрессивной войны»^[101]. В противовес этой позиции существовала и иная, согласно которой многосторонние договоры, выражающие волю абсолютного большинства государств и обеспечивающие их прогресс, обязательны и для не участвующих (т.е. для третьих) государств^[102]. Современные международно-правовые нормы, составляющие институт обязательности международных договоров, примирили обе позиции. Так, в ст. 38 Венской конвенции 1969 г. предусматривается, что любая норма, содержащаяся в международном договоре, может стать обязательной для третьего государств, если будет обоснован обычный характер этой нормы и третье государство признает эту норму таковой. Кроме того, п. 6 ст. 2 Устава ООН гласит, что Организация обеспечивает, чтобы государства, не являющиеся ее членами, действовали в соответствии с принципами Устава ООН, «.поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности». Также следует иметь в виду, что конкретные международные договоры могут предусматривать обязанность сторон предпринять усилия по обеспечению выполнения договорных обязательств третьими государствами, как в случае с Женевской конвенцией об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1949 г. (ст. 1)^[103].

Статья 103 Устава ООН в системе норм института обязательности.

Полагаем, характеристика норм института обязательности выполнения международных договоров будет неполной, если обойти вниманием положения ст. 103 Устава ООН, формально (нормативно) закрепляющие иерархическую структуру международных обязательств. Статья устанавливает, что «в том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу»^[104]. Следуя логике ст. 103, государства-члены ООН лишены возможности ссылаться на соглашения, противоречащие Уставу. Представители Бирмы, Г аны, Индии, Ливана, входившие в Специальный Комитет ООН по принципам международного права, придерживались позиции, что любой договор, противоречащий Уставу ООН, должен считаться недействительным. В то же время существовало мнение (со ссылкой на точку зрения Г. Кельзена) о том, что договоры между членами ООН, несовместимые с Уставом ООН, считаются отмененными Уставом, если они были заключены до его подписания, и недействительными - если были заключены после подписания. Однако следует брать в расчет и позицию, согласно которой ст. 103 Устава ООН вовсе не дает оснований для вывода, будто договоры, заключенные между государствами-членами ООН и противоречащие Уставу ООН, обязательно должны считаться недействительными^[105]. В самом деле признавать международный договор недействительным при противоречии Уставу ООН можно лишь в случае, когда это противоречие касается императивных норм международного права (jus cogens), отраженных в Уставе. Однако даже в этом случае основанием недействительности является общее правило ст. 53 Венской конвенции 1969 г., а не сам факт противоречия Уставу ООН. Предполагается, что обязательства по Уставу ООН имеют преимущество лишь перед другими обязательствами членов организации. Некоторые ученые полагают, что при конфликте обязательств^[106] члена ООН по договору, заключенному до вступления в силу Устава ООН и самим Уставом, необходимо применять общий принцип права, согласно которому обязательства одних и тех же сторон, вытекающие из более позднего по времени заключения договора, имеют преимущественную силу над ранее взятыми обязательствами^[107]. В Венской конвенции 1969 г. содержится ряд очевидных правил применения последовательно заключенных по одному и тому же вопросу международных договоров (ст. 30). При этом имеется особое указание на необходимость учитывать ст. 103 Устава ООН^[108]. Следуя общей конвенционной логике, обязательства государств-членов ООН должны иметь преимущественную силу перед их обязательствами по «другим соглашениям» в случае их несоответствия положениям Устава ООН независимо от того, когда они приняты.

Если ранее мы признали, что несоответствие договорных обязательств Уставу ООН не влечет автоматической недействительности договора, каким будет объяснение государства при отказе выполнить эти договорные обязательства? Не противоречит ли принципу pacta sunt servanda (в контексте института обязательности) правило ст. 103 Устава ООН? По мнению О.И. Тиунова, такого противоречия нет, и на соглашения, противоречащие Уставу ООН, не распространяется требование обязательности выполнения (принцип pacta sunt servanda)^[109]. Справедливость такого утверждения вызывает сомнения: проблема конфликта обязательств не только не решается, но усугубляется правилом ст. 103 Устава ООН. Думается, в современном (если не сказать «новом») международном праве становится все труднее обнаружить четко выстроенные иерархические предписания^[110], которые имели бы высокую степень реализации и не были при этом оторваны от объективной действительности. Позволим себе согласиться с мнением П. Бермана, что однозначный ответ на вопрос о том, какие нормы должны иметь преимущественную силу, вообще невозможен^[111]. Стремление к универсализации международного права, выстраиванию некой его «вертикали», основанной на положениях Устава ООН и механизме принудительного исполнения, следует оставить в прошлом, равно как и однозначные формулировки о преимущественной силе каких-либо обязательств. По мнению А.С. Смбатян, мнение о повышении роли права в регулировании международных отношений путем выработки универсальных, общеобязательных правил поведения граничит с искажением сути происходящих процессов. Усиление взаимозависимости государств и выработка общеобязательных правил действительно происходят, но «.. .не столько на абстрактно глобальном, сколько на региональном и субрегиональном уровнях»^[112]. При таком положении вещей обозначенная выше проблема конфликта обязательств выливается в проблему фрагментации международного права, процесс которой чаще всего оценивают негативно^[113]. Не увлекаясь полемикой по вопросу о сущности и послед-

ствиях фрагментации, отметим, что процесс этот является скорее объективным (наряду с глобализацией)^[114] и ставит перед юристами-международниками задачу не критики, а поиска оптимальных моделей сосуществования разных договорных режимов как между собой, так и с универсальным правопорядком, основанном на Уставе ООН^[115].

