§ 4.2. Значение института консультативных заключений Международного суда ООН для обеспечения выполнения международных договорных обязательств

Н.Н. Г ончаровой, право запрашивать консультативные заключения целесообразно предоставить международным организациям, учрежденным вне рамок ООН с согласия Г енеральной Ассамблеи ООН, а также международным неправительственным организациям, обладающим Г енеральным консультативным статусом ЭКОСОС, учитывая их правотворческую функцию^[832]. В.Л. Толстых справедливо полагает, что право обращения в Международный суд ООН с запросами о вынесении консультативных заключений, предоставленное региональным и иным международным судам, будет способствовать дефрагментации международного права^[833]. Примечательно, что к числу субъектов, имеющих доступ к консультативной процедуре, некоторые авторы предлагают отнести и национальные суды государств^[834].

Следует обратить внимание на позицию бывшего председателя Международного суда ООН М.М. Беджауи. Он справедливо полагает, что призывы расширить круг субъектов, обладающих правом запроса консультативного заключения за счет, в частности, Секретариата ООН как одного из его главных органов, не вполне обоснованы. Необоснованность объясняется тем обстоятельством, что Секретариат ООН, хотя и отнесен к числу главных органов, является единственным из них, не состоящим из государств. Именно этот факт «...означает отсутствие какого-либо контроля в процессе принятия решения об обращении в Суд и формулирования вопроса, который будет перед Судом поставлен, а также отсутствие политической поддержки тем, кто мог бы составить большинство при голосовании за обращение в Суд»^[838]. Полагаем, можно перенести логику рассуждений М.М. Беджауи на все предложения о реформировании субъектного состава консультативной процедуры, указанные выше. В этом смысле существующее положение вещей и существующий круг субъектов права запроса консультативного заключения представляются логичными: сами государства-члены ООН и участники Статута Международного суда ООН лишены права на обращение к консультативной процедуре, однако опосредованно, через органы ООН, в деятельности которых государства принимают участие, такое обращение становится возможным. И в данном контексте консультативная процедура призвана, в конечном счете, отстаивать интересы государств при возникновении конкретных юридических вопросов.

Определенный современными международно-правовыми нормами субъектный состав консультативной процедуры представляется тем более обоснованным, чем больше мы обращаем внимание на своеобразное разделение «юрисдикции» Международного суда ООН: процедура разрешения споров по существу предназначена для разрешения юридических споров, возникающих между государствами, в то время как консультативная процедура предоставляет возможность обращения в Международный суд ООН международным организациям, лишенным возможности участия в процедуре разрешения споров. По замечанию Р.Э. Полухиной, «.институт консультативных заключений в настоящее время выполняет роль средства разрешения Международным судом ООН споров между такими субъектами международного права, которые не являются государствами и по этой причине не допускаются к классическому судебному процессу в данном органе»^[839]. Схожую позицию занимает Д.В. Грейг^[840]: «...Невозможность для международной организации участвовать в разрешении спора по существу возмещается квази- компромисной формулой, включаемой в договоры между государствами и международными организациями, - отмечает М.М. Беджауи, - «по которой в случае возникновения разногласий между государством и международной организацией можно обратиться за консультативным заключением к Суду и которое, с согласия сторон, будет для них обязательным»^[841]. Этот способ можно назвать «обязательным консультативным заключением».

Резюмируя рассуждения о субъектах, имеющих доступ к консультативной процедуре, следует поддержать идею о возможности обращения региональных и иных международных судов за консультативными заключениями Международного суда ООН^[842]. Полагаем такой подход способствовал бы не столько иерархизации международных судебных органов (что не является самоцелью), сколько предотвратил бы неизбежную фрагментацию международного права в условиях функционирования существенного количества современных международных судебных органов. Отдавая себе отчет в том, что изменение субъектного состава консультативной процедуры, предусмотренного Статутом Международного суда ООН, возможно только посредством внесения изменений в Устав ООН, в данном конкретном случае следует, однако, проявить настойчивость. Думается, сложную процедуру поправок к Уставу ООН, предусмотренную его ст. ст. 108 и 109, все же следует пройти с целью сохранения целостности международного права, угрозы которой не существовало в принципе в момент создания Международного суда ООН как, по сути, единственного судебного органа международного сообщества.

