Подданство и гражданство

Подданство было исторически первым юридическим состоянием индивида, определяющим его обязанности по отношению к носителю государственного суверенитета в ту эпоху - Государю. Если первоначально подданство и гражданство пытались отождествлять, то весьма скоро стало очевидным, что подданство отличается от гражданства отсутствием обязательств государства (государя) перед индивидуумом, отсутствием гражданских прав у любого частного лица.

Если Т. Гоббс не проводил различия между подданным и гражданином, то С. Пуфендорф в своем труде «О должности человека и гражданина согласно естественному праву» (1673) уже разграничил даже обязанности человека от обязанностей гражданина, причем последних поделил на урожденных и натурализованных, а Д. Дидро выдвинул жесткие социальные отличия гражданства от подданства, заявляя, что подданный поставлен к государю в такое же отношение, как гражданин к законам. «Название "гражданин", - писал Д. Дидро, - не подходит к живущим в подчинении или в разобщенности; отсюда вытекает, что живущие в совершенно природном состоянии, как суверены, и совершенно лишенные этого состояния, как рабы, совсем не могут рассматриваться в качестве граждан, если считать, что возможно разумное общество, которое обладает неизменной моральной сущностью, стоящей выше физической личности государя»^[502].

Подданство обязывало человека к верности, т. е. отказу от любой деятельности, могущей пойти во вред государству, к повиновению государственной власти независимо от того, находится ли он сам на государственной территории или за ее пределами. В России среди подданных выделяли инородцев. Это не были иностранцы, инородцами называли полных подданных, имеющих особенные права и обязанности вследствие происхождения и образа жизни^[503]. Разграничение между подданством и гражданством вплоть до начала XX в. не проводилось^[504].

Таким образом, подданство фиксировало принадлежность индивида определенному государству в отрыве от прямой связи этого индивида с территорией государства. Гражданство, сохраняя этот отрыв, предусмотрело обязанности государства защищать определенные права и интересы индивида независимо от того, на какой территории этот индивид находится.

Если ранее гражданство определялось как совокупность публичных прав и обязанностей^[505], то ныне гражданство принято понимать как устойчивую политико-правовую связь человека с государством, в соответствии с которой на него распространяется суверенная государственная власть как на территории государства, так и вне ее, а сам человек обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства, и может пользоваться его защитой и покровительством^[506]. Оставим в стороне расширительное толкование и взаимозаменяемость понятий «подданство» и «гражданство» в современном конституционном законодательстве ряда государств, например Бельгии, Испании, Нидерландов, тем более, что институт подданства после Великой французской революции эволюционировал в гражданство^[507].

Именно принцип гражданства лежит в основе юрисдикции, которую государство распространяет на своих граждан ^[508]. Через институт гражданства лицо приобретает международный индигенат, т. е. международное публично-правовое положение отдельного человека в международных отношениях.

Организация государственной территории может порождать институт многогражданства. Речь идет о государствах, территория которых складывается из территорий составляющих их государственных образований. На особенности гражданства в этой ситуации размеры территории государства и степень его централизации влияют во вторую очередь, пропуская по значимости вперед культурно-исторические традиции соответствующего общества. В США первичным является гражданство федерации, а производным - гражданство того или иного штата, в Швейцарии, напротив, при принятии гражданства кантона именно федеральное гражданство является производным. А, например, в Австрии для всей республики установлено единое гражданство, а граждане, которые имеют на территории земли основное место жительства, являются гражданами этой земли, но по законам земли ее гражданами могут быть те, кто имеет на ее территории место проживания, не являющееся основным местом жительства (ст. 6 Конституции).

В Советском Союзе гражданство было неравным. Если все граждане СССР имели еще автоматически гражданство той или иной союзной республики, то те из них, кто жил на территории автономных республик, приобретал и гражданство соответствующей автономии. К прискорбию для СССР, в течение многих десятилетий механизм такого «тройного»

гражданства не прогнозировался и реально не осмысливался. Но у СССР с его изысканиями и экспериментами в искусственном конструировании национально-государственного устройства был перед глазами опыт Германской империи.

Индивид в Германии начала XX в. считался подданным империи только в силу его нахождения в подданстве одного из государств, входивших в ее состав. Лишь жители имперских земель - Эльзаса, Лотарингии и колониальных территорий - состояли в непосредственном подданстве империи. Подданный любого государства империи имел право перехода внутри империи из одного подданства в другое, не переставая быть подданным Германской империи. Более того, было возможным состоять в подданстве сразу нескольких государств империи.

