Право публичной собственности

Несмотря на то, что для российской цивилистики вопрос права собственности, его содержания и форм является традиционным, проблематика права публичной собственности затрагивается в современной литературе лишь постольку, поскольку соприкасается с общими проблемами права собственности или с исследованиями статуса публично-правовых образований как участников гражданского оборота.

господство государственной формы права собственности¹ на фоне отрицания

значения частной собственности, как не соответствующей целям создания коммунистического общества.

Понятие собственности в научной литературе обычно употребляется в трех значениях: 1) собственность как совокупность общественных отношений;

2) собственность как право, понимаемое в объективном или субъективном смысле; 3) собственность как явление, совпадающее с понятием вещи или более широким понятием имущества (такой подход получил в литературе наименование

«натуралистического»²). Множественность значений стала причиной отсутствия в

законодательстве единых терминологических подходов. Так, при характеристике отношений собственности в ГК речь идет как о праве собственности (в частности в ст. 218, 219, 222, 223 ГК и др.), так и просто о собственности (в частности в ст. 213, п. 3 ст. 220, п. 2 ст. 228 и т.д.). Применяется законодателем и ставший, к сожалению, традиционным «натуралистический» подход, при котором

¹Термин «формы права собственности» не является общепризнанным в юридической литературе. Однако он представляется нам более корректным, чем употребляемый в законодательстве термин «формы собственности», поскольку говоря об отношениях собственности, мы имеем в виду одно из проявлений бытия свободы различных лиц, которое, не будучи урегулированным правом, не имеет качественных субъектных отличий.

² См.: Рубанов А.А. Проблема дуализма понятий собственности в современном праве // Право собственности в условиях совершенствования социализма. М., 1989. С. 17 – 18.

собственность определяется как «имущество, принадлежащее на праве собственности…»¹. Отождествление гражданским законодательством собственности и права собственности, вопреки имеющемуся в литературе мнению о единстве данных категорий², представляется также не вполне корректным в силу различной дисциплинарной принадлежности данных категорий, отнесение одной из которых к области собственно «права» не может не наполнять ее особым содержанием, что требует выявления его специфических элементов.

Категория собственности характеризует собой прежде всего совокупность общественных отношений, природа которых до сих пор остается предметом оживленных дискуссий. В правовой литературе советского периода понятие собственности связывалось с производственными отношениями, в связи с чем причислялось к числу экономических³. Экономический детерминизм привел к отождествлению экономических и юридических понятий, о чем в свое время писал В.П. Шкредов, рассматривающий собственность как предмет правоведения, юридической науки⁴. В юридической литературе его позиция была поддержана В.А. Рахмиловичем, который отрицал научную обоснованность экономического понятия собственности, поскольку как экономическая категория она сливается с понятием производственных отношений, повторяет его⁵. Таким образом, в экономической и юридической литературе отдельными авторами собственность воспринималась как категория, не существующая вне юриспруденции, опосредующая совокупность юридических (волевых) отношений. В.П. Мозолин выделял социальные отношения собственности, в рамках которых определяется уровень жизни и социальный статус собственников⁶.

¹В действующем ГК такой подход использован при характеристике права государственной и муниципальной собственности в ст. 214 и 215 ГК соответственно. Применение «натуралистического» подхода получило последовательную критику в цивилистической литературе, главным образом, за появление конструкции «права собственности на собственность» (См., например: Рубанов А.А. Указ. соч. С. 21).

² См., например: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 2002.

³ См., например: Генкин Д.М. Право собственности в СССР. М., 1961; Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М., 1991; Право собственности в СССР / под ред. Толстого Ю.К., Яковлева В.Ф. М., 1989 и др.

⁴ См.: Шкредов В.П. Экономика и право (опыт экономико-юридического исследования общественного

производства). М., 1990. С. 12 – 19; Шкредов В.П. Общее понятие собственности и права собственности на современном этапе // Право собственности в СССР. С. 10 – 15.

⁵ См.: Рахмилович В.А. К разработке проблемы государственной собственности // Право собственности в условиях современного социализма. С. 13.

⁶ См.: Мозолин В.П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике. М., 1992.

собственности, в литературе особо выделяется философская трактовка собственности. В рамках рассматриваемого подхода сущность собственности выявляется через природу человека, она есть «единственное и главное условие существования человека в этом мире»¹, «продолжение человека в вещах»²,

«отражение личности собственника»³. Не отрицая необходимости философского

осмысления исследуемого понятия, а также возможности на этой основе провести различия между триадой правомочий собственника и аналогичной триадой других прав, в том числе обязательственных, отметим, что философская трактовка собственности в большей степени характеризует отношения частной собственности, ставя знак равенства между собственностью и частной собственностью.

Законодательное регулирование отношений собственности порождает категорию права собственности, которую в юридической литературе принято трактовать в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле право собственности представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности и образующих самостоятельный институт права собственности. В субъективном смысле право собственности, как и всякое субъективное право, принято характеризовать как вид и меру дозволенного управомоченному лицу поведения. В юридической литературе в структуре субъективного права принято выделять три вида правомочий: 1) право

требования; 2) право на собственные действия; 3) право притязания⁴.

