Территориальное деление союзного и федеративного государств

Из временных политических и военных союзов типа триумвиратов Цезаря, Лепида, Красса или Цезаря, Антония, Октавиана, а впоследствии французской Фронды и прочих объединений периода феодальной раздробленности родились военно-феодальные конфедерации.

В отличие от дуалистической монархии Австро-Венгрии, состоявшей из

наследственных владений Габсбургского дома, родившаяся в 1871 г. Германская империя была союзным государством, образованным из четырех королевств, шести великих герцогств, пяти герцогств, семи княжеств, трех вольных городов и имперской области Эльзас-Лотарингия^[441]. Изначально союзные государства и федерации отождествлялись^[442], что объясняется сугубо правовой эволюцией первых во вторые. При этом германские земли объединились в «публично-правовую корпорацию» под наследственным президентством прусского короля, который носил титул германского императора и представлял империю в международных отношениях (ст. 11 Конституции). Император Германии был ее президентом, а не монархом^[443]. Но даже с перерастанием Германского Союза в Германскую империю и провозглашением короля-президента императором объединенная территория сохранила статус союзной, а Союзный совет (бундесрат) как законодательный орган власти состоял из представителей государств, входящих в состав союза, причем Пруссия имела только 17 голосов из 58 (ст. 6 Конституции).

Особенности Германской империи, в том числе сохранение за отдельными ее субъектами международной правосубъектности, заставляли исследователей относить ее к конфедерациям или к образованиям, идущим по пути создания союзного государства^[444], но история СССР с параллельным членством в ООН Советского Союза, Советской Белоруссии и Советской Украины показала, что федерализм не так формализован и схематичен, как это первоначально представлялось политикам и государствоведам.

В Европе три федерации - с 1922 г. Союз Советских Социалистических Республик; с 1945 г. - Социалистическая Федеративная Республика Югославия и с 1969 г. - Чехословацкая Социалистическая Республика (с 1990 г. - Чешская и Словацкая Федеративная Республика) - строились по принципу национально-государственного устройства, который унаследован ныне соответственно Российской Федерацией (формально с 1991 г., фактически же именно из национально-государственного устройства Советской России (тогда РСФСР) и выросло устройство СССР) и Союзной Республикой Югославией (с 1992 г., ныне - Сербией и Черногорией).

Советский Союз - яркий тип федерации с национально-государственной территориальной системой - был классическим союзным государством, созданным в 1922 г. на основе договора. В момент создания он включил в себя четыре субъекта договора - Российскую СФСР, Закавказскую СФСР, Белорусскую ССР и Украинскую ССР. В 1924 г., с принятием первой союзной конституции, СССР пошел в сторону договорной федерации, а в ходе национально-государственного переустройства 20-30-х гг. - конституционного выделения из состава субъектов федерации новых, равноправных с первоначальными субъектов - он фактически стал федерацией конституционной, сохранив в Конституции СССР суверенитет союзных республик и их право на выход из состава Союза. В своем территориальном устройстве Советский Союз по Конституции СССР 1977 г. имел 15 союзных республик, имевших каждая свое внутреннее административно-территориальное устройство. Союзные республики различались по территории, численности населения, но в правовом отношении были равноправны. Полномочия всех союзных республик (государств) без каких-либо изъятий регламентировались одними и теми же статьями Конституции СССР.

Аналогичной были ситуации в Чехословакии и Югославии.

В начале XXI в.

В союзном, как и в целом в федеративных государствах децентрализация может достигать максимального масштаба, подходя к порогу дезинтеграции, предполагая деление государственной территории на наделенные самыми широкими полномочиями субъекты федерации. Органы власти таких субъектов порой реализуют существенные функции государства.

