§ 3., ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ ГРАЖДАН

А.

""Как. известно, действовавшее'" до" не давне го" времени на" федеральном _уррвне избирательное законодательство включалов себя

следующие акты: Конституцию РФ (глава 11 "Избирательная система"', Закон РФ "О выборах народных депутатов РСФСР" 1), Закон РФ "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР" 2), Закон РФ "О выборах Президента РСФСР" 3), Закон РФ "О выборах главы администрации" 4).

й хотя в настоящий момент это законодательство отменяется другим, создаваемым в условиях переходного периода Указа-

1). Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1939, N 44, ст. 1305,

19Q*i, U 5, ст. 183.

2А. Там же, 1989, N 44, от. 130G.

3). Ведомости Ст.е?де народных депутат'.:1?1. ?;Ж'Р и Верк :-?кого

Совете РСФ»'>, 1QC!, к 1.7, от. 512.

4... Там же, 1991, N 45, от. 1491.

- 177 - I

ми Президента, но оно' тем не менее представляет интерес для научного исследования по двум причинам. Во-первых, . оно представляет собой бодрее .фундаментальную и объемную систему актов, нежели поспешно создаваемая в недрах аппарата Президен та новая система. Во-вторых, создаваемая система избирательно го законодательства носит временный характер., следовательно, после того, как она выполнит свою роль, встанет вопрос о том, какое законодательство использовать при последующех выборах. "при этом мы не исключаем если не полного, то по крайней мере частичного возврата к прежней системе избирательного законода тельства. - ~

_^_ Реформа-государственной власти, разрушив федеральное .

?^законодательство, оставила неизменным законодательство о выборах субъектов федерации.

— Некоторые специалисты практически вклниают в систему избирательного законодательства и законодательство о референдуме, иех'.'дя из формального признака общих принципов голосовании. 1).

1). См. Материалы комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления от

- 178 - ' ,

Однако мы полагаем, что с этим мнением>нельзя согласиться по причине принципиально иных целей голосования в ходе референдума. Не вдаваясь на этом этапе в детали Анализа названных законов, отметим одну особенность. Поскольку названные федеральные законы были приняты в разное время, имеются значительные расхождения между ними по ряду принципиальных вопросов: финансирования выборов; состава субъектов, выдвигающих' кандидатов для избрания; кворум собрания избирателей; участия политических партий в- выборах и др. Это обстоятельство, по нашему мнению, ставит под сомнение факт существования в недавнем прошлом единой системы избирательного законодательства, осно-

-вашей-на--общих-приыципах. -Эту проблему мог_снять - проект, так

-~- Ч?)Я1.,ПЭЯРМОГО "избирательного кодекса", подготовленного-Комитетом Верховного Совета по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления от 05.06.9?' г. Но, к сожалению, он не решил этой задачи, поскольку по содержанию кодексом, т. е. единым нормативным актом, не является. Б состав кодекса входит набор из 7 проектов законов: 1) Закон РФ об основах избирательного процесса; 2s Закон РФ о выборах в Верховный Совет РФ; 3) Закон РФ о выборах Президента РФ; 4) Закон s- РФ о выборах народных депутатов Советов народных депутатов; 5) Закон РФ о выборах гла-ы администрации; б) Закон РФ <-.

лт - 179 - , , Обращаясь к проектам законов о выборах необходимо также подвергнуть анализу проект Избирательного закона В. Л. Шей-j ниса-Б. А. Ьтрашуна 1)-, а также соответствующие' статьи проектов Конституции (парламентского 2) и президентского 3)). Конечно, рассмотрению должно быть подвергнуто Положение о федеральных органах власти на переходный период и Положение о выборах де путатов Государственной Думы, утвержденные Указом Президента РФ от 21.09.93 г. N 1400 4), поскольку, несмотря на их временный и чрезвычайный характер, они входят в систему действующего из бирательного законодательства. .___

Поскольку предметом настоящего исследсгвания является не 1jaWTrat5npOTeraffcre"3^

и быть избранными в выборные ор^нч власти, ж: но будем подвергать анализу все перечисленные акты, а ограничимся лишь сравнением общих принципов участия граждан в выборах.