Реалии сегодняшнего дня диктуют необходимость не только учета деятельности многочисленных международных судебных органов, автономно толкующих нормы международного права и вытекающие из них международно-правовые обязательства, но и включения их в единую систему международного правосудия с постоянным взаимодействием ее элементов.

Юридическая природа консультативных заключений Международного суда ООН. Наряду с проблемой субъектного состава консультативной процедуры в Международном суде ООН не менее значимым аспектом консультативной деятельности представляется вопрос о юридической природе (силе) консультативных заключений суда. Существует позиция, согласно которой консультативные функции Международного суда ООН являются его недостатком, так как превращают Суд в «...нечто среднее между юрисконсультом, часто непрошенным, и посредником, так как право запрашивать консультативные заключения принадлежит не государствам, а органам ООН»^[843]. По мнению О. Лисицына, «.потенциально серьезный недостаток консультативных заключений как инструмента для развития международного права заключен. в отсутствии у них формальной обязывающей силы. Если запрашивающий международный орган или заинтересованное государство предпочтут не обращать внимания на заключение и станут действовать несовместимым с ним образом, авторитет заключения, как выражения существующего права, будет омрачен»^[844]. По мнению авторов монографии о Международном суде ООН Ф.И. Кожевникова и Г.В. Шармазанашвили, консультативное заключение по своей юридической природе является лишь выражением мнения международных судей по тому или иному юридическому вопросу международного права^[845]. По замечанию ученых, консультативное заключение не носит обязательного характера, что, тем не менее, не препятствует признанию за таким судебным актом обязывающей силы со стороны конкретного государства в конкретном случае. Кроме того, в силу соглашений, существующих между государствами и международными организациями, консультативные заключения также могут признаваться обязательными (как, например, в случае в разделом 30 ст. 8 Конвенции о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций)^[846]. По наблюдению А. Фердросса, «... спорящие стороны или подписывающие договор государства могут заранее обязаться признать обязательными консультативные заключения Международного суда»^[847]. М.М. Беджауи отмечает, что «... заключения Международного суда по своей природе имеют характер консультаций, т.е. лишены обязательной силы». Бывший председатель Международного суда ООН, тем не менее, полагает, что запрашивающий орган или учреждение могут заявить об обязательности для себя вынесенного заключения. В целом же консультативные заключения Международного суда ООН имеют «.высокую юридическую ценность и большой моральный авторитет»^[848]. В.Л. Толстых отмечает, что «.консультативные заключения не являются обязательными для выполнения, они представляют собой разъяснение действующего международного права, своего рода правовой совет. Однако поскольку этот совет запрашивается организациями, представляющими международное сообщество, и исходит от главного судебного органа этого сообщества, государства, как правило, ему следуют»^[849]. Рекомендательный характер консультативных заключений Международного суда ООН воспринимается Э.Р. Полухиной в качестве их важной особенности, «дополнительной» функции Суда, которая служит фактическому расширению компетенции Международного суда ООН без внесения соответствующих изменений в Статут Суда^[850]. Схожей позиции придерживается и С. Швебель^[851].

