1. Подготовка земской реформы 1864 г.

В конце 50-х - начале 60-х гг. XIX в. правительство приступило к подготовке реформы местного управления. Период отечественной истории, названный современниками эпохой Великих реформ}, стал временем, когда либеральные преобразования охватили все стороны государственной и общественной жизни.

«Необходимость коренных преобразований в системе управления сознавалась всеми, - отмечал автор начала XX в.

' Эпоха Великих реформ - период либеральных преобразований, проводившихся в России в 60-70 гг. XIX в. В эти годы, в частиогтд .были огу.ществлет'ч: отмена крепостного права (1861 г.), финансовая реформа (1861-1868 гг.), военная реформа (1864-1874 гг.), земская и судебная реформы (1864 г.), реформы в области просвещения, цензуры и др.

в признании убыточности, вреда и полной непригодности бюрократической опеки, все искренно желали, чтобы преобразование системы управления совершилось на началах самоуправления общества. Идея самоуправления сделалась в это время самой популярной идеей. Введение самоуправления многим казалось тогда панацеей от всех зол...»514.

К середине 50-х гг. XIX в. на местах особенно остро чувствовалась необходимость создания условий для развития общественной инициативы. Мелочная опека властей, всесилие чиновничества, полицейский контроль, граничащий с произволом, - все эти факторы сковывали хозяйственную деятельность.

Преемники Екатерины II не предприняли мер, направленных на развитие местных выборных институтов. Напротив, элементы выборного представительства, существовавшие лишь в системе сословного управления, были сведены к минимуму.

После смерти Екатерины II ее сын Павел I515 фактически упразднил Жалованную грамоту городам. В отношении дворянства также последовали меры, призванные существенно ограничить применение выборности. Указом от 14 октября 1799 г. губернские собрания были упразднены, в уездах численность избирателей-дворян сократилась в 5 раз. Такие слова, как «представитель», «выборы» были изъяты из употребления. Например, вместо выражения «дворянские выборы», следовало говорить «дворянский набор». Кроме того, заметно возросло влияние губернато-

Александр I516 восстановил действие структур дворянского и городского управления. В эпоху правления Николая Г'был усилен административный контроль за деятельностью органов местного управления, многие должностные лица, исполнявшие судебные и полицейские функции (земские исправники, члены нижних земских судов) стали назначаться властями. Согласно закону «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным», принятом в 1831 г. право участия в выборах имели лишь потомственные дворяне, состоящие на государственной службе и владеющие недвижимостью. Для избирателей-дворян был введен имущественный ценз: 100 «душ» крепостных и 3 ООО десятин земли. Владельцы этой собственности имели право голосовать непосредственно. Менее состоятельные дворяне могли избирать лишь выборщиков, представителей, группируясь таким образом, чтобы составить полный ценз. Участие в выборах было обязательным, а служба «по выборам» оконча-

Александр II в рабочем кабинете

Александр II517вступил на престол в 1855 г., после неожиданной смерти своего отца, Николая I. Новый парь и его администрация были объек- тивно поставлены перед необходимостью не частичных усовершенствований государственного механизма, а создания нового административного устройства.

Одной из важнейших реформ, предпринятых в начале правления Александра II, стала крестьянская реформа - отмена крепостного права, объявленная манифестом от 19 февраля 1861 г.

Крестьянская реформа 1861 г.

Эти проблемы сознавались «либеральными бюрократами», принимавшими участие в подготовке крестьянской реформы (среди них - Я. И. Ростовцев518, С. С. Ланской519, Н. А. Милютин520 и другие). В конце 50-х - начале 60-х гг. XIX в. параллельно с подготовкой документов, связанных с ликвидацией крепостной зависимости, шла работа над введением нового института местного управления - земства.

27 марта 1858 г. при министерстве внутренних дел была создана Особая комиссия для разработки законодательства об уездном и губернском самоуправлении под руководством Н. А. Милютина.

На протяжении 1858-1859 гг. Александром II было сделано несколько указаний по основным принципам организации земских учреждений.

Н. А. Милютин

Их содержание свидетельствует о разногласиях в правительстве, о наличии ряда мнений по вопросу, на каких принципах следует основать новые институты местного управления. Сторонники жесткой централизации властей стремились к «огосударствлению» земства. Они рассматривали его в качестве дополнительного инструмента реализации правительственной политики.

В Главном комитете по крестьянскому делу был разработан проект, согласно которому административную власть в уезде предстояло осуществлять уездному начальнику, назначенному правительством (предпочтительно из числа военных). Должность уездного предводителя дворянства сохранялась, но предводитель должен был подчиняться уездному начальнику.