Все это позволяет на примере Германии лучше понять направленность советских реформ государственно-территориального устройства и согласиться с признанием решающей роли в формировании института многогражданства реально различного статуса территорий, составляющих государство.

Но и федеративные государства иногда имеют только одно гражданство - гражданство федерации (например, Индийский Союз). В случае если какая-либо территория становится частью Индии, то лишь правительство Индии определяет, какие лица на этой территории становятся индийскими гражданами^[509].

Говоря о взаимосвязи территории и гражданства, нельзя не сказать о принципе «почвы» как одном из основных в приобретении гражданства. Общепринятой нормой права является приобретение гражданства ребенком, родившимся от лиц без гражданства, по его месту рождения. Жесткий принцип «почвы» означал, что дети иностранцев, родившиеся на территории государства, приобретают гражданство этого государства. Длительное время этим подходом руководствовались при тех или иных оговорках Дания и Голландия, Франция и Швеция, Сальвадор, Гондурас и республики Южной Америки. В США это относится к ребенку, родители которого, будучи иностранцами, имеют вид на жительство и не обладают дипломатическим иммунитетом.

Территориальный суверенитет государства над морскими судами и летательными аппаратами, порождающий многообразные правовые последствия, приводит порой к курьезам. Так, не является исключением история, о которой в конце 1996 г. поведали российские, украинские и болгарские газеты: житель Одессы турок Али Дум, приобретя на закате перестройки морскую яхту, зарегистрировал ее в Швеции и, пригнав ее к родным берегам, занялся бизнесом. Из разных городов Украины на его яхту «Ротва» со шведским флагом на мачте устремились беременные женщины в надежде одарить ребенка правом на шведское гражданство. За 500 долл. США роды проходили на борту судна, о чем родителям выдавалась соответствующая справка, заверенная капитаном и судовым врачом^[510].

Если в Германской империи в определении подданства, а потом и гражданства лежал принцип «почвы», то в гитлеровском рейхе он был жестко заменен принципом «крови». В русле гитлеровского расового подхода повел к независимости хорватов и А. Павелич: с провозглашением в 1941 г. в условиях германской оккупации Независимого Государства Хорватов гражданами были признаны только арийцы (к которым причислили хорватов), остальные жители были отнесены к лицам, «принадлежащим государству». Были приняты законы о расовой принадлежности, о защите арийской крови и чести хорватского народа, запретившие межнациональные браки. Этнические чистки усташей сопровождались массовым уничтожением сербов.

Комбинирование принципов «почвы» и «крови» для определения гражданства является ныне наиболее распространенным подходом в законодательстве большинства стран мира. Человек получает гражданство Великобритании, например, если в момент рождения его отец или мать а) является гражданином Великобритании, или б) постоянно проживает в Соединенном Королевстве (ст. 1 Акта о гражданстве 1981 г.).

Случаются и отступления от увязывания с территорией статуса гражданства. Конкретный пример: на территории Особого административного района Сянган КНР (бывший Гонконг) вся власть законодательно принадлежит населению. Население Сянгана делится на категорию постоянных жителей и категорию непостоянных жителей. Интересно, что к постоянным жителям относятся как китайские граждане, родившиеся в Сянгане до или после образования О АР Сянган или прожившие в Сянгане подряд не менее 7 лет, независимо от того, до или после образования ОАР Сянган, так и лица, не являющиеся китайскими гражданами, въехавшие в Сянган по действительным въездным документам и прожившие в Сянгане (независимо от того, до или после образования ОАР Сянган) подряд не менее 7 лет, для которых Сянган является единственным местом проживания (ст. 24 Основного закона ОАР Сянган КНР).

Примечательно, что все постоянные жители Сянгана в равной мере наделены политическими и иными гражданскими правами, в то время как существуют серьезные ограничения для граждан КНР, въезжающих на территорию Сянган.

Одним из самых отрицательных последствий разрушения СССР стало появление огромного массива граждан фактически несуществующего государства, явочным порядком поставленных перед необходимостью заново решать вопросы своего гражданства, но уже не столько по своей воле, сколько в соответствии с жестко ситуативными политическими, правовыми и социально-экономическими условиями.

13 февраля 1996 г. мной был внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в преамбулу и статьи 2, 12, 13 и 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации"».

Сегодня Российская Федерация, являясь государством - правопреемником Союза ССР, далеко не в полной мере выполняет свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР. Россия призвана быть реальным правопреемником Советского Союза, защитить права граждан, ставших после 1991 г. жертвами законодательства ряда республик прежнего СССР, претендующих ныне на моноэтничность. Только в Прибалтике сотни тысяч русских, гордо чувствовавших себя гражданами сверхдержавы, оказались в бесправном положении лиц второго сорта, лиц без гражданства.

