Институт оптации при изменении принадлежности территории

Международная практика выработала механизм защиты прав граждан при переходе территории от одного государства другому - оптацию или право свободного выбора гражданства.

Современное российское конституционное право гарантирует право оптации.

Общее правило заключается в том, что в случае передачи части территории России другому государству проживающие на ней граждане России автоматически утрачивают гражданство России и приобретают гражданство другого государства. Они не должны на этот счет делать какие-либо заявления. Но если они не хотят становиться гражданами другого государства, то обязаны заявить об этом в срок, который установлен международным договором. В этом случае они остаются в российском гражданстве. Если же заявление в срок сделано не было, хотя право на него было разъяснено, они перестают быть гражданами Российской Федерации и становятся для нее иностранцами.

Когда территория включается в состав России, проживающие на ней граждане другого государства (но только того, с которым решен вопрос о территориальных изменениях) становятся гражданами РФ, если в установленный срок не сделают заявления об отказе от российского гражданства. Если они сделали такое заявление, то остаются гражданами своего государства. Одновременно с оптацией государства решают и вопрос о дальнейшем проживании граждан, которые остаются в прежнем гражданстве. Оптация не распространяется на граждан третьих стран и лиц без гражданства, но государства должны оговаривать интересы этих лиц^[514].

Уже при оптации подданства предполагалось, что лицо, стоящее перед необходимостью выбирать себе принадлежность к тому или иному государству, никогда не выходило из подданства государства, уступающего территорию, а следовательно, безупречно перед лицом обоих государств.

При передаче в 1871 г. Эльзаса и Лотарингии Германии лицам, родившимся на этих территориях и там находившимся на момент Франкфуртского договора 1871 г., было предоставлено до 1 октября 1872 г. право оптации и при выборе французского гражданства - возможность переселиться во Францию, не утрачивая прав собственника на недвижимость.

По договору 1890 г. между Великобританией и Германией о передаче от одного государства другому территории острова Гельголанд уроженцам острова право оптации было предоставлено до 1 января 1892 г. По Версальскому мирному договору 1919 г. населению тех областей Германии, которые отходили к другим государствам, предоставлялось в течение 2 лет право оптации и выезда в 12-месячный срок на территорию Германии с беспошлинным вывозом движимого имущества и сохранением права собственности на недвижимое.

Интересна практика разрешения вопроса о гражданстве (подданстве) европейских переселенцев в США. В соответствии с соглашением 1870 г. между Великобританией и США граждане (подданные) одного государства, прошедшие натурализацию и получившие гражданство в другом, сохраняли право в течение 2 лет заявить о своем желании вернуться в прежнее гражданство (подданство), которое у них в этом случае автоматически восстанавливалось. По договору между США и Пруссией 1868 г. граждане (подданные) одной стороны, прошедшие натурализацию (укоренение) в другой и прожившие там безвыездно 5 лет, рассматриваются на их родине как вышедшие из гражданства (подданства). Укорененный, вернувшийся на родину и проживающий там в течение 2 лет, считается отказавшимся от укоренения. Аналогичные договоры были в то время заключены США с Австро-Венгрией, Баварией, Баденом, Бельгией, Вюртембергом, Гессеном, Данией, Мексикой, Швецией и Норвегией.

Примером применения оптации было предоставление лицам украинской и русской национальностей, проживающим на территории Чехословакии, и лицам словацкой и чешской национальностей, проживающим на территории Закарпатской Украины, права выбирать между гражданством СССР и гражданством Чехословацкой Республики при включении территории Закарпатской Украины в состав СССР (протокол об оптации к договору 1945 г.

Соглашение между Германией, Францией, Великобританией и Италией от 29 сентября 1938 г. по вопросу о разделе Чехословакии (Мюнхенское соглашение) и то предусматривало право оптации для жителей Судетской области и для тех, кто хотел бы переселиться на ее территорию из других районов Чехословакии (ст. 7 Соглашения). Оптация должна была производиться в течение шести месяцев с момента заключения соглашения.