Применительно к праву собственности особое значение приобретает второе из названных нами прав, а именно право на собственные действия, поскольку основной интерес собственника состоит в использовании вещи, а удовлетворение его потребностей происходит путем совершения действий им самим, а не обязанными лицами, как это имеет место в обязательственных отношениях. Именно посредством раскрытия права собственника на собственные действия традиционно раскрывается содержание права собственности. В российском

¹ Скловский К.И. Указ. соч. С. 144.

² Алексеев С.С. Право собственности: проблемы теории. М., 2008. С. 16

³ Артеменков С.В. Права на имущество юридических лиц: дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 120.

⁴ См., например: Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций. С. 302 – 310.

гражданском праве оно традиционно характеризуется через «триаду» правомочий, получившую закрепление в п. 1 ст. 209 ГК: правомочия владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Впервые названная «триада» была использована в российском законодательстве М.М. Сперанским при разработке Свода законов Российском империи и представляла собой скрытое заимствование положений Кодекса Наполеона¹.

Исходя из динамики развития гражданского оборота в условиях рыночной экономики, а также учитывая тот факт, что в области гражданского права любой перечень может быть назван закрытым лишь с определенной долей условности, необходимо, на наш взгляд, согласиться с теми авторами, которые рассматривают

«триаду» правомочий собственника лишь в качестве ориентира в определении

¹ Подробнее об истории появления «триады» правомочий собственника в российском законодательстве см.: Рубанов А.А. Проблемы совершенствования теоретической модели права собственности. С. 105 – 106.

² См. подробнее: Советское и иностранное гражданское право (проблемы взаимодействия и развития) / отв. ред. В.П. Мозолин. М., 1989. С. 217.

³ См.: Там же.

содержания субъективного права собственности, но никак не в качестве исчерпывающего показателя того, что дозволено собственнику в его практических действиях по отношению к принадлежащему ему имуществу¹. Установление же в законодательстве исчерпывающего перечня правомочий представляется нецелесообразным, поскольку само определение права собственности как наиболее полного вещного права посредством любого перечня представляет собой ограничение этого права.

Невозможность выразить содержание права собственности через перечисление дозволенных его обладателю вариантов поведения привело ученых к поиску сущности рассматриваемого субъективного права не в предоставленных собственнику правомочиях, а в иных его проявлениях. Так, в литературе при раскрытии содержания права собственности акцент зачастую делается не на возможности собственника осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества, а на присущей исключительно праву собственности возможности делать это «своей властью»²,

«по своему усмотрению»³, «в своих интересах»⁴. Представляется необходимым

более подробно проанализировать приведенные формулировки, в том числе применительно к праву публичной собственности.

А.В. Венедиктов дал общее определение права собственности как «права собственника использовать средства производства своей властью и в своем интересе (выделено мной. – В.Р.) – на основе господствующей в данном обществе системы классовых отношений»⁵. Не вдаваясь в дискуссию о достоинствах и недостатках указанного определения, а также о возможности посредством него выразить классовое составляющее права собственности, отметим, что в современной литературе термин «своей властью» используется для определения права государственной собственности, как наиболее полно отражающий

¹ См., например: Мозолин В.П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике. С. 30.

² Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 33, 35, 41 и др.

³ Мозолин В.П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике.

⁴ Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 32, 33, 42 и др.; Мозолин В.П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике; Суханов Е.А. Понятие права собственности в законодательстве России и в Модельном Гражданском кодексе для стран СНГ // Гражданское право России –

частное право. С 209.

⁵ Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 41 – 42.

интеллектуально-волевой аспект деятельности публичного собственника¹. В.А. Тархов и В.А. Рыбаков, критикуя выражение «своей властью» за индивидуалистический оттенок, не отвечающий действительности, вместе с тем допускают использование данного выражения применительно к государственной форме права собственности². Однако, как нами было отмечено в предыдущей главе, понятие власти и властных правомочий не характерно для гражданского права, основным принципом которого является равноправие участников гражданских правоотношений, отсутствие их соподчинения и каких либо властных полномочий по отношению друг к другу. В соответствии со ст. 124 ГК публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. В связи с чем указание на их «власть» в отношении принадлежащего им имущества, особенно в качестве противопоставления их другим собственникам, представляется не просто излишним, но и прямо противоречащим

характеру рассматриваемых отношений.

В.П. Мозолин вместо употребляемого А.В. Венедиктовым оборота «своей властью» предлагал использовать синонимичное понятие «по своему усмотрению», как более соответствующее характеру гражданско-правовых отношений собственности, а также законодательной практике зарубежных стран, в которых при определении прав собственника используется оборот «по своему усмотрению» (например, ст. 903 ГГУ, ст. 641 Гражданского кодекса Швейцарии)³. Следует согласиться, что с точки зрения гражданского права выражение «по своему усмотрению» является более корректным отражением господства собственника над принадлежащим ему имуществом. Однако заметим, что в праве публичной собственности элемент собственного усмотрения, играющий существенную роль применительно к праву частной собственности, получает

определенные ограничения, связанные прежде всего с необходимостью реализации публичных функций, возложенных на собственника. Связь права

¹ См.: Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 119.

² Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. М., 2007.

³ Мозолин В.П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике.

публичной собственности с публичными функциями отмечается большинством исследователей рассматриваемого субъективного права. Как было верно отмечено Г.Н. Андреевой, публичная собственность есть прежде всего «материальная основа осуществления публичной функции, появляющаяся, исчезающая и переходящая вместе с последней (т.е. она «привязана» в первую очередь не к публичному собственнику, а к публичной функции, а уже через нее к собственнику)»¹. Такая взаимосвязь права публичной собственности и публичных функций, возложенных на собственника, не могла не отразиться на пределах использования принадлежащего собственнику имущества «по своему усмотрению». Хотя публичному собственнику предоставлена возможность использовать имущество по своему усмотрению, он обязан использовать его в

рамках осуществления им публичных функций. Вместе с тем сделанный нами вывод не свидетельствует о том, что публичным собственникам может принадлежать лишь такое имущество, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними. Применительно к действующему законодательству подобная ситуация имеет место в отношении имущества субъектов РФ и муниципальных образований. В ст.

26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»² закреплена норма, ограничивающая объекты права собственности субъектов РФ имуществом, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих функций. Возможность иметь имущество на праве муниципальной собственности обусловлена, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

¹ Андреева Г.Н. Проблемы правового регулирования публичной собственности в государствах с переходными экономиками и возможные пути их решения // СПС «КонсультантПлюс».

² Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.1999 года № 184-ФЗ //

СЗ. 1999. № 42. Ст. 5005; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 12.03.2014 года № 28-ФЗ // СЗ.

2014. № 11. Ст. 1093.

самоуправления в РФ»¹, вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для реализации которых оно передано, а также полномочиями, осуществление которых, предусмотрено законом. Целевое назначение объектов права публичной собственности не должно вести к ограничению объектного состава имущества, принадлежащего собственнику. Такой подход противоречит действующему гражданскому законодательству, которое предусматривает лишь возможность установления особенностей приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им для отдельных категорий собственников (п. 3 ст. 212 ГК)².

Категория интереса является одной из самых спорных в российской

правовой науке³. Несмотря на это включение понятия интереса в определение права собственности представляется отдельным ученым сущностным признаком рассматриваемого правового явления, прежде всего потому, что позволяет не только «разграничить вещные и обязательственные права, но и очертить сам круг вещных прав, отграничив их от иных титульных прав лица в отношении вещи»⁴. Критикуя такой подход, В.А. Тархов и В.А. Рыбаков исходят из отсутствия какого-либо значения интереса для признания права, в противном случае, как замечают авторы, «для осуществления и защиты своего права субъекту нужно было бы доказать не только наличие права, но и наличие интереса… более того, можно было бы, доказав отсутствие у субъекта интереса, доказать тем самым отсутствие у него права»⁵. Представляется, однако, что природа данной дискуссии уходит корнями в теорию правоотношений. Любое субъективное право само по себе есть возможность осуществления интереса в рамках правоотношения, однако, как верно отмечал Я.М. Магазинер «интерес есть лишь предполагаемая

¹ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 года № 131-ФЗ // СЗ. 2003. № 40. Ст. 3822; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 28.12.2013 года № 416-ФЗ // СЗ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6981.

² По этому вопросу см. также: Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. №12. С. 30 - 41; Право собственности: актуальные проблемы. С. 13 – 14.

³ Обзор дискуссии по этому поводу см.: Тархов В.А. Некоторые вопросы охраны имущественных прав трудящихся по советскому гражданскому законодательству // Ученые труды Саратовского юридического института. 1965. Вып. 2. С. 87 – 93.

⁴ Мисник Н.Н. «Свой интерес» как «индикатор» вещного права // Государство и право. 2005. № 12. С. 107.

⁵ Тархов В.А., Рыбаков В.А. Указ. соч.

цель права, но не само право»¹. Осуществление права, имеет своей целью удовлетворение определенного интереса правообладателя, но оно возможно только в рамках правоотношения. Интерес лежит в основе любого правоотношения, независимо от его природы и отраслевой принадлежности, является побуждающим началом для вступления субъектов в отношения друг с другом. Понимание интереса как основы правоотношения соответствует социологическому и психологическому пониманию рассматриваемого явления. Так, в социологии интерес рассматривается как реальная причина деятельности социальных субъектов, направленная на удовлетворение определенных потребностей, лежащая в основе непосредственных побуждений, мотивов, идей и т.п., определяющаяся положением и ролью этих субъектов в системе обществ,

отношений². В одном из психологических словарей интерес определяется как

побуждение к активности³. Вместе с тем необходимо заметить, что даже в рамках одной дисциплины до сих пор не выработано единого подхода к категории

«интереса», не является исключением и юридическая наука.