Здесь следует привести интересные данные: если 57 % российских соотечественников за рубежом Российской Федерации причину своего неблагополучного положения видят в попытках местных властей разыграть национальную карту, то 78 % опрошенных упрекают прежде всего Россию в недостаточной защите своих прав^[511].

В соответствии с нормами международного права каждый человек имеет право на гражданство, а государства обязаны способствовать сокращению без гражданства. Указанное положение является и нормой российского права, в соответствии с которым «Российская Федерация поощряет приобретение гражданства РСФСР лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации» (ст. 7 Закона РФ № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г.). Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта «г» ст. 18 Закона «О гражданстве РФ» 1991 г. в связи с жалобой А. Б. Смирнова также подтвердил приверженность России Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая в ст. 2 устанавливает, что «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства, права изменить его», а произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение гражданства недопустимо.

Конституционный Суд постановил, что лица, если они состояли в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу ст. 6, ч. 3, Конституции Российской Федерации, не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению. В этом отношении и вводится понятие принадлежности к гражданству Российской Федерации.

Основной смысл внесенного мной законопроекта состоял прежде всего в том, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане прежнего Союза ССР и их потомки, если они:

а) не изъявили свободно своего желания о прекращении гражданства Российской Федерации;

б) не приобрели гражданства иностранного государства.

Международно-правовым обоснованием подобного подхода является признание Российской Федерации правопреемницей Союза ССР, являвшегося формой существования исторической России.

Предполагается также значительное расширение круга лиц, имеющих право на упрощенный порядок получения российского гражданства за счет лиц без гражданства и этнических россиян - граждан других государств - республик прежнего Союза ССР, вышедших из гражданства этих государств и заявивших о желании приобрести гражданство Российской Федерации.

Необходимо помнить, что, несмотря на все коллизии гражданской войны и сложность развития страны в постреволюционный период, Закон о гражданстве Союза ССР 1938 г., опять-таки в ст. 2, закрепил, что гражданами Союза ССР признавались:

«а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства;

б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке».

Что же касается общемировой практики, то хотелось бы отметить, что в Великобритании граждане Ирландии до сих пор признаются британскими подданными, хотя с момента приобретения Ирландией независимости прошел уже не один десяток лет, и сами понимаете, Ирландия на этот шаг взаимностью не отвечает. А подданные Испании могут принимать гражданство ибероамериканских государств без утраты своего испанского гражданства. Это - примеры достойного отношения великих государств к своему статусу государства-правопреемника.

Приведенные выше аргументы убедили моих коллег и 13 июня 1996 г. Государственная Дума РФ приняла поправки к Закону о гражданстве Российской Федерации в первом чтении: «за» проголосовал 361 депутат, «против» не было, воздержался один. К сожалению, впоследствии этот законопроект так и не был принят в целом, хотя его подход к получению российского гражданства и пытались закрепить через ряд других законов, прежде всего через законодательство о российских соотечественниках, которое яростно отстаивал Г. И. Тихонов^[512].

Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» 2001 г. зафиксировал, что гражданами Российской Федерации являются: а) лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Федерального закона; б) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с законом гражданство Российской Федерации приобретается:

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство Российской Федерации;

в) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;

г) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Закон закрепил компромиссный порядок приема в российское гражданство, записав, что лица, имевшие гражданство СССР, проживавшие и проживающие в государствах, входивших в состав СССР, могут претендовать на упрощенный порядок приема в российское гражданство, если они не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

На такой же упрощенный порядок приема в российское гражданство могут рассчитывать иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, если указанные граждане и лица:

имеют хотя бы одного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации;

являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 г.

Общий порядок приема в российское гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших возраста восемнадцати лет и обладающих дееспособностью, требует от них:

а) проживать на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно, за исключением специально оговоренных случаев. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года. Срок проживания на территории Российской Федерации для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства;

б) соблюдать Конституцию и законодательство Российской Феде рации;

в) иметь законный источник средств к существованию;

г) обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;

д) владеть русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

По переписи 2002 г. из 145 166 731 постоянного жителя Российской Федерации 142 442 404 человека были ее гражданами (в том числе 43 648 имели два гражданства), а 1025 413 человек были иностранными гражданами^[513].

Пока остается без ответа вопрос о судьбе российских граждан, проживавших в Крыму в 1954 г., судьбе их потомков, которых росчерком пера лишили гражданства и зачислили в число граждан другого государства. Умолчание не свидетельствует об отсутствии проблемы.

14.3.