Федеративная форма государственного устройства не предопределяет однотипности формы правления, хотя большинство федераций - это республики. Бельгия и Малайзия остаются конституционными монархиями, опирающимися каждая на свои исторические традиции. Федеративная организация территории Бельгии объясняется необходимостью сочетать интересы двух общин - фламандцев и валлонов (государственные языки - французский, нидерландский и немецкий) ^[445]. Территория Малайзии складывается из территорий 9 султанатов и 4 губернаторов, причем глава государства (король) избирается на 5 лет поочередно из числа правителей штатов - султанов. Конституционной монархией формально является и Австралия. Главой государства в ней считается английская королева, которую представляет генерал-губернатор.

Государство Объединенные Арабские Эмираты, созданию которого предшествовало существование до 1971 г. на этой территории британского протектората Договорный Оман, подобно Малайзии представляет собой федерацию эмиратов Абу-Даби, Дубай, Аджман, Расэль-Хайма, Шарджа, Умм-эль-Кайвайн и Эль-Фуджайра.

Бельгия является федеративным государствам, в соответствии с ныне действующей конституцией 1831 г. состоящим из сообществ и регионов. Она включает три сообщества (Французское, Фламандское и Германоязычное) и три региона (Валлонский, Фламандский и Брюссельский). Первые два региона включают по пять провинций. Каждая коммуна Королевства является частью одного из четырех лингвистических регионов (ст. 2-5 Конституции).

Стабильных государственных конфедераций не было вплоть до появления в 1996 г. Сообщества России и Белоруссии (с июня 1997 г. - Союз Беларуси и России), за исключением многосторонних политических, военно-политических, экономических и т. п. союзов и блоков типа Организации североатлантического договора (НАТО), Лиги арабских государств, Организации американских государств, Организации африканского единства, Европейского Союза, Организации стран - экспортеров нефти (ОПЕК), Организации экономического сотрудничества и развития, Содружества Независимых Государств (Швейцария давно переросла эту форму своего существования).

Территориальное устройство федеративных государств определяется преимущественно способом их образования. Если, например, в Российской Федерации, как до того в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено и бессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано.

Наиболее крупными федерациями являются Россия, США, Бразилия, Канада, Австралия и Индия. В современной России 86 субъектов федерации, среди которых есть республики, края, области, автономные округа и одна автономная область. В США - 51 субъект федерации (штаты и один федеральный округ), в Индии - 32 штата и союзные территории, в Бразилии - 27 субъектов федерации (штаты, федеральные территории и один федеральный округ), а, например, в Канаде - 10 провинций и 2 территории.

Субъекты современных федераций обычно различаются размерами своих территорий, плотностью населения, статусом. Если в Бразилии и США на одного субъекта федерации приходится в среднем соответственно 5,1 млн и 4,7 млн жителей, то, например, в Российской Федерации - 1,9 млн человек, при этом в городе Москве живет свыше 9 млн жителей, а, например, в Эвенкии, ныне вновь ставшей частью Красноярского края, при плотности населения 1 человек на 35 кв. км - 24 тыс. человек^[446].

Проторегионами «нового федерализма» называли создававшиеся начиная с 1994 г.

межрегиональные ассоциации («Большая Волга», «Сибирское соглашение», «Большой Урал» и др.). Одним из первых решений В. В. Путина после его вступления в должность Президента Российской Федерации стало создание на базе семи ассоциаций соответствующих федеральных округов: Дальневосточного, Приволжского, Северо-Западного, Северо-Кавказского,

Сибирского, Уральского, Центрального.

Российское федеративное государство образуется в государственно-правовом смысле из трех частей. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты федерации, виды которых указаны в ч. 1 ст. 5 Конституции. Вторым звеном выступает сообщество субъектов федерации - собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы.

Так, Президент Российской Федерации до 1994 г. был самостоятельным институтом исполнительной власти, ныне де-факто возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в систему которой входят президенты республик в составе РФ, главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания выражает интересы и региональные особенности прежде всего субъектов федерации как относительно изолированных образований, олицетворяет собой тенденцию федерализма, то Государственная Дума, напротив, предстает как единый орган всей федерации, который, по определению, обязан выражать общегосударственные интересы, тенденцию унитаризма. Подобная трехчленная система федеративного государства придает федеративной структуре большую степень прочности.

13.2.