Анализ интереса, в целях реализации которого осуществляется субъективное право, представляется существенным применительно к исследованию права публичной собственности. Специфика публичных собственников, а также характер их правосубъектности, которая должна соответствовать целям их вступления в гражданский оборот, предопределяет и качественное отличие интересов, которые они преследуют. Указанные интересы характеризуются в юридической литературе в качестве публичных интересов⁴. Не вдаваясь в дискуссию, отметим, что публичный интерес понимается нами как синоним интереса общественного, который в концентрированной форме

¹ Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства // Избранные труды по общей теории права. СПб., 2006. С. 159. Аналогичная точка зрения была высказана В.В. Лазаревым (См.: Общая теория права и государства: учебник / под ред. Лазарева В.В. М., 2005. С. 43).

² Энциклопедия социологии, 2009. // URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/socio/1321/ИНТЕРЕС (дата обращения: 03.05.2014).

³ Кондаков И.М. Психологический словарь, 2000 // URL: http://psychology.academic.ru/829/интерес (дата

обращения: 03.05.2014).

⁴ В юридической науке категория публичных интересов исследовалась представителями различных отраслевых наук. Наиболее обстоятельное раскрытие она получила в работах Ю.А. Тихомирова (см., например: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001.

№ 5. С. 3 – 12; Хабриева Т.Я. Тихомиров Ю.А. Право и интересы // Журнал российского права. 2005. № 12; Публичные и частные интересы в российском законодательстве: Сб. по матер. науч.-практ. конф. / отв. ред.

Тихомиров Ю.А. М., 2005 и др.).

выражает общие ценности, стремления, которые обеспечиваются правом и признаются государством, а удовлетворение такого интереса служит условием и гарантией существования и развития общества¹. Отождествление же понятий государственного и публичного интереса, встречающееся в литературе, представляется нам преждевременным. В целом поддерживая тезис о том, что в правовом государстве противоположных общественным государственных интересов быть не может², заметим, что конструкция правового государства является идеальной, теоретической, ее закрепление в законодательстве не исключает появление ведомственного, номенклатурного интереса, который будет возведен государством в ранг публичного. Вступая в гражданско-правовые отношения, публичный собственник должен преследовать не реализацию своего эгоистического частного интереса, а содействовать удовлетворению публичного интереса, выражающего общие ценности и стремления государственно- организованного общества. Такой вывод в целом обуславливается характером правосубъектности публичного собственника, а также отмеченной нами взаимосвязью публичной собственности и публичных функций, возложенных на собственника.

Таким образом, попытки отразить специфику права собственности при помощи конструкций «своего усмотрения» и «своего интереса» в чистом виде применимы только к праву частной собственности, в отношении публичных собственников они получают специфическое выражение, требующее учета публичных функций этих субъектов и определяющую для них роль публичных интересов, что существенно снижает их ценность для формулировки общих определений.

Применительно к праву публичной собственности «усмотрение» собственника ограничено возложенными на него публичными функциями, реализации которых подчинена его деятельность. Свое право публичный собственник реализует не в своих интересах, а с целью удовлетворения

¹ Тихомиров Ю.А. Публичное право М., 1995, С. 55.

² См.: Смольников Д.И. Публичный интерес в гражданском процессе России // Мировой судья. 2012. № 5. С. 19 – 33.

публичного, общественного интереса. При этом мы не исключаем, что у публичного собственника, например, публично-правового образования, может появляться свой самостоятельный интерес, однако он не должен вступать в противоречие с публичными интересами и должен быть им подчинен. Таким образом, в праве публичной собственности усмотрение собственника ограничено возложенными на него публичными функциями и публичными интересами, на удовлетворение которых направлена его деятельность.

Исходя из этого можно предложить следующее определение права публичной собственности: право публичной собственности – это возможность собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом в соответствии с публичными функциями, на выполнение которых направлена деятельность собственника, и публичными интересами, на удовлетворение которых направлена реализация права собственности.

В целом в современной юридической литературе внимание преимущественно уделяется исследованию права частной собственности, а выводы, сделанные на основе проведенных исследований, возводятся в ранг общих категорий, как правило, без каких-либо специальных оговорок относительно права публичной собственности. Отождествление частной и публичной собственности характерно и для российского законодательства, в котором зачастую не учитывается взаимосвязь права публичной собственности с осуществлением публичных функций и реализацией публичного интереса¹. В связи с этим интересен вывод С.С. Алексеева о том, что «выражения “собственность” (как таковая – в полном объеме своих качеств) и “частная собственность” равнозначны, являются синонимами»². При этом публичная собственность рассматривается автором как модификация права собственности (права частной собственности), поскольку она соединяет «определенные качества собственности вообще… с государственной властью, ее возможностью

¹ См. подробнее: Бугаев И.Е. Об особенностях права собственности субъектов Российской Федерации // Гражданское право. 2009. № 3. С. 24 – 26.

² Алексеев С.С. Право собственности: проблемы теории. С. 51; Аналогичный вывод был сделан Л.В. Щенниковой, которая считала достаточным использование в законодательстве термин «собственность» без каких-либо

прилагательных (См.: Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 24).

императивного властвования под эгидой собственности»¹. Несмотря на то, что вывод, сделанный С.С. Алексеевым, во многом предопределен методологическим подходом к исследованию права собственности как некой философской категории, его характеристикой как отношения к вещам как к своим, в целом он отражает современное состояние правовых исследований данной области общественных отношений и представляется более желательным, нежели слепое распространение категорий частной собственности на собственность публичную.