Подобные предложения были вызваны опасениями, что после объявления об отмене крепостного права внутриполитическая ситуация может обостриться, произойдут выступления крестьян, народные волнения. В этих условиях логичным представлялось усиление административно-полицейского аппарата в провинции. Такое восприятие ситуации отразило «Повеление» Александра II от 29 января 1859 г., в котором, в частности, говорилось: «Как после разграничения прав двух сословий, помещичьего и крестьянского, управление уездом или уездною полициею не может оставаться в руках одного лица, избираемого одним только дворянским сословием, то это лицо следует назначать от правительства»521.

25 марта 1859 г. Александр II сформулировал некоторые принципы, на основании которых должно было строиться местное управление в уезде. Речь шла о придании уездным учреждениям «большего единства, большей самостоятельности и доверия». В документе говорилось и о необходимости определения «степени участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда» («Высочайше утвержденные главные начала преобразования уездного управления»)522. Эта директива отражала иную точку зрения относительно перспектив развития местных учреждений и роли населения в этом процессе. Ее сторонники предлагали привлечь представителей «общественности» к формированию земских структур и работе в них. Политическая деятельность населения могла осуществляться как в рамках традиционных сословий, так и на более демократических - «всесословных» началах.

Ситуация осложнялась неопределенной позицией императора, очевидно, не имевшего устоявшегося мнения по данной проблеме. Решение вопроса во многом зависело от того, какая точка зрения возобладает в высших кругах столичной бюрократии. Комиссия Н. А. Милютина рекомендовала использовать для создания земств уже существующие учреждения местного управления. Она, в частности, констатировала, «что в настоящее время при коренном изменении юридического и экономического быта большей части уездного населения (крепостное крестьянство) и при новых отношениях, которые возникают из сего для поместного дворянства, введение правильного хозяйственного устройства в уездах на выборном начале было бы сообразно с общественною потребностью и совершенно своевременно»523.

При этом под «выборным началом» подразумевалось следующее.

Рубеж 50-х - 60-х гг. XIX в. был эпохой бурного развития либерального реформаторства: «Если сравнить, что думали и высказывали император Александр II, Я. И. Ростовцев и С. С. Ланской в 1856 г. с тем, к чему они же пришли в 1860, то трудно поверить, что это те же самые люди. Многое из того, что в 1856 г. представлялось верхом либерализма, в 1860 г. казалось отсталым и почти ретроградным»524.

19 февраля 1861 г. был подписан императорский манифест об отмене крепостного права и утверждено «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». 5 марта того же года эти акты стали достоянием общественности. В этих условиях разработка документов, регламентирующих основные положения местного управления, становилась все более актуальной.

М. А. Корф

В апреле 1861 г. Особую комиссию для разработки законодательства об уездном и губернском самоуправлении возглавил новый министр внутренних дел - П. А. Валуев525. Под его руководством шла подготовка «Положения об уездиых и губернских земских учреждениях». 22 февраля 1862 г. П. А. Валуев представил Александру II «всеподданнейший доклад» с изложением основных начал предстоящей реформы. 15 марта проект «Земского положения» был рассмотрен в Совете министров, а в апреле того же года - в Особом расширенном заседании Совета министров. После доработки, 2 июля 1862 г. «Главные начала проекта Положения» были вновь доложены царю. Александр II утвердил «Главные начала» и распорядился опубликовать их «для всеобщего сведения». Таким образом, этот важный документ стал достоянием общественности.

Казалось, все необходимые подготовительные мероприятия были произведены, и оставалось лишь ввести документы в действие. Но 30 марта 1863 г. с критическими замечаниями по поводу некоторых важнейших положений проекта «Земского положения» выступил ряд влиятельных чиновников. Среди них были М. А. Корф526, министры А. А. Зеленой527 и Д. А. Милютин528, член Государственного совета Е. П. Ковалевский. Доводы оппонентов проекта были признаны основательными.

Земского положения» стало возможным лишь

В результате принятие несколько месяцев спустя, а ряд статей закона подвергся существенным изменениям. Документ был направлен в Государственный совет, где обсуждался с июля по октябрь 1863 г. Административные проволочки вызвали недовольство императора, заявившего осенью 1863 г.: «Требую, чтобы дело это непременно было кончено до 1 января»529.

Рассмотрим суть разногласий, возникших при подготовке «Положения о земских учреждениях».

Согласно проекту П. А. Валуева земские учреждения имели следующие основные черты. Они создавались на двух уровнях: уездном и губернском (здесь можно усмотреть сходство с иерархией органов дворянского управления). Губернское и уездное земство представляло собой коллегиальные органы, формируемые на выборной основе. Уездное земское собрание состояло из депутатов, избираемых населением уезда.

