Порядок перераспределения территории в федеративном государстве

Изменение территории Федерации, являющееся вместе с тем изменением территории одной из земель, а также изменение границ одной из земель внутри территории Федерации может производиться, помимо случаев заключения мирных договоров, лишь на основании идентичных конституционных законов Федерации и той земли, территория которой изменяется (ст.

В Германии конституция четко и обстоятельно регламентирует механизм изменения территории или ее границ, предусматривая как утверждение на референдуме соответствующего федерального закона, так и проведение народного опроса в случае возникновения вопроса о принадлежности какой-либо части территории к определенной земле (ст. 29 Конституции).

Российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли - до законодательного закрепления моратория на изменение границ между субъектами федерации. Еще Б. М. Клименко, резюмируя в этой части опыт советских юристов, подчеркивал, что этническая территория является достоянием ее населения, а это налагает на государство определенные ограничения в распоряжении ею^[466].

Нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория. Однако с формальной точки зрения после принятия уставов краев (областей) какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации. Если объединение Пермского и Красноярского краев прошло удачно, то аналогичная работа в бурятских автономных округах, в Тюменской области обнажила уйму проблем и противоречий.

Существуют и формально-правовые «нюансы». Так, указанные действия в Ставропольском крае не допускаются без согласия квалифицированного большинства (две трети) жителей края, обладающих избирательным правом, установленного путем краевого референдума (ч. 1 ст. 3 Устава Ставропольского края). Устав Ленинградской области

предусматривает, что изменение границ области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению заинтересованных субъектов Российской Федерации, подкрепленному решениями, принятыми на референдумах населением этих субъектов, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 2 ст. 8 Устава Ленинградской области). Часть 4 ст. 60 Конституции Республики Бурятия, конкретизируя механизм определения согласия республики на изменение ее государственно-правового статуса и территории, говорит только о референдуме, при котором «решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании».

Иначе было при становлении в РСФСР национально-государственного устройства. Инструкция о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, утвержденная Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 20 января 1931 г., регламентировала процедуру такой передачи, предусматривая, в частности, ее допустимость лишь в период с 15 ноября по 31 декабря во избежание «ломки бюджетных смет». Создавались специальные согласительные комиссии. Председатели краевых (областных) согласительных комиссий назначались Административной комиссией при Президиуме ВЦИК (была упразднена в 1938 г.)^[467].

Закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов федерации иллюстрирует процесс постепенного преобразования

административно-территориальных образований унитарного государства (какими по сути являлись края и области) в подлинных субъектов федерации.

Аналогичные положения содержатся и в конституциях национальных образований. Например, в ст. 2 Конституции Республики Ингушетия говорится: «Республика Ингушетия в пределах своих полномочий осуществляет всю полноту государственной власти и самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство».

Статья 65 Конституции Кабардино-Балкарской Республики гласит: «Территория Кабардино-Балкарской Республики не может быть изменена без ее согласия». Аналогичную норму содержат основные законы всех субъектов Российской Федерации.

На перераспределение территории между субъектами федерации в Российской Федерации влияют две особенности ее формирования: ее исторический характер и специфические конституционные механизмы.

Исторический характер формирования российской государственности означает

включение в нее добровольно или насильно, на основе договоров или других актов, на разных этапах ее становления различных территорий и народов. Эти народы и территории составляют ныне единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство.

Конституционная основа формирования Российской Федерации предполагает ее законодательное происхождение. Речь не идет и никогда не шла о договорном образовании Российской Федерации. Структура государства исторически вызревала и законодательно была закреплена. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными.

В России идет процесс разработки и принятия новых законодательных актов о территориальном делении. При этом желательно продуманно учитывать и мировой опыт. Например, особенностью Индийской Республики является то, что, в отличие от традиционных федераций, союзный парламент имеет полномочия при возникновении необходимости изменять территорию и разрушать целостность своих единиц (штатов) без их согласия. Штат или штаты могут выразить свое мнение относительно реорганизации, но не могут противостоять воле парламента. Именно парламент Индии, приняв с соблюдением установленной процедуры соответствующий закон, может:

«а) образовать новый штат путем отделения части территории любого штата, либо объединения двух или более штатов или частей штатов, либо путем присоединения любой территории к части любого штата;

b) увеличить территорию любого штата;

c) уменьшить территорию любого штата;

d) изменить границы любого штата;

e) изменить название любого штата» (ст. 3 Конституции Индии).

13.4.