Сегодня любят ссылаться на мировой опыт, хотя и предпочитают применять его избирательно. Общепризнанным мировой практикой является право гражданина на выбор гражданства при самоопределении или передаче территории от одного государства другому.

В результате разрушения Советского Союза на мировой карте появилось множество государств, которые либо ранее вообще не существовали (Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия), либо имеют весьма ограниченный опыт самостоятельной государственности (Эстония, Латвия, Литва). В процессе обретения этими новыми государствами своей независимости право гражданина на выбор (оптацию) гражданства было нарушено полностью.

Рассуждая юридически, при переходе некой территории от одного государства другому или при получении независимости частью до этого единого государства у жителя такой территории возникает право на выбор одной из трех моделей своего поведения в вопросах гражданства:

1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося государства;

2) право сохранения за собой гражданства страны-правопреемника, т. е. прежнего или старого государства, и выезда на территорию своего государства;

3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны, но остаться проживать на той же территории и получить в новом государстве вид на жительство.

Ограничения в праве оптации гражданства в принципе недопустимы. Государство может распоряжаться своей территорией в установленном законом порядке, принимать решение о выделении из своего состава нового независимого государства или передаче своей территории иному государству, но государство не вправе отказаться от своих граждан и передать их кому бы то ни было без их согласия.

Даже в 1918 г., в сутолоке гражданской войны, после заключения мира между Советской Россией и Германией, СНК РСФСР декретом от 15 июля 1918 г. подтвердил право оптации, установив для граждан России порядок и сроки изменения гражданства. Проживающие в пределах РСФСР постоянные жители местностей, отторгнутых от России в силу

Брестского мирного договора, были вправе в месячный срок возбудить Наркоматом внутренних дел ходатайство о выходе из российского гражданства (при пропуске срока по уважительным причинам ходатайство также могло быть рассмотрено). Регламентация порядка рассмотрения ходатайств возлагалась на Наркомат по внутренним делам, который впоследствии продлевал и сам срок подачи заявлений.

Значительная роль при этом была отведена местным органам власти, которые порой значительно корректировали нормы декрета. Так, Комиссариат по внутренним делам союза Коммун Северной области, продлевая 9 августа 1918 г. срок подачи гражданами соответствующих заявлений, известил население, что все «уроженцы областей, отошедших от России по брестскому договору, которые желают быть уволенными из гражданства Российской Федеративной Советской Республики», должны подать заявления в месячный срок с момента публикации этого уведомления. О подаче соответствующего заявления с приложением установленных комиссариатом документов выдавалось временное удостоверение. Прекращение же российского гражданства наступало лишь с момента замены временного удостоверения на постоянное, что производилось лишь «по рассмотрении заявления гражданина и официального распубликования его имени в списках увольняемых из гражданства в Правительственных органах» ^[515]. Для разрешения ходатайств губернским Советам был установлен двухнедельный срок, по истечении которого все ходатайства совместно с решениями губернских Советов и другими материалами направлялись в Наркомат по внутренним делам для окончательного решения.

К заявлению о выходе из российского гражданства должны были прилагаться:

1) подписка о том, что за просителем нет никаких гражданских исков и других материальных обязательств к гражданам РСФСР, что за ним не числится никаких уголовных и контрреволюционных деяний;

2) подробные сведения об имущественном положении, о звании до революции, о роде занятий, месте службы и месте жительства;

3) подписка о том, что по удовлетворении ходатайства о выходе из российского гражданства проситель покинет пределы РСФСР.

За ложное показание заявителю грозил штраф до 10 000 руб. или заключение в тюрьму на 3 месяца^[516]. До завершения процедуры выхода лица из российского гражданства никакое иное гражданство за ним не признавалось.

В 1991 г. не было сделано ничего подобного.

События, последовавшие за подтверждением в 1996 г. Государственной Думой Российской Федерации юридической силы для России результатов союзного референдума 17 марта 1991 г., по-новому высветили весь комплекс сложнейших проблем, доставшихся в наследство России как правопреемнице Советского Союза. Как известно, развал великой мировой державы заставил многих наших сограждан совершить нелегкий выбор: либо поклясться в верности новым, по большей части этнократическим государствам, созданным на территории прежнего Союза ССР, приобретя взамен хоть какие-то гарантии политических, экономических, социально-культурных и личных прав и свобод, либо не делать этого, обрекая себя на незавидное положение «лица без гражданства».