Группой ученых Института государства и права РАН на основе анализа избирательных систем развитых демократических

1). Избирательный закон. Материалы к обсуждении"',- издание проектной группы по правам человека ВС РФ, М. , июнь 1993. 2). Проект Конституции Российской Федерации, подготовлен Конституционной ко.миоои-й Съезда народных депутатов Российской Федерации, - М. , 10. 07. сЯ

3). Проект Конституции Российской Федерации, одобрен Конституционным совещанием iZ. 07.93// Конституционнее

1 совещание. Информационный бюллетень, 1993, Н 1, о. \09-155. 4). Российская газета 23.

стран выделены следующие; принципы этого участия, входящие,, по их мнению, в избирательный стандарт демократического гору-, дарства: ' а) всеобщее, равное, прямое избирательное право яри-тайном голосовании; б) допустимость установления демократических ограничений на реализацию активного и особенно пассивного избирательного права; в) рассмотрение волеизъявления избирателя как его гражданского права, а в ряде случаев, и как гражданской обязанности; г) обеспечение пропорционального

"представительства интересов различных социальных слоев; д) равенство шансов и состязательность кандидатов на всех этапах избирательной кампании; е) создание условий для осознанности и

-обоснованности-выбора-меаду- альтернативными.-..кандидатами 1).

"Попытаемся, используя выделенные критерии, проанализировать перечисленные выше акты и проекты.

Первый принцип - всеобщего избирательного права. Он закреплен во всех без исключения переча .„-иных нормативных актах и проектах. Смысл его сводится к тому, что вое граждане

" Российской Федерации негавиоомо от пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения, вероисповедания, партийности имеют право избирать и быть избранными на

' должности в выборные органы власти. Известно, что всякий принцип ::!.:! "':?': ТЧТаКТК-аЧИг: MOAHO ДОг>еС ТГ ДО ПОЛК':"''.' ciOOVрДЧ. Jfe

исключение - и принцип ве-юСщкооти. Поэтому законодательство развитых стран содержит изъятия из этого принципа, ограничива-

- {). Айвазян М. 0. и др. Обновление избирательного законодательства ь Гоооии // Государство и ravage, 199c, N ???., с .33.

ющие возможность реализации этого права отдельными категориями граждан. Важно, чтобы эти изъятия не нарушали общих принципов демократического развития. Это определяется разумностью установленных ограничений, их соответствием здравому смыслу и эффективности деятельности избираемого органа.

силу своего психического состояния не может правильно оценить

качества предлагаемых кандидатов и сделать осознанный выбор. А --"^ вот :;:;ад:ег-касаетея второго ограничения,- распространяющегося на-"~ лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда, ., J здесь критерий совершенно иной. Налицо негативные последствия, испытываемые на себе лицом, совершившим преступление. Это акт кары со стороны общества, который может рассматриваться в качестве факультативного наказания. Что же " касается последнего ограничения принципа всеобщего избирательного права, закрепленного ст. 92. Конституции, то оно направлено на реализацию принципа разделения властей и повышения эффек-?-" тивности деятельности представительных органов власти. Суть его состой г в несовместимости депутатского мандата с занятием должностг' в органах исполнительной власти, а также запрет ча избрание отчего и ф,"то >ке лице более чем в лве '"'ов^та.

Следует заметить, что несмотря на то, что иных юриди-

,ческих ограничений принципа всеобщности нет, в последнее время

наметилась тенденция к его фактической;." нарушению. Речь идет о

? -? ?....;.. • ?'..:? ? . - 182 -; .. .;..-. л . ,., . ...

г ->*?? *-.' i. . '" ? :* ' : сложностях, возникающих при реализации избирательного права \ f гражданами РФ, постоянно проживающими в соседних государствах - союзных республиках бывшего СССР. Хотя формально ограничения I на реализацию этого права за рубежом закон не содержит, тем не \ менее "пропустить" за 1 день более 20 млн. граждан через изби рательные участки в посольствах и консульствах РФ в ближнем зарубежье представляется мало реальным.

"~ Конституции РФ не содержат ограничений по возрасту для избрания граждан в депутаты высшего иргана ьлз. .":и. Еа -IUM ^ине особенно странно выглядит введение возрастного ценза в 2i год для избрания депутатом Государственной Думы, предусмотренное Положением о федеральных органах власти «а переходный период. Тем более, что на избрание депутатом Совета Федерации - верхней палаты Федерального Собрания этот ценз не распространяется. Такое же ограничение содержит и избирательный закон .