Несмотря на употребление в отдельных подзаконных нормативных актах термина «публичная собственность»², российское законодательство в целом не знает рассматриваемой категории. Однако в доктрине она имеет достаточно широкое употребление, охватывая собой, как правило, формы права государственной и муниципальной собственности. Такое же понимание публичной собственности характерно и для российской судебной практики³, при этом понятие публичной собственности используется в качестве противопоставления понятию частной собственности⁴.

Согласно п. 2 ст. 8 Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Аналогичная норма в части признания перечисленных форм собственности закреплена в п. 1 ст. 212 ГК. Рассматриваемые нормы являются одними из самых обсуждаемых исследователями права собственности,

¹ Там же. С. 50.

² См., например: О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848: Постановление Правительства РФ от 31.05.2006 года № 338 // СЗ. 2006. № 30. Ст. 3387; О проведении открытого конкурса на право заключить государственные контракты на выполнение научно- исследовательских работ в интересах Министерства экономического развития Российской Федерации в 2008 году (шифры тем 0501-08-08, 0503-08-08, 0504-08-08): Приказ Минэкономразвития РФ от 16.07.2008 года № 206 //

Документ опубликован не был; Об утверждении структуры целей деятельности Росимущества, а также структуры

бюджетных целевых программ и непрограммной деятельности, формирующих структуру доклада о результатах и основных направлениях деятельности Росимущества: Приказ Росимущества от 12.11.2009 года № 308 // Документ опубликован не был.

³ См., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 17.04.2012 № 15837/11 по делу № А47-7623/2010 // СПС

«КонсультантПлюс»; Постановление Конституционного Суда РФ от 30.03.2012 № 9-П // СПС

«КонсультантПлюс»; Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2008 № 9-П // СПС

«КонсультантПлюс». В отдельных решениях прямо указывается на многосубъектность, многоуровневость публичной собственности (См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П // СПС «КонсультантПлюс»; Определение Верховного Суда РФ от 31.01.2007 № 56-Г06-53 // СПС

«КонсультантПлюс»; Определение Верховного Суда РФ от 16.05.2007 № 59-Г07-7 // СПС «КонсультантПлюс»).

⁴ См., например: Определение ВАС РФ от 13.11.2010 № ВАС-14795/10 по делу № А56-83992/2009 // СПС

«КонсультантПлюс»

как относительно понимания формы права собственности, так и относительно выделения «иных форм собственности» в законодательной формулировке.

Понятие форм права собственности употреблялось еще советским законодательством и свидетельствовало, в условиях социалистической системы права, об установлении существенных различий в правовом режиме имущества и, как следствие, о неодинаковом содержании права собственности для различных субъектов права¹. Такой подход, по мнению одного из разработчиков ГК 1922 года А.Г. Гойхбара, привел к закреплению в законодательстве не известного ни одному буржуазному правопорядку «троякой» собственности: государственной, кооперативной и частной². Существование понятия форм собственности в действующем законодательстве подвергается критике, как понятие политэкономическое, лишенное гражданско-правового содержания³. При этом большинство исследователей апеллируют к закрепленному в Конституции равенству форм собственности и, как следствие, созданию единой модели права собственности, предоставляющей своим обладателям равные возможности в отношении принадлежащего им имущества⁴. Так, В.А. Дозорцев, поддерживая позицию Е.А. Суханова относительно необходимости предоставления равных возможностей всем субъектам права собственности, писал, что «основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое равное положение. Для этого важно создание единого института прав собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание»⁵.

Представляется, однако, что говорить о закреплении в ГК единого права

собственности можно лишь с известной долей условности. Это единство главным

¹ См., подробнее: Суханов Е.А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку // Гражданское право России – частное право. С. 191 – 192.

² По: Право собственности: актуальные проблемы. М., 2008. С. 38 – 39.

³ Суханов Е.А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку. С. 188; Он же. Проблемы права собственности в рыночной экономике // Гражданское право России – частное право. С. 180−181.

⁴ Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006.

№12; Суханов Е.А. Правовая форма экономических отношений // Гражданское право России – частное право. С. 21

– 22; Он же. Развитие института вещных прав при переходе к рынку. С. 194; Щенникова Л.В. Указ. соч. С. 24. ⁵Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М., 1998. С. 114.