Полагаем, современная геополитическая ситуация, в особенности касающаяся экономических «санкций»^[116] в отношении Российской Федерации, наглядно демонстрирует приверженность «регионализации», когда обязательства региональных договорных режимов (например, ЕС, НАТО) презюмируются преобладающими и «более» обязательными для выполнения в сравнении с универсальными обязательствами по Уставу ООН. В частности, обязательствами о том, что при участии в споре, «... продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности», государства должны «... стараться разрешить спор путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору» (ст. 33 Устава), в крайнем случае - передать спор на рассмотрение Совета Безопасности ООН (ст. ст. 34, 41 Устава). Введенный же санкционный режим на эти универсальные обязательства не опирается.

Принимая во внимание, что отделить политическую ситуацию от юридического спора не всегда просто и пример с «антироссийскими экономическими санкциями» в этом смысле не вполне удачен, предлагаем обратить внимание на иной пример, подтверждающий тезис о расширяющейся регионализации. В Африканский суд по правам человека и народов за консультативным заключением обратились четыре африканские неправительственные организации с просьбой ответить на вопрос, какие обязательства имеют преимущественную силу для африканских государств - те, что вытекают из Римского статута международного уголовного суда или же обязательства по резолюциям, принимаемым Африканским союзом^[117]. Пока Африканский суд не вынес своего окончательного решения нас должна интересовать сама постановка вопроса об иерархии обязательств, ответ на который на первый взгляд кажется очевидным - универсальные обязательства по Римскому статуту (соответствующему Уставу ООН) должны обладать приоритетом перед обязательствами исключительно регионального характера. Вместе с тем, полагаем, Африканский суд в сложившейся ситуации может руководствоваться общей концепцией (рассмотренной в начале настоящей главы) об обязательности договоров, основанной на заинтересованности, и в этом смысле исходить не из гипотезы о наличии «вертикали» международно-правовых обязательств, а из реальной пользы для Африканского союза, фрагментируя тем самым международное право, но и делая его одновременно более утилитарным, практически применимым и пригодным для регулирования конкретных региональных межгосударственных отношений.

Выводы. Проведенное исследование позволяет сделать ряд заключений. Во- первых, обязательность является не только свойством международно-правовой нормы, но также и самостоятельной нормой, изначально отраженной в принципе pacta sunt servanda. С принятием Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и последующей практики ее применения государствами следует говорить о формировании в международном праве института обязательности выполнения международных договоров, встроенного в механизм международноправового регулирования договорных отношений. Во-вторых, институт обязательности включает в себя общие нормы (обязанность добросовестно выполнять действующие международные договоры, включая обязательства по Уставу ООН, п. 2 ст. 2 Устава ООН, ст. 26 Венских конвенций 1969 и 1986 гг.), а также специальные нормы, регулирующие специфические сферы договорных отношений и детерминирующие пределы обязательности международных договоров. В-третьих, в международном праве действует презумпция действительности международного договора, пока не будет доказано обратное. Обязательным является именно действительный международный договор, поэтому институт обязательности содержит нормы_з определяющие основания недействительности международного договора (ст. ст. 42-53 Венских конвенций 1969 и 1986 гг.). В-четвертых, обязательность международного договора связана с правилом о распространении договорных обязательств только на участвующие в договоре стороны. В этой связи нормативные предписания о необязательности (по общему правилу) договора для третьих государств (международных организаций) также включаются в институциональное содержание (ст. ст. 34-37 Венских конвенций 1969 и 1986 гг.). В-пятых, действенность международного договора наряду с его действительностью выступает пределом обязательности. Действенность связана, прежде всего, с вступлением договора в силу (ст. ст. 24-25 Венских конвенций 1969 и 1986 гг.) и не связана с его опубликованием. В-шестых, институт обязательности включает в себя норму, содержащуюся в ст. 103 Устава ООН и регламентирующую иерархию международных обязательств. При этом считаем, что в современных условиях эволюционирующего международного права с тенденцией от универсализации к регионализации выстраивание «вертикали» обязательств, предложенное ст. 103, представляется оторванным от объективной действительности. В-седьмых, под институтом обязательности выполнения международных договоров следует понимать совокупность международно-правовых норм, отражающих отношения долженствования, основанных на согласовании воль и взаимной заинтересованности сторон договора и предусматривающих обязательность выполнения международного договора, действительного для сторон и действующего (т.е. вступившего в силу либо применяемого временно).