1.8.1. Правительство как центральный орган исполнительной власти
Структура правительства и порядок его образования
Правительство, официально называемое чаще всего кабинетом или советом министров (в Швеции, Норвегии и Финляндии - Государственным советом, в Швейцарии - Федеральным советом), состоит главным образом из лиц, руководящих отдельными министерствами.
Нередко в его состав входят также министры без портфелей, т.е. лица, возглавляющие ведомства, которые не приравнены к министерствам, или выполняющие отдельные поручения главы правительства и являющиеся его помощниками. В президентских республиках, как уже отмечалось, функции главы правительства, как правило, выполняет сам президент (см. схему 67). В парламентарных республиках и монархиях функции главы правительства возлагаются обычно не на главу государства, а на другое лицо, чаще всего называемое премьер-министром (см. схему 68) (официально глава правительства может называться и иначе: в Италии, например, он официально именуется Председателем совета министров, в Норвегии - Государственным министром, в ФРГ и Австрии - Канцлером). В Англии, Индии и некоторых других странах министры разделены на две категории - членов кабинета и нечленов кабинета. Последние занимают менее важное положение.Схема 67
Кабинет Президента США
Государственный департамент Государственный секретарь
Министерство финансов
Министерство торговли
Министерство обороны Мин-во Мин-во Мин-во армии флота авиации Министерство юстиции
ФБР Генеральный
атторней
Министерство труда
Министерство земледелия
Министерство здравоохранения и социальных служб
Министерство внутренних дел
Бюро по делам индейцев
Министерство жилищного строительства и развития городов
Министерство транспорта
Министерство образования
Министерство энергетики
Министры короны Великобритании (обобщенный вариант)
Схема 68
Заседания правительства всегда проводятся при закрытых дверях.
В ряде парламентарных монархий и парламентарных республик различают два вида заседаний правительства - официальные и неофициальные; на официальных заседаниях правительства глава государства присутствует и даже председательствует, но на этих заседаниях лишь оформляются решения, выработанные ранее на неофициальных заседаниях. В полупрезидентских республиках, напротив, более важное значение имеют официальные заседания, так как там ни одно важное решение не принимается правительством без активного участия главы государства. В президентских республиках обычно нет деления заседаний правительства на официальные и неофициальные: президент присутствует на всех заседаниях правительства и руководит ими.Министры почти всех государств назначаются актами главы государства. В президентских республиках назначение членов правительства рассматривается как право, которое глава государства может осуществлять по своему усмотрению. В США, правда, по Конституции Президент назначает министров « по совету и с согласия» Сената, но на деле Сенат крайне редко отказывается утвердить кандидатуру, предложенную Президентом (по мотивам партийной принадлежности - никогда). В других президентских республиках кандидатуры министров даже формально не представляются на одобрение палат парламента. В парламентарных монархиях и в
парламентарных республиках глава государства при назначении министров не может действовать по своему усмотрению. Поскольку правительство находится здесь у власти только при том условии, что оно пользуется доверием парламента, главе государства обычно приходится назначать министрами лидеров парламентского большинства. При этом вначале назначается глава правительства, а затем по его указанию (предложению, «совету») - остальные министры и другие члены правительства. В некоторых странах (ФРГ, Япония, Испания, Ирландия) лицо, подлежащее назначению на пост главы правительства, определяется голосованием в парламенте. В Швеции глава правительства и министры назначаются актом не главы государства, а председателя парламента.
В большинстве стран мира (США, Великобритания, ФРГ и др.) существуют законы, запрещающие министрам одновременно занимать посты директоров, членов правлений или наблюдательных советов частных компаний.
Партийный состав правительства
Правила, в соответствии с которыми определяется партийный состав правительства, существенно различаются, с одной стороны, в президентских республиках, а с другой - в парламентарных республиках и парламентарных монархиях.
В президентских республиках министрами обычно назначаются представители той партии, которая победила на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента.
Коалиционное правительство из представителей двух или более партий в президентских республиках обычно формируется в тех случаях, когда победу на президентских выборах одерживает более или менее сплоченный блок партий или партия президента ищет поддержки какой-то другой партии.
В парламентарных республиках и парламентарных монархиях пра-вительство формируется той партией, которая располагает большинством мест в нижней палате парламента.
Такие однопартийные правительства характерны для Великобритании, Канады, Индии. Если ни одна из партий не имеет большинства мест в нижней палате парламента, две или более партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное прави-тельство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих партий. Такие коалиционные правительства являются общим правилом, например, для Италии, Бельгии, Нидерландов. Но бывает и так, что прави-тельственную коалицию, которая охватывала бы партии, располагающие большинством мест в нижней палате, по той или другой причине создать не удается; в этом случае нередко одна или несколько партий формируют «правительство меньшинства», которое держится у власти благодаря тому, что по отдельным вопросам политики его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. «Правительство меньшинства» - явление довольно частое в Дании, Норвегии, Швеции. При определенных обстоятельствах правительство может быть сформировано не лидерами партий, а высшими чиновниками; такое правительство называют «деловым», «служебным» или просто «чиновничьим». В послевоенный пери- од «деловые» кабинеты иногда формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии.Компетенция правительства
Конституции не всегда перечисляют полномочии правительства. Фактически правительство осуществляет те полномочия, которые формально предоставлены главе государства, главе правительства и отдельным министрам. Кроме того, правительство играет решающую роль в законодательной деятельности парламента, разрабатывает и проводит через парламент важнейшие законопроекты. Практически правительство осуществляет непосредственное руководство всей работой государственного аппарата и принимает решения по разнообразнейшим вопросам внутренней и внешней политики государства.