образом выражается в наличии у каждого собственника закрепленной «триады» правомочий, которая представляет собой весьма общую характеристику права собственности. Реальная же юридическая власть собственника над своим имуществом, то есть объем его правомочий, как отмечалось в литературе, будет всегда разной из-за особенностей как самих субъектов права собственности, так и объектов этого права¹. Таким образом, несмотря на то, что и право частной, и право государственной и муниципальной собственности включают в себя одинаковый набор правомочий, это не значит, что данные правомочия имеют одно и то же содержание. Такой вывод не соответствовал бы положениям действующего законодательства, в котором в ряде случаев устанавливаются дополнительные возможности или ограничения в реализации правомочий для отдельных категорий собственников. Применительно к государственной и муниципальной формам права собственности дополнительные возможности в реализации правомочий собственника выражаются, например, в предоставленной собственникам возможности передавать, принадлежащее им имущество юридическим лицам на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Ограничения в основном относятся к правомочию распоряжения и выражаются в закреплении специального порядка отчуждения имущества – приватизации. Кроме того, определенные ограничения на осуществление правомочий накладывает и необходимость деятельности субъектов

рассматриваемых форм права собственности в публичных интересах, с целью реализации публичных функций. Что касается ссылок на п. 2 ст. 8 Конституции, в котором якобы установлен равный правовой режим для всех форм права собственности, следует согласиться с теми учеными, которые считают, что в Конституции говорится лишь о равном признании и защите форм собственности, и расширительному толкованию данная норма не подлежит². В противном случае пришлось бы признать не соответствующими Конституции и установление специальных оснований возникновения права собственности, порядка

¹ См., например: Право собственности: актуальные проблемы. С. 163 – 164.

² См., например: Винницкий А.В. Публичная собственность. С. 92; Билалова Ж.Ж. Концепция «экономической конституции» и ее практическая значимость // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 2 – 13.

приватизации, и запрета частным собственникам передавать свое имущество на праве хозяйственного ведения и оперативного управления созданным ими юридическим лицам, как, собственно, и любые иные ограничения, обусловленные характером правосубъектности собственника.

Вместе с тем нет оснований, на наш взгляд, для отрицания того факта, что в действующем законодательстве был создан единый институт права собственности. В отличие от большинства законодательств зарубежных стран, знающих разделение права собственности на право частной и право публичной собственности, в которых данные категории являются предметом правового регулирования различных отраслей законодательства (частного и публичного соответственно), российское законодательство знает лишь одно право собственности, которое предусмотрено в ГК и на котором основываются все отрасли права. В литературе отмечается комплексный характер рассматриваемого института, в котором «публичные нормы имеют право на существование только тогда, когда они применяются вместе с нормами частного права. Частноправовые

нормы имеют право на существование вместе с публичными нормами»¹. Главная

задача видится в объединении данных видов норм на общей основе. Высказываемое в литературе мнение о существовании особого конституционно- правового понятия права собственности, лишь генетически связанного с отраслевым понятием², представляется нам не перспективным. Подобные правовые представления могут стать бомбой замедленного действия и привести к появлению собственного понимания одних и тех же правовых явлений в различных отраслях права и юридической науки.

В современной юридической литературе за основу выделения различных форм права собственности обыкновенно принимается категория лица, собственника. Таким образом, формы права собственности следует рассматривать исключительно как способ определения принадлежности имущества тому или

¹ Мозолин В.П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал российского права. 2010. №1. С. 26 – 31.

² Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2002. С. 16; Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 155−156.

иному виду субъектов¹. Такой подход представляется вполне обоснованным ввиду тесной взаимосвязи категорий правосубъектности и права собственности. В действительности право собственности составляет необходимое условие правосубъектности, как вещное право, предоставляющее возможность для имущественного обособления участников гражданского оборота. Правосубъектность, в свою очередь, нужна для того, чтобы иметь возможность приобрести имущество на праве собственности, стать собственником. И хотя в литературе отмечается, что принадлежность имущества различным субъектам не позволяет толковать понятие форм права собственности в смысле изменения самого права собственности². Правосубъектность собственника, тем не менее, не может не оказывать влияния на его реальные возможности как обладателя имущества. Справедливо это замечание и в отношении публичной формы права собственности, поскольку ограничения, установленные законом, обусловлены публичными функциями и публичными интересами, а они так или иначе характеризуют правосубъектность. Поэтому, в конечном счете, вполне справедливо замечание К.И. Скловского, что «проблема форм собственности не в самой собственности, а в субъекте»³, что, однако, не исключает установление в законодательстве разных возможностей для реализации арифметически равного количества правомочий.

Подход к разграничению форм права собственности с позиции категории субъекта права позволяет дать ответ и на вопрос о возможности появления иных форм права собственности. Несмотря на то, что в литературе до сих пор не прекращаются попытки выявить «иные формы права собственности»⁴, представляется, что об образовании новой формы права собственности, не относящейся к перечисленным в Конституции и ГК, можно будет говорить только в случае появления нового субъекта права, не относимого к известным сегодня физическим и юридическим лицам или публично-правовым образованиям.

¹Скловский К.И. Указ.соч. С. 164. Такого же мнения придерживаются, в частности: Щенникова Л.В. Указ.соч. С. 13; Артеменков С.В. Указ. соч. С. 132 и др.

² См.: Скловский К.И. Указ. соч. С. 166.

³ Там же. С. 163.

⁴ См., например: Андреев Ю.Н. Право государственной собственности. М., 2004. С. 31 – 32; Иванов В.И. Коллективная собственность общины // Закон. 1996. № 5. С. 117 – 119; Тархов В.А., Рыбаков В.А. Указ. соч. С. 42.