— Р. Л. !"Ьйни'''а- г ?'.Страшуна. Введение возрастного ценза, по нашему мнение, В;.>яд ли целесообразно. Во-п-гВ'ЫХ, онс противоречит проектам К'нотит'/'ции. на. котооые опираются наз-аинне акты. Т>"'-вторых, в П'.'СЛеднем составе ;"везда и Верховного Совета и. так мало молодежи, так что вряд ли необходимо искусственно ограничивать ее приток в органы власти. И, в-третьил. непонятно'' исходя из какдл оообоа.а-ний установлен ленный возрастной барь-

]?'???'

- 183 - ер. Думается, что уровень подготовленности кандидата для рабо ты в высшем представительном органе в состоянии оценить сами избиратели. ,....,'

Следующий принцип, требующирйf рассмотрения - равного избирательного права. Этот принцип включает в себя две стороны. Первая - предоставление избирателю равной по сравнению с другими возможности на участие в выборах. Традиционно гарантией этого принципа отечественная юридическая наука считала государственное финансирование выборов. Однако, как показала практика, в условиях становления рыночных отношений, это усло-

вие не может" быть реальное гарантией принципа"равного избира— тельго права. Поэтому нельзя согласиться с предложением , зак-

репленным в ' проектах избирательного закона В. Л Шей-

<"? ?'•'-'" -г\ Т ??~,"|ДеК08. Об м'^ттс-.-т.. ПРЯ.НИИ

для финансирования выборной кампании средств кандидатов и добровольных пожертвований. Очевидно, от механических запретов в этой области необходимо переходить к отчетам об использовании собственных средств в пределах установленной квоты и ответственности за покрытие источников финансирования выборов.

Вторая сторона принципа равного избирательного права заключается в обеспечении равного Е'.еса голосов избирателей. Иными словами, за какого депутата должно быть подано равное количество голосов. Это обеспечивается равным числом избирателей в округе. Ь стою очередь, ..-.о требует равномерной "на^т-..-. •

i\VL J-v./.Ji':

законодательство вФ не содержит норм, гарантирующих выполнение этого требования. Поэтому неудивительно, что на практике раз-

/V : ! ) ~ 184 "

личие количества ивбирателей в Округах колеблется до 50% 1). В связи с этим разумной представляется норма, включенная: в проект Избирательного! закона Л. В. Шейниса-Б. А. Страшуна, ограничивающая . отклонение шсла избирателей в округе до 15%. Однако в связи с рассмотрением вопроса равного веса голосов избирателей, следует обратить внимание на еще одно отличие названного проекта от действовавшего законодательства о выборах народных депутатов в Советы. Проект исходит из равенства избирательных ' округов по числу жителей, а указанное законодательство - по

числу избирателей. Если исходить из того, что депутат в органе

власти представляет интересы не только избирательного корпуса,

-"- но и в^^-яштелейт===:?01-елвдует признать правогу^-аваовов-дроек-т—

та.

И последнее заключение, о-я-ан^:.- >~ х;-с.лн,..:.ц..:й -т-^ принципа избирательного права. Как показали последние выборы народных депутатов, к существенным нарушениям принципа равного избирательного права приводит практика выдачи открепительных талонов. Центральная избирательная комиссия сообщала об избирателях, перемещавшихся в округе, где болотировнлся угодный им кандидат, и обеспечививших ему победу с помощью голосования по

" дополнительным спискам. Избежать этого позволит досрочное голосование, предусмотренное ст. ЯП Положения о выбор--1:-, депутатов Государственной- Думы, ст. 88 проекта Избирательного закона и

±;. Избирательная реформа: опыг, проблемы, Перспективы. Под -? ред. Б. й. Васильева,- М. , 1,9У8, о. 48-44

•\ -" - 185 т'-;;! $;- ? }

ст. 64 Избирательного кодекса.

Одним из фундаментальных принципов, лежащих в основе конституционного права граждан избирать и быть избранными в

-выборные органы власти, является принцип прямого избирательного права. Значение этого принципа трудно переоценить. На него фактически опирается вся система представительной демократии. Он обеспечивает адекватность действий избранного органа воле

'?избирателей. Однако обеспечение реализации этого принципа ска залось весьма проблематично в условиях перехода России от фор- мальной демократ?ии"к 1>ёальнойТТ1рослеДим развитие этого" прин ципа _за__послед_ние. 5 лет. Пока в условтах авторитарного режима

^Верховный Совет был лишь номинальным органом власти, принцип прямо избирательного права действовал безотказно. п->^ того как в условиях, так называемой "перестройки" бюрократическому аппарату, находящемуся у власти, стало ясно, что власть придется делить с депутатским корпусом, была предпринята попытка