Избиратели группировались в три курии530. В первую входили землевладельцы, во вторую собственники недвижимого имущества в городах и в третью - крестьяне. Предполагалось, что ценз для землевладельцев- дворян составит 50 высших (подушных) наделов, т. е. от 138 до 600 десятин земли531. Для других землевладельцев (не крестьян) - 100 высших на делов. Право голоса в этой курии получали также арендаторы земель - от 250 высших наделов сроком не менее 6 лет. В Особом совещании 1862 г. земельный ценз для избирателей первой курии был увеличен: для дворян до 100 высших наделов, для прочих собственников - до 200 наделов. Землевладельцы, не соответствовавшие данным требованиям, могли группироваться для коллективного выбора уполномоченного-избирателя. Дворяне, владеющие от 5 до 100 наделов и прочие собственники земли (от 20 до 200 наделов) имели право делегировать одного избирателя от каждых 100 или 200 душевых наделов.

Для приобретения права голоса по второй курии проект П. А. Валуева предполагал наличие недвижимого имущества стоимостью от 15 000 руб. серебром или «хозяйственно-промышленного заведения» с годовым оборотом от 6 000 руб. В этой курии получали право голоса отдельные землевладельцы-священнослужители и монастыри, а также лица, имеющие высшее университетское образование.

Для крестьян имущественный ценз не устанавливался. В проекте министерства внутренних дел предусматривалось, что собрание сельских избирателей образуют должностные лица крестьянского самоуправления - сельские старосты1 и волостные старшины2.

Комиссия П. А. Валуева неоднократно меняла мнение относительно условий пассивного избирательного права. Первоначально предполагалось, что депутатом, или гласным уездного земского собрания может быть избрано любое лицо, обладающее активным избирательным правом. В 1862 г. в текст проекта было включено положение, по которому в гласные не могли быть избраны арендаторы и владельцы промышленных предприятий. Наконец, в 1863 г. комиссия признала за арендаторами и предпринимателями право избираться в земство, при условии, что те являются дворянами.

Предполагалось, что земельные собственники будут избирать одного гласного от группы лиц, владеющих в общей сложности 2 000 высших душевых наделов, а крестьяне - одного гласного от 5 000 душ мужского пола.

Практически каждое из этих положений было оспорено в заседаниях Государственного совета во второй половине 1863 г., когда М. А. Корф и другие чиновники высказались за изменение основных принципов, на которых базировался проект П. А. Валуева. В частности, предлагалось не устанавливать разные имущественные цензы для землевладельцев дворян и недворян. М. А. Корф указывал, что «характер землевладения не меняется, составляет ли оно собственность дворянина или не дворянина, и если принимать владение землею за основание при определении права участия в земском представительстве, то мера или ценз, определяющий это право, должен быть непременно одинаковый для всех владельцев несмотря на различие между ними по происхождению»3. Он полагал,

' Староста сельский - в конце XIX - нач. XX в. выборное должностное лицо. Избирался сельским сходом, обладал ограниченной административно-полицейской властью. 2

Волостной старшина - во второй половине XIX - нач. XX в. выборное должностное лицо сельского самоуправления. Возглавлял волостной сход. Избирался на 3 года сходом, утверждался мировым посредником, с 1889 г. - земским начальником. Обладал административно-полицейской властью. 3

Цит. по: Корнилов А. А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. - СПб., 1906. - С. 13.

что цензы должны варьировать лишь в зависимости от качества и специфики земель (меньший для пахотных земель, больший для степей, пустошей, лесов и т. п.). Но при этом из числа избирателей предлагалось исключить арендаторов земли.

М. А. Корф возражал против обособления в отдельную курию городских собственников недвижимости и торгово-промышленных предприятий. Он предлагал избирать земских гласных лишь в больших городах: Петербурге, Москве, крупных губернских центрах. В этих городах рекомендовалось предоставить избирательное право лицам, владеющим собственностью от 15 ООО рублей (как и в проекте П. А. Валуева).

Предлагалось использовать в земском избирательном праве ценз «способностей», «умственных знаний»532. По нему отдельный разряд избирателей должны были составить чиновники, судьи, должностные лица (уездные предводители, городские головы), лица с высшим образованием.

Критике подверглась и та норма проекта «Земского положения», по которой крестьянское избирательное собрание должно было состоять из волостных старшин и сельских старост. М. А. Корф писал по этому поводу: «Производство выборов через административные лица, хотя бы и сами они были выборные, - не может назваться явлением совершенно правильным. Крестьяне... едва ли будут смотреть на гласных, этими людьми избранных, как на своих представителей, посему образование избирательных собраний из выборных сельских сходов нельзя не признать более рациональным»-. Вместо схемы П. А. Валуева предлагалось ввести для крестьян двухстепенные выборы: на первом этапе избрание выборщиков (1 выборщик от 200 душ), на втором - избрание гласного (1 гласный от 4 ООО душ, представленных 20 выборщиками).