В.Л. Толстых отмечает, что консультативные заключения Международного суда ООН не являются res judicata^[852] в связи с чем «.при последующем рассмотрении вопроса в рамках процедуры рассмотрения споров Суд гипотетически может пересмотреть выводы, изложенные в заключении»^[853]. Коррелирующее мнение можно почерпнуть в особом мнении судьи К. Танака к решению Международного суда ООН по делу о Юго-Западной Африке (вторая фаза) от 18 июля 1966 г.: консультативное заключение не имеет обязывающей силы, т.е. не является res judicata, для целей последующего разрешения спора, даже если вопрос в споре будет идентичным. Именно в этом состоит отличие консультативной процедуры и разрешения спора по существу. Структура процедур не одинакова и понятие стороны в споре отсутствует в консультативной процедуре^[854]. Г-н Танака, однако, не отрицает прецедентный характер консультативных заключений Международного суда ООН: юридическая природа консультативного заключения не препятствует тому, чтобы его содержание имело влияние на принятие Судом решений по схожему юридическому вопросу^[855]. А.С. Смбатян утверждает, что консультативные заключения обладают прецедентным характером при том, что де-юре они не обладают обязательной силой. Тем не менее их «...практическое значение не уступает значению судебных решений», а сам «.Суд достаточно часто ссылается не только на собственные консультативные заключения, но и на заключения, подготовленные Постоянной палатой». Это, по мнению А.С. Смбатян, свидетельствует о том, что Суд не делает различий между консультативными заключениями и решениями по существу^[856]. Кроме того, при вынесении консультативных заключений Международный суд ООН применяет, насколько это возможно, правила процедуры, используемые по спорным делам (ст. 68 Статута Суда). Наиболее значимым обстоятельством является обоснованность аргументации, представленной в судебном решении или заключении, а не некая иерархическая власть. В.Л. Толстых отмечает, что юридическая сила консультативных заключений определяется не «...формальным режимом, а ценностью мотивировочной части»^[857]. По замечанию Лаутерпахта, «.в их внутренней власти... лежит источник авторитета заявлений Суда и объяснение их действительного влияния»^[858]. М. Шахабуддин указывает, что «.тот факт, что консультативное заключение может быть не исполнено, не затрагивает его прецедентную ценность. даже если запрашивающему органу не нужно следовать заключению, он не может отрицать его правовые основания»^[859]. В силу того, что соображения, на которых основано судебное решение (в соответствии с ч. 1 ст. 56 Статута Международного суда ООН), образуют dicta prudenti- um^[860], а аргументация консультативных заключений также считается признанным авторитетом и вносит вклад в формирование международного права, консультативные заключения Международного суда ООН следует признавать auctoritas rei judicate^[861]. В.Л. Толстых увязывает авторитет консультативных заключений Международного суда ООН с несколькими обстоятельствами, в том числе 1) с авторитетной правовой квалификацией, изложенной в консультативном заключении Международным судом ООН как главным судебным органом международной организации; 2) с тщательным исследованием вопросов фактов и права в рамках консультативного заключения; 3) с фактической связанностью Суда своими консультативными заключениями, т.е. с их прецедентной ценностью^[862].

Консультативная практика Международного суда ООН. Принимая во внимание отсутствие закрепления обязательного характера консультативных заключений Международного суда ООН следует, однако, брать в расчет их существенное значение как актов толкования международно-правовых норм и вытекающих из них обязательств. «.Заключение Международного суда ООН является интерпретацией международного права, осуществленной высшим судебным ор- ганом в международном праве»^[863]. Такое положение вещей является бесспорным, хотя лишь некоторые консультативные заключения Международного суда ООН посвящены исключительно вопросам толкования^[864]. Во всех случаях принятия консультативных заключений Международный суд ООН способствует единообразному пониманию норм международных договоров или отдельных международно - правовых процедур (например, формулирования оговорок), что естественным образом повышает шансы единообразного и точного (добросовестного) выполнения международных договорных обязательств.

В консультативном заключении от 8 июля 1960 г. о составе Комитета по безопасности на море Международный суд толковал ст. 28 (а) Конвенции о Межправительственной морской консультативной организации от 6 марта 1948 г., касающуюся порядка формирования Комитета по безопасности на море. Расхождения во взглядах на толкование указанной статьи сводились к неоднородности понимания преимущественного права быть избранными у государств, обладающих наиболее значительным торговым флотом. Международный суд ООН указал, что для однозначного понимания и применения спорной нормы следует избрать не оценочный, в абсолютный критерий («практичный, определенный и легкоприменимый»). Таковым выступил критерий зарегистрированного тоннажа. Суд указал на факт невыполнения Ассамблеей ИМО обязательства, вытекающего из ст. 28 (а) ввиду неверного понимания (толкования) критерия оценки значимости государства в обеспечении морской безопасности. Полагаем, анализируемое консультативное заключение явилось достаточным основанием для корректировки правоприменительной практики в рамках ИМО и способствовало точному последующему выполнению обязательств по Конвенции от 6 марта 1948 г.