Показательной в этом плане является ситуация в Казахстане. Только за 1992-1996 гг. численность населения Казахстана уменьшилась с 17 до 15 млн человек. Это связано и с увеличением смертности на 25 %, и с сокращением рождаемости на 50 %, а главное - эмиграцией неказахского населения.

Законом закреплено привилегированное положение казахского языка как государственного, в то время как использование русского языка максимально ограничено (между тем казахов на 1991 г. в республике было 40 % населения). В 1996 г. изменено пенсионное законодательство. Поскольку 60 % населения Казахстана в возрасте до 20 лет составляют казахи, как правило, не участвующие в создании материальных ценностей, а 80 % работников крупных промышленных предприятий - русские, то закрепленное в законе увеличение пенсионного возраста трудно расценить иначе, как усиление эксплуатации русских и русскоязычных граждан, представляющих до сих пор наиболее квалифицированную часть населения и создающих основную долю внутреннего валового продукта.

Не следует забывать, что в результате националистической государственной политики Казахстана на 1 января 1995 г. удельный вес русских и казахов в общей численности населения республики составил 34,8 % и 46,0 % соответственно (в 1989 г. - 37,8 % русских и 39,7 % казахов)^[518].

С 1 марта 1995 г. в соответствии с Указом Президента республики Н. Назарбаева от 23 декабря 1993 г. все граждане прежнего СССР, постоянно проживающие в республике, автоматически объявлены гражданами Казахстана. Такой автоматизм повел к нарушению права на выбор гражданства.

Рассмотрим эту ситуацию с точки зрения человека, проживающего в Казахстане. В случае приобретения гражданства России гражданин получает:

- право на защиту со стороны Российской Федерации;

- возможность свободного выезда и трудоустройства, получения статуса вынужденного переселенца в России;

- возможность свободного безвизового пересечения границы, направляясь в Россию;

- возможность получения образования и медицинской помощи в России;

- возможность участвовать в выборах в России: выбирать и быть избранным и т. д.

Даже с учетом кризисного состояния российской экономики Россия способна предоставить своим гражданам значительный перечень возможностей и при наличии государственной воли обеспечить защиту своих граждан, где бы они ни находились. Понимание этого фактора и привело власти Казахстана к заключению 29 марта 1996 г. договора с Россией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях.

Еще в эпоху Русской земли началось преобладание территориальных, пространственных начал над кровными, преобладание, наложившее свой отпечаток на все существование Российского государства, когда связь человека с государством не ограничивается только отношениями патернализма и вассалитета, но поднимает их на уровень некоего духовного и культурного единения.

Эта связь придает особое содержание самому существу института гражданства в России, дополняя общее понятие института гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством положением о связи культурной и пространственной.

Для России юридические проблемы гражданства приобретают и некий иной, философский, культурологический смысл. Ведь в русской культуре, в самом мироощущении народов России заложен принцип необъятности, широты территории, на которой они проживают. Представители различных национальностей чувствуют себя как дома только на своей Родине - исторической России. Для них Родина - это вся необъятная территория России, которая далеко не ограничивается административными (вдруг ставшими государственными) границами РСФСР.

В словаре С. И. Ожегова, где это состояние достаточно адекватно отражено, гражданин - это «лицо, принадлежащее к постоянному населению данного государства, пользующееся его защитой и наделенное совокупностью политических и иных прав и обязанностей» ^[519]. В. И. Даль определял гражданина как городского жителя, члена общины или народа, состоящего под одним общим управлением; как каждое лицо или человека, из составляющих народ, землю, государство^[520].