М. А. Корф высказался против предложения предоставить уездным предводителям дворянства права возглавить уездные земства, т. е. руководить ими «по должности», а не на основе избрания.

Как говорилось выше, замечания к проекту «Земского положения», разработанному министерством внутренних дел, представили и другие высокопоставленные чиновники. Военный министр Д. А. Милютин высказался против поземельного ценза в земском избирательном праве. Он предложил использовать принцип численности населения. По его мнению, гласных следовало избирать в пропорции: 1 депутат от 3 ООО душ крестьян, 1 депутат от 1 ООО горожан и столько представителей от землевладельцев, сколько их будет избрано от крестьян.

Итак, в 1863 г. в Государственном совете был рассмотрен ряд вариантов «Земского положения»: проект министерства внутренних дел (П. А. Валуева), проекты Д. А. Милютина и М. А. Корфа, либеральный проект Петербургского дворянского собрания, предусматривающий одно общее всесословное избирательное собрание.

В результате согласования точек зрения проект П. А. Валуева был изменен следующим образом. Система трех курий сохранялась. Первая и вторая курии были основаны на имущественном цензе. Различия в позе- мельном цензе для дворян и не дворян были сняты. Но права голоса лишились арендаторы земли. Третья (крестьянская) курия была сформирована в духе предложений М. А. Корфа - по принципу двухстепенных выборов без применения имущественного ценза.

Земская избирательная система была названа современниками всесословной. Действительно, по «Положению» 1864 г. основанием для приобретения активного и пассивного избирательного права стала не социальная принадлежность, а размеры земельной или иной собственности.

Эта система имела компромиссный характер, но представляется, что в данных исторических условиях у создателей «Земского положения» существовало достаточно узкое «поле» для маневра.

Разумеется, имелась возможность сформировать разряды избирателей и избираемых строго по сословному принципу Но даже в проекте П. А. Валуева, - политика, менее все склонного отстаивать демократические взгляды, сословный принцип сочетался с принципом имущественного ценза.

Обоснованным представляется распределение электората по трем большим группам. Объединение в одном избирательном собрании помещиков и представителей других социальных слоев, особенно крестьян - бывших крепостных, могло негативно повлиять на ход избирательного процесса.

Итак, избиратели были сгруппированы в три курии: уездных землевладельцев, преимущественно дворян, традиционно преобладавших в местном управлении, городских собственников, чьи капиталы были призваны составить важный источник земского бюджета и крестьян, представляющих подавляющее большинство населения.

Определенную проблему составило установление числа земских гласных от каждой курии. Проект П. А. Валуева предусматривал, что землевладельцы будут делегировать одного гласного от 2 ООО высших душевых наделов, причем помещикам разрешалось включать в цензовое землевладение участки, которые еще не были выкуплены бывшими крепостными крестьянами и находились в их «бессрочном пользовании». Крестьяне должны были выбирать одного гласного от 4 ООО душ. Государственный совет рассмотрел конкретный пример - распределение гласных по куриям во Владимирской губернии. Здесь помещикам принадлежало 942 ООО десятин земли, а крестьянам (бывшим крепостным и государственным) - 2 112 ООО десятин. При этом землевладельцы получали право избрать 280 гласных, а крестьяне - 123.

Совет счел данное положение неприемлемым и принял решение, по которому и уездные землевладельцы, и крестьяне, должны избирать одного гласного от 3 ООО средних душевых наделов (приблизительно 10 ООО десятин). При этом помещикам разрешалось учитывать земли, еще не выкупленные крестьянами. Чтобы устранить дисбаланс в количестве гласных от землевладельческой и крестьянской курий, Государственный совет постановил: «При расчете числа гласных от каждого избирательного съезда ни в одном уезде число гласных от одного съезда не должно превышать числа гласных от двух других, вместе взятых», «составленное... расписание (числа г лас лих— Авт.) имееч силу лишь на первое трехлетие, а затем должно быть пересмотрено и изменено в со-

N

ответствии с ходом выкупной операции»533. Но данное постановление никогда не было исполнено.

Вопрос о том, кто возглавит уездное земское собрание, вызвал дискуссию, в которой П. А. Валуев рекомендовал поручить руководство собранием уездному предводителю дворянства. Другим мнением было разрешить гласным самим избирать председателя уездного земского собрания. Голоса членов Государственного совета разделились поровну, но Александр II высказался в пользу варианта П. А. Валуева, и в окончательный текст «Положения о земских учреждениях» была включена норма, по которой уездный предводитель дворянства председательствовал в уездном земском собрании.