В любой стране правительство издает под разными наименованиями множество актов, часть их которых носит нормативный характер. Когда идет речь о правительственных нормативных актах, имеют в виду не только акты, изданные от имени правительства в целом, но и акты, изданные от имени главы государства или главы правительства, а также акты отдельных министров.
Общепризнанно, что по общему правилу правительственные нормативные акты должны быть подзаконными, т.
е. содержать только такие нормы, которые не противоречат нормам, установленным законодательными актами.Следует отметить, что в различных государствах неодинаково решатся вопрос о юридических основаниях для издания правительственных нормативных актов. В одних странах (Великобритания, Австралия, Канада и др.) считается, что министры только тогда вправе издавать нормативные акты (даже подзаконные), когда они уполномочены на это ранее принятым законодательным актом, что парламент, принимая такой законодательный акт, тем самым делегирует (передает) некоторые свои законодательные полномочия министрам. В других странах (Франция, Италия, Испания и др.) издание подзаконных нормативных актов вообще не связывается с законодательными полномочиями, и поэтому признается, что правительство вправе издавать такие акты собственной властью, но для издания по каким- то вопросам актов, имеющих силу закона, оно должно быть специально уполномочено на это законодательным актом, одобренным парламентом. Конституции некоторых стран не предусматривают права парламента принимать законы, уполномочивающие правительство на издание актов, имеющих силу закона. В некоторых государствах (Дания, Исландия, Италия, Испания), согласно конституции, в период между сессиями парламента допускается издание правительством нормативных актов, имеющих силу закона, и без уполномочия на это со стороны парламента, но с оговорками о том, что, во-первых, это должно иметь место лишь в случае «особой срочности» или «особой необходимости» и, во-вторых, такие акты в течение определенного срока должны быть утверждены парламентом.
При авторитарном режиме правительственные акты, имеющие высшую юридическую силу, практически могут быть изданы по любому вопросу.
Как бы ни были различны юридические основания для издания нормативных актов правительством, фактически во всех странах имеет место рост значения именно правительственных актов в регулировании самых разнообразных вопросов общественной жизни.
Заключенные международные договоры согласно конституциям большинства стран, ратифицируются главой государства с разрешения парламента.
Но в некоторых странах (Франция, ФРГ, Бельгия и др.) такое разрешение требуется для ратификации далеко не всех видов договоров.Ответственность правительства перед парламентом
Правительство в целом и отдельные министры признаются ответст-венными перед парламентом. Различают две формы такой ответственности - судебную и политическую.
По конституциям многих стран, любой из членов правительства может быть по решению парламента привлечен к судебной ответственности за преступления, совершенные им при исполнении своих обязанностей. В США, Великобритании, Индии и некоторых других странах судебными полномочиями в этом случае облекается верхняя палата парламента; в некоторых других странах дела о правонарушениях министров входят в компетенцию специального судебного органа (во Франции он называется Высокой палатой правосудия, в Финляндии - Государственным судом и т.д.).
Политическая ответственность министров перед парламентом означает, что в том случае, если парламент выразит министрам недоверие, они должны освобождаться от занимаемых ими постов, несмотря на то, что им не вменяется в вину совершение правонарушения. Всякое голосование в парламенте, обязывающее министров подать в отставку, называется вотумом недоверия. В президентских республиках вотумы недоверия либо вовсе исключены, либо (в очень немногих странах, например, в Коста- Рике) допускаются лишь в отношении отдельных министров. В парламентарных республиках и парламентарных монархиях, напротив, значение придается не индивидуальной политической ответственности министров за свои личные действия и действия руководимых ими ведомств (хотя таковая тоже, как правило, признается), а коллективной (солидарной) ответственности всего правительства за общую политику государства. Вотум недоверия, вынесенный в таких странах отдельному министру, почти всегда влечет за собой отставку всех членов правительства.
Но не всякое поражение правительства при голосовании в парламенте должно обязывать правительство уйти в отставку. В Италии, Марокко, ФРГ, Франции, Испании конституции точно определяют процедуру, посредством которой парламент может обязать правительство уйти в отставку; тем самым все другие акты парламента (например, отклонение важного правительственного законопроекта и др.) лишены в этих странах подобного эффекта.
В странах с парламентской системой правления правительству также предоставлено право роспуска парламента в случае вотума недоверия.
На практике, однако, досрочный роспуск парламента редко является ответной мерой правительства на вотум недоверия. Гораздо чаще прави- тельство распускает парламент, стараясь попросту приурочить проведение новых парламентских выборов к моменту, наиболее выгодному для прави-тельственных партий.