Вместе с тем деление форм права собственности на частную, государственную и муниципальную представляется не вполне корректным. Во- первых, потому что в данном случае имеется явное нарушение дихотомического деления, а понятие права частной собственности является более обобщенным, нежели понятие права государственной и муниципальной собственности. Во- вторых, хотя в рамках государственно-правовых дисциплин статусы государства (государствоподобных) и муниципальных образований имеют существенные отличия и не приравнены друг к другу, в рамках гражданского права они входят в единую категорию публично-правовых образований. В связи с этим осуществление права муниципальной собственности также обусловлено реализацией публичных функций и публичных интересов, а следовательно, имеет те же ограничения, что и право государственной собственности. Это дает нам основания говорить о том, что они являются единой правовой категорией. И, в- третьих, такой подход законодателя в принципе не позволяет правильно определить состав категории публичной собственности. Поскольку право частной собственности в российской юридической науке рассматривается как обобщенное понятие для права собственности физических лиц и права собственности юридических лиц, что, как верно замечает Д.Ю. Лялин, не находит

подтверждения в нормативных правовых актах¹, под понятием права публичной

собственности принято объединять две оставшиеся формы права собственности, известные российскому законодательству, – право государственной и муниципальной собственности². Сложившуюся ситуацию также можно объяснить отождествлением государственных и публичных интересов и толкованием публичных функций как функций, присущих исключительно государству. Такой подход, обусловленный формулировками действующего законодательства, существенно обедняет категорию права публичной собственности, под которой в

¹ Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций. М., 2005.

² См., например: Бухвальд Е. Новая стратегия реформ и перспектива российской государственности // Федерализм. 1999. № 2. С. 51 – 56; Государственное регулирование рыночной экономики / под ред. В.И. Кушлина, Н.А. Волгина. М., 2000; Андреев Ю.Н. Собственность и право собственности: цивилистические аспекты. М., 2012;

Аналогичной точки зрения в принципе придерживается и Мазаев В.Д., выделяя, однако, в качестве самостоятельного элемента публичной собственности национальное достояние (См.: Мазаев В.Д. Публичная

собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 62 – 63).

развитых правопорядках понимается также собственность юридических лиц, созданных государством и призванных выполнять публичные функции посредством участия в гражданском обороте¹. При существующем сегодня в российском законодательстве делении форм права собственности на частную, государственную и муниципальную право собственности названных субъектов попадает в разряд права частной собственности, что не соответствует интересам дальнейшего развития законодательства, регулирующего участие в имущественном обороте публично-правовых образований. Поскольку реализация права частной собственности осуществляется по усмотрению собственника и имеет своей целью удовлетворение исключительно его интересов, рассматриваемое право не позволяет подчинить использование имущества

публичным интересам и функциям. В связи с этим законодатель, вслед за доктринальными исследованиями, вынужден создавать для обособления имущества государственных юридических лиц конструкции ограниченных вещных прав. Такой подход создает не свойственный развитому гражданскому обороту разрыв между правосубъектностью и правом собственности, что ставит рассматриваемых субъектов в неравное положение с другими участниками оборота и не позволяет создать полноценный механизм их гражданско-правовой ответственности. Конструкция же права публичной собственности позволяет гармонично соединить правосубъектность публичных юридических лиц с обеспечением публичного, общественного интереса в переданном им имуществе посредством подчинения его использования публичным функциям.

Представляется, что на сегодняшний день нет препятствий для создания законодательной конструкции права публичной собственности. Ее отсутствие до сих пор можно объяснить лишь формированием норм о формах права собственности в условиях преобладания идеологии, отрицавшей деление права на публичное и частное. К тому же действующее законодательство фактически использует известную европейским странам конструкцию публичной собственности, облекая ее в доктринальные рамки таких ограниченных вещных

¹ См., например: Андреева Г.Н. Проблемы правового регулирования публичной собственности в государствах с переходными экономиками и возможные пути их решения // Реформы и право. 2010. № 2. С. 13 – 17.

прав, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления, что будет показано в следующем параграфе. Что же касается перечня форм права собственности, закрепленного в статье 8 Конституции, то следует согласиться с Д.В. Кравченко, что на сегодняшний день данная норма утратила практический смысл и устарела, поскольку «принималась в отсутствие развитой правовой доктрины рыночных отношений и не могла предусмотреть появления экономической необходимости создания публичных юридических лиц»¹. В основу деления права собственности на частную и публичную форму может быть положен критерий целей использования имущества, в связи с чем в состав публичной формы права собственности следует включить право собственности публичных юридических лиц. При этом следует согласиться с теми авторами,

которые не видят препятствий в отсутствии конституционной нормы о публичной форме права собственности, допуская формирование рассматриваемой конструкции на уровне текущего законодательства².

В зарубежных правопорядках можно выделить несколько подходов к законодательному оформлению публичной собственности. Первый из них был принят во Франции и в последующем распространился в Испании, Португалии, Италии, а также в ряде стран Латинской Америки, бывших колониях рассматриваемых европейских держав. Данный подход основан на признании двойственного характера собственности, при котором существует деление имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права, на объекты публичной собственности, подчиненные специальному правовому режиму публичного права, и на объекты частной собственности, правовой режим которых устанавливается нормами гражданского права. При таком подходе право публичной собственности не только принципиально отличается от права частной собственности по субъектам и объектам, но предполагает юрисдикцию административных судов³. Перенос такого подхода в российскую правовую

¹ Кравченко Д.В. Конституционно-экономическое осмысление статуса государственных корпораций в разрезе становления института юридических лиц публичного права / Очерки конституционной экономики. С. 344 – 362.