Интересным представляется Консультативное заключение от 29 апреля 1999 г. по делу Кумарасвами, касающееся юрисдикционного иммунитета специального докладчика Комиссии ООН по правам человека^[865]. В названном заключении Международный суд ООН отметил, что заключение направлено на толкование Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН от 13 февраля 1946 г.^[866] в связи с необходимостью решения правового вопроса о возможности применения положений Конвенции в отношении специального докладчика Д.П. Кумарасвами. Суд отметил, что в соответствии с разделом 30 ст. 8 Конвенции заключение Суда признается сторонами решающим, что подтверждалось и явно выраженным согласием как со стороны ООН, так и со стороны Малайзии, являющихся «сторонами в споре». Данное обстоятельство крайне важное, так как в рамках консультативного заключения Международный суд ООН пришел к нескольким выводам относительно невыполнения Малайзией своих договорных обязательств, которые, следовательно, подлежали последующему выполнению в силу решающего характера вынесенного консультативного заключения. Так, Малайзия считала себя выполнившей обязательство по разделу 34 Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН, в соответствии с которым государство-участник Конвенции будет в состоянии, согласно его собственным законам, выполнять условия конвенции, поскольку Малайзия приняла необходимые законодательные акты. Однако Международный суд ООН констатировал обязательство Малайзии сообщить своим национальным судам мнение Генерального секретаря ООН относительно наличия юрисдикционного иммунитета у специального докладчика г-на Кумарасвами. Это обязательство вытекает равным образом из положений Конвенции и ст. 105 Устава ООН. Малайзия не выполнила указанное обязательство, равно как и обязательство решить вопрос (посредством малазийских судов) об иммунитете специального докладчика (международно-правовое обязательство, ставшее принципом международного процессуального права). Наиболее существенный юридический вывод, к которому пришел Международный суд ООН в рамках рассматриваемого консультативного заключения, состоит в том, что правительство Малайзии связано обязательством передать консультативное заключение малазийским судам с тем, чтобы международные договорные обязательства Малайзии были выполнены и иммунитет специального докладчика Кумарасвами был соблюден.

В консультативном заключении от 30 марта 1950 г. о толковании мирных договоров с Болгарией, Венгрией и Румынией Международный суд ООН указал, что в его задачи входит толкование положений мирных договоров, касающихся урегулирования споров между государствами^[867]. При этом Суд неоднократно отмечал, что консультативное заключение не преследует цель разрешения юридического спора по существу, не посягает на суверенные права государств разрешить этот спор самостоятельно или при помощи специальных процедур, однако Суд констатировал, что государства должны соблюдать те положения мирных договоров, которые относятся к порядку разрешения споров и обязывают государства назначить своих представителей в Комиссии по урегулированию споров. Таким образом, в процессе общего толкования мирных договоров с Болгарией, Венгрией и Румынией Международный суд ООН подтвердил наличие договорных обязательств и необходимость их неукоснительного и добросовестного выполнения.

В консультативном заключении от 20 декабря 1980 г. о толковании соглашения от 25 марта 1951 г. между ВОЗ и Египтом Международный суд ООН подчеркнул, что установленные между ВОЗ и Египтом договорные отношения являются такими отношениями, «...сама сущность которых состоит в совокупности взаимных обязательств добросовестного поведения и доброй воли»^[868]. Суд отметил обязанность сторон добросовестно выполнять обязательства, вытекающие из норм заключенного между ними договора.