^ослабить его влияния о помощью создания двухуровневого органа власти - Съезда народных депутатов и избираемого из ^го состава Верховного Совета. Принцип прямого участия избирателей в формировании парламента - Верховного Совета был нарушен. Практика показала нежизнеспособность такой конструкции. Б кедрах Верховного Совета родился проект Конституции, восстанавливающий принцип прямого ИсСирательного пр'пьа, формирования непосредственно из0ирате,лями Верховного совета федерально! о парламента. Однако, утвердив Положение о федеральных органах "власти на переходный период. Президент РФ вновь нарушил агот принцип в части формирования в-рхней палаты федерального Соб-

- 186 -рания - Совета федерации. МЫ полагаем, что никакие чрезвычайные обстоятельства и временные меры какими бы высокими целями они не оправдывались не дают оснований для отказа от демократических принципов, лежащих в основе механизма реализации по--~ литических прав и свобод граадан, ставших аксиомой для любой цивилизованной страны.

Следующий принцип избирательного права, выделенный учеными ИГП РАН, состоит в рассмотрении волеизъявления избирателя : как его гражданского права. Это.один из самых сложных для правового регулирования элементов избирательного права граадан. Как отмечалось выше, субъективное избирательное право - это

ЩШО^^ЗЫЯ&ЩЬ^^^ШШШЕЖШШ!^о.ко включает-В:-вебй:как-ак=-

— тивные действия по выдвижению кандидатов и голосование в поддержку одного из них, так и неучастие ь выборах, т. е. аосспте-изм. Это явление, характерное для развитых стран, в которых не принимает участие в выборах до 30% избирателей, в последнее время стало реальностью и в нашей стране. Причин тому неоколь-Z ко. Во-первых, ослабление идеологического воздействия на избирателей и крах мифа о "нерушимом блоке коммунистов и беспартийных". Вовторых, накапливающаясь уеталось избирателей и _ пресыщение избытком политических событий. В-третьих, снил-ние эффектовнооти деятельности и авторитета органов гооудаг-'". -'--н-ной власти. И, наконец, к-че?вертых, недостатки мажоритчсчой избирательной системы, оставляющей "за бортом" мнение нем.н'-гим ivfchet- 50i Иооират*гльного корпуса.

Последний недостаток может быть преодолен путем ' введения ь избирательную систему России элементов лропо'рцио-

-;187 -' ;.. •;?;. . , - ,ь

нальных выборов, предпринятым Положением о выборах депутатов Государственной Думы и проектом закона JL В. Шейниса-Б. А. Страшу-на. Что же касается иных способов повышения активности избира- ч телей, то они находятся за пределами предмета настоящего исследования.

Завершая анализ механизма реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными, необходимо отметить новеллу,появившуюся в парламентском проекте Конституции. Дело в том, что традиционно отечественное законодательство политическими правами наделяло исключительно граждан СССР, а позже

РСФСР. Это объяснялось тем, что политические права и свободы __?шщетворили способ-, участия^- человека--^-осуществлении =go©jE=

дарственной власти. При этом всякий иностранец рассматривался как потенциальный вр.-^ социалист ичеок':^ отрои, желающий использовать политические права во вред советскому государству. Несмотря на то, что такую возможность сбрасывать со счетов не стоит, тем не менее вероятность ее пратической реализации чрезвычайно низка. Б з-том отношении норма проекта Конституции о расширении круга субъектов, имеющих право избирать и возможность избираться в органы местного самоуправления, означает победу здравого смысла и демократических начал над •-??"• ••«лв'ией идеп.трп-й. Думается, избранна .лип бее гражданства в состав органов местного самоуправления ничего, кроме пользы, не принесет Р^оони.

Таким '.'бразом, суммируя оказанное, МОРНО заключить, что избирательное законодательство в России находится лишь в начальной стадии реформирования, резкие ПОВОРОТЫ политического

- 188 -

* * , .;. ..,.i ? .* .

к^рса, изменения системы органов власти не способствуют форми- ?*# рованию стабильного законодательства в.этой области. А это оз-начает, что механизм реализации важнейшего политического-права

' - 4

граждан - права избирать и быть избранными не срабатывает. В - свою очередь, это ведет к смещению центра политической актив ности граждан с форм представительной демократии к не посредственной, что не способствует росту политической ста бильности в стране.