² См.: Андреева Г.Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в РФ и концепция публичной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.

³ По: Винницкий А.В. Публичная собственность. С. 30 – 55.

систему мог бы привести к разрушению единого института права собственности и возобладанию «натуралистического» подхода к пониманию собственности как таковой, что представляется нецелесообразным с точки зрения отечественных правовых традиций. Вместе с тем рассматриваемая концепция имеет важное преимущество, выраженное, в частности, в четком разделении имущества, принадлежащего публичным субъектам, на участвующее в гражданском обороте (частная собственность, частное имущество) и изъятое из него и призванное служить удовлетворению всеобщего интереса (публичная собственность, публичное имущество, публичные домены). Представляется, что такой подход не чужд и российскому законодательству, в части выделения понятия национального (народного) достояния, к которому в советское время относили землю и природные ресурсы, шедевры культуры, воздушное пространство,

континентальный шельф, общедоступные места отдыха и т.п.¹, что в принципе

синонимично понятию публичного имущества в рассматриваемых зарубежных правопорядках.

Более близкой российскому законодательству представляется «модель модифицированной частной собственности», принятая законодательством Германии. Ее суть состоит в распространении на публичное имущество конструкции права частной собственности, закрепленной в гражданском законодательстве с видоизменением такого права за счет норм, относящихся к публичному законодательству, призванных обеспечить использование имущества в публичных интересах. Однако, в отличие от рассмотренных выше правопорядков, публично-правовое регулирование отношений публичной собственности в Германии не заменяет собой гражданско-правового регулирования, а лишь дополняет его. В целом имущество, принадлежащее публичным собственникам, выступает объектом субъективного права собственности в его частноправовой трактовке. Использование же

¹ В настоящее время категория национального (народного) достояния вызывает в литературе немало споров, в частности, относительно определения правового режима рассматриваемых объектов, а также возможности приобретения на них права собственности, что открывает перспективы сравнительно-правового сопоставления данной категории с категорией публичного имущества. Подробнее о понятии национального (народного) достояния см.: Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 58 – 63; Мозолин В.П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике С. 142 – 145.

рассматриваемого имущества в целях достижения общественного блага, реализации публичного интереса обеспечивается обременением права собственности публично-правовым сервитутом¹. Подобный институт известен и российскому правопорядку, в частности, возможность установления публичного сервитута предусмотрена ст. 23 Земельного кодекса². Однако публичный сервитут по российскому законодательству обременяет вещи, принадлежащие частному собственнику, в то время как согласно немецкому законодательству публичный сервитут, напротив, устанавливается в пользу физических и юридических лиц, и вместе с субъективным правом собственности создает особое публично-правовое владение вещью³. В целом институт публичного сервитута в том виде, в котором он представлен в российском законодательстве, то есть как обременение права частной собственности в пользу неограниченного круга лиц, получил негативную оценку в правовой литературе, главным образом по причине отсутствия четкого круга управомоченных лиц-пользователей⁴. Анализ положений Проекта изменений ГК приводит к выводу об отказе законодателя от рассматриваемой правовой конструкции. Так, в п. 2 ст. 301 Проекта прямо говорится о невозможности установления сервитута для неопределенного круга лиц.

Единый институт права собственности также воспринят законодательством Квебека, где на все государственное имущество распространяется действие Гражданского кодекса, а понятие «собственность короны» охватывает все имущество публично-правовых образований без каких−либо различий. Все, что не относится к категории государственного имущества («имущества короны»), относится к частной собственности и принадлежит частным лицам⁵.

При формировании конструкции публичной собственности в российском

законодательстве необходимо учитывать не только отмеченную разницу в подходах в зарубежных странах, но и отечественные традиции в регулировании

¹ По: Винницкий А.В. Публичная собственность. С. 55 – 71.

² Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 года № 136-ФЗ // СЗ. 2001. № 44. Ст. 4147; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 28.12. 2013 года № 446-ФЗ // СЗ. 2013. №52 (ч. 1). С. 7011.

³См: Винницкий А.В. Публичная собственность. С. 66.

⁴ См., например: Суханов Е.А. Гражданское право: учебник в 4 т. Т. 2. М., 2007. С. 151 – 152.

⁵См.: Годэн Р.П. Взаимосвязь между публичной и частной собственностью в Канаде // Вестник гражданского права. 2006. № 2. С. 227 – 264.

отношений собственности, в том числе стремление к созданию единого комплексного института собственности.

Таким образом, на сегодняшний день актуальным является создание законодательной конструкции права публичной собственности, в рамках которой

«усмотрение» собственника будет ограничено возложенными на него публичными функциями, а реализация права подчинена публичным интересам. Выделение частной и публичной формы права собственности позволит восстановить нарушенную дихотомию деления, а также правильно определить субъектный состав отношений частной и публичной собственности.