Судьба жителей Крыма. Абсурдность и правовая несостоятельность всего происходящего в сфере гражданства особенно ярко видны на примере Республики Крым, включенной после расчленения СССР в состав независимого украинского государства. Заметим, что в Крыму проживает в основном русское и русскоязычное население. При определении гражданства крымчан власти Украины исходили и продолжают исходить из того, что жители полуострова якобы автоматически приобрели украинское гражданство в момент передачи бывшей Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР в 1954 г. Следовательно, все они столь же автоматически переходят в разряд граждан Украины после объявления ею независимости и ликвидации Союза ССР в результате Беловежских соглашений от 8 декабря 1991 г. Как тут не вспомнить слова В. И. Ленина: «Кто это сказал, что людьми не торгуют в наше время? Отлично торгуют. Дания продает Америке за столько-то миллионов (еще не сторговались) три острова - все населенные, конечно»^[521].

Украинский подход не имеет под собой никаких законных оснований даже безотносительно к неконституционности самих решений органов государственной власти СССР и РСФСР 1954 г. по Крыму. Практика автоматической перемены населением подданства при переходе части территории одного государства к другому существовала только до XVIII в.^[522]

Первое. Анализ Конституций СССР и РСФСР, законов о гражданстве СССР позволяет сделать вывод о приоритете волеизъявления гражданина при выборе гражданства.

Ни один житель РСФСР не мог быть лишен гражданства без предусмотренных законом оснований против своей воли. Согласно ст. 7 действовавшего в 1954 г. Закона СССР «О гражданстве СССР» 1938 г. лишение гражданства СССР могло иметь место только в двух случаях: либо по приговору суда (в случаях, предусмотренных законом), либо в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР. Аналогичных законов союзных республик не существовало, но в соответствии с принципами права очевидна правомерность применения этой процедуры и в республиках. Ни о каком «коллективном» лишении гражданства не могло быть и речи. Тем более, что ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., предусматривает, что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Ныне и в Основном законе России закреплено положение, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (п. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

В уже упоминавшейся ситуации отделения Украины от России в 1918 году при решении вопроса о гражданстве жителей отторгнутых территорий первичным был выход из российского гражданства. «Лица, предъявляющие национальные паспорта, выданные украинскими консульскими представителями в России, не должны быть признаваемыми подданными Украины ни одним правительственным учреждением Российской Республики до предоставления свидетельства властей о выходе из российского гражданства, - разъясняли органы Наркомата по внутренним делам РСФСР. - До этих пор все вышеуказанные лица признаются состоящими в российском гражданстве, подчиняются всем законам Российской Республики и никакими привилегиями не пользуются»^[523].

Второе. На момент передачи Крымской области под административную юрисдикцию Украинской ССР ни один действовавший в то время законодательный акт Союза ССР, РСФСР либо УССР не предусматривал изменение гражданства жителей Крыма. Все они были и оставались гражданами СССР и РСФСР.

Гражданство союзной республики в условиях существования единого союзного государства имело скорее символическое, чем юридическое значение. Норма п. «щ» ст. 19 Конституции РСФСР 1937 г. о том, что «предоставление прав гражданства РСФСР» подлежит ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и государственного управления, не получило законодательного развития. Значительно позже и опять на союзном уровне было закреплено, что только «утрата гражданства СССР влечет за собой утрату гражданства союзной республики» (ст. 16 Закона о гражданстве СССР 1978 г.). Крымчане никогда гражданства СССР не утрачивали.

Третье. Что касается республиканского гражданства, то еще Положение о гражданстве Союза ССР, утвержденное ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 г., хотя и закрепляло принцип «почвы», т. е. увязки гражданства союзной республики с местом постоянного проживания, но в то же время предусматривало право выбора гражданства конкретной республики в том случае, если гражданин СССР «по национальности или по происхождению считает себя связанным с этой республикой». Как известно, крымчане - граждане СССР и РСФСР, превратившись за одну ночь в жителей Украинской ССР, не выражали при этом желания отказаться от гражданства РСФСР и приобрести гражданство Украинской ССР.

Таким образом, есть достаточные основания полагать, что жители Крыма до сих пор по праву сохраняют гражданство России. Их формальное зачисление в корпус граждан Украины может, в лучшем случае, рассматриваться как обретенное ими второе гражданство со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями.

Конституционный долг высших государственных органов и должностных лиц Российской Федерации - защищать законные права и свободы жителей Крыма - граждан России.