Примечательно, что в обоих последних случаях консультативное заключение сопровождалось особыми мнениями, в каждом из которых отмечался полити- ческий аспект рассматриваемого вопроса. Так, в особом мнении судей Крылова, Зоричича и Виньярски к консультативному заключению от 30 марта 1950 г. подчеркивалось, что Суд не компетентен выносить заключение по вопросу о толковании мирных договоров с Болгарией, Венгрией и Румынией, поскольку запрос Генеральной Ассамблеи ООН преследует определенные политические цели и не имеет юридического характера^[869]. В особом мнении судьи Морозова к консультативному заключению от 20 декабря 1980 г. указано, что запрос на консультативное заключение является попыткой ввязать Суд в серьезный политический конфликт на Среднем Востоке. По мнению г-на Морозова, Суд должен был, опираясь на свое дискреционное право по ст. 65 Статута Суда, отказать в вынесении консультативного заключения во избежание затруднительной ситуации, связанной с чисто политическим межгосударственным конфликтом^[870]. Сам Международный суд ООН не усматривает в «политических вопросах» большой проблемы. Перед тем, как рассмотреть вопрос о толковании соглашения между ВОЗ и Египтом по существу, Суд изучил вопрос о том, должен ли он давать ответ на запрос, невзирая на политический характер дела, и сделал вывод, что, если сформулированный вопрос может получить ответ в рамках нормального функционирования суда как юрисдикционного органа, нет необходимости рассматривать причины возбуждения дела^[871]. В консультативном заключении от 20 июля 1962 г. о некоторых расходах ООН Международный суд отметил, что, несмотря на мнения ряда правительств о политическом характере поставленного перед судом вопроса, основная задача - толкование договорного положения (ч. 2 ст. 17 Устава ООН) и она является исключительно юрисдикционной. Так Международный суд ООН подтвердил отсутствие определяющей причины для отказа от вынесения консультативного заключения^[872]. Международный суд ООН придерживается позиции, согласно которой тот факт, что вопрос, поставленный перед судом, имеет и политический оттенок, либо что запрос консультативного заключения был политически мотивированным, не мешает Суду осуществлять его функцию^[873].

В консультативном заключении от 21 июня 1971 г. о юридических последствиях, вытекающих из продолжающегося присутствия ЮАР в Намибии, Международный суд ООН подчеркнул, что выносит консультативное заключение на базе международного права, независимо от любого влияния или вмешательства со стороны кого-либо^[874]. И в этом смысле потенциальные попытки политического давления на суд не меняют его природу и не сказываются на вынесенных решениях.

Ф.И. Кожевников и Г.В. Шармазанашвили допускали рассмотрение Международным судом ООН политических вопросов. При этом они отмечают практическую сложность отграничения споров юридического и политического характера и возможность преобладания одного из аспектов в деле. Ученые полагают, что п. 3 ст. 36 Устава ООН фиксирует, что споры юридического характера по общему правилу должны передаваться на рассмотрение Международного суда ООН и в суде в первую очередь должны рассматриваться споры, в которых правовые моменты превалируют над политическими. Однако этот факт вовсе не означает невозможности рассмотрения спора, носящего преимущественно политический характер. Пункт 1 ст. 36 Устава ООН указывает, что к ведению Международного суда относятся все дела, которые будут ему переданы сторонами, и зависит такая передача от взаимного и добровольного волеизъявления самих спорящих сторон^[875]. Кроме того, п. 2 ст. 38 Статута Международного суда ООН содержит право суда разрешать дело ex aequo et bono, т.е. по справедливости, если стороны с этим согласны. Рассмотрение вопросов политического характера как раз и связано с разрешением дела по справедливости.

Выводы. Исследование института консультативных заключений Международного суда ООН как главного судебного органа международного сообщества позволяет сформулировать ряд важных выводов. Во-первых, институт консультативных заключений обеспечивает выполнение международных договорных обязательств посредством толкования (предшествующего собственно выполнению) и правовой квалификации определенной ситуации. Практика Международного суда ООН подтверждает тезис об обеспечительной роли института консультативных заключений при выполнении обязательств по международным договорам. Во- вторых, реформирование Международного суда ООН должно касаться расширения состава субъектов, обладающих правом запрашивать консультативные заключения Международного суда ООН, за счет международных судебных органов. В-третьих, консультативные заключения Международного суда ООН не являются res judicata. Однако уровень аргументации, используемой при вынесении заключений, позволяет говорить об их прецедентном характере (auctiritas rei judicate), высокой юридической ценности и большом моральном авторитете, что имеет колоссальное значение для функционирования институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам.