Б. Право на референдум

участие. Поэтому особенно досадно отсутствие в Конституции и проектах спецкелт/ной нормы, закрепляющей даппие ;ч,..--и=омочие граждан.

"(1) Граждане. РФ имеют прав"» не референдум (всенародное голосование). На референдум Российской Федерации выносятся вопросы, которые н^ могут быть решены иными органами власти России. Перечень ьопре:;ой и порядок проведения референдума Российской Федерации определяются Законом РФ "О референдуме Рос сийс ко й Фе де рации''.

- 189 - (2)

Граждане РФ имеют право требования референдума ,4 народной инициативы. Порядок ее осуществления определяется федеральным законом. (3)

Порядок проведения местного референдума и голсюова-ния на территории субъкта федерации определяется правовым актом субъекта федерации." . ;

Такая статья должна быть включена в раздел "Основные права и свободы граждан" вслед за статьей, закрепляющей их из бирательные права. -

Следующий уровень правового регулирования данного пра вомочия г .-федеральный—закон-.-—В- настоящий"-иомент в России"

действует Закон РФ "О референдуме РСФСР" от 16 октября 1990 "г.1). "Закон рассматривает референдум как всенародное голосование. Следовательно, активными субъектами данного вдастеотноше-ния признается весь многонациональный народ Российской Федерации. Объектом - наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни России, кроме узкого перечня изъятий, установленных частью ?, статьи 1 Закона.

Б связи с анализом данного закона возникает ряд вопросов.

li. ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного С, .: РСФСР, 1990. N 21, ст. 230

.то. Несмотря на то. что Съезд народных депутатов распущен, проблема остается. поскольку новый законодательный орган Сеизбежно столкнется с необходимостью ее решения.

!• fWW"Ч"»»""""Ч(Г™" " "°- 190 - v части 1 ст.1 Закона о том, что "решения, принятые -всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждени не нуждаются к обязательны для применения 'на всей территории Российской Федерации", то можно сделать вывод, что решения всероссийского референдума по юридической силе выше решений Съезда народных депутатов.

По закону право, назначения всероссийского референдума

принадлежит Съезду народных депутатов России, а в период между

"съездами - Верховному Совету РФ. Тогда возникает следующий

вопрос: в каком случае и какой вопрос мог выносить Съезд на

всенародный референдум? Вопрос далеко не праздный, поскольку согласно Ко с т ит уши (ст. 1Q4-чао ть-?)-Съездбыл правомочен,. .щш.-_

нять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к Ведению Российской Федерации. Значит, либо Съезд мог выносить на референдум вопрос, который не может решить (таким вопросом может быть только вопрос, не отнесенный к ведению Российской Федерации, а это - грубое нарушение правомочий субъектов РФ), либо он перекладывает с себя ответственность за принятие какого-либо решения на плечи граждан. Очевидно, что Съезд не мог пойти на то, чтобы вынести на референдум вопрос, решение которого противоречило бы. его собственным интересам.

Таким образом, получается, что- проведение референдумов на федеральном уровне' было лишено практического смысла, поскольку Съезд нар'.-'.ных депутатов обладал большими полномочиями, чем народ, вьрамзг'ШМй свою волю через референдум.

i

- 191 -'* сделать решения ? референдума реальным актом высшей юридической силы и вписать этот институт...в систему политических прав и свобод граждан,- необходимо закрепить на конституционном уровне круг вопросов, которые могут быть.решены исключительно с помощью референдума. Попытка выделения такого круга вопросов предпринята в Проекте Конституции России, подготовленном Конституционной комиссией Российской Федерации. Он предусматривает возможность изменения раздела 1 Конституции "Основы

Z конституционного строя" решением референдума (ст. 12 Проекта). Вероятно, референдум можно использовать и для оценки народом решений высшего представительного органа государствен- ной власти, По -тог да .правом на -назнаяение-дакого -референдума в

>~ условиях разделения властей должен обладать либо Президент, либо B4"'!?w# орган судебной власти страны - Конститу!<уа1-:иий Суд.

Практика проведения референдума в РФ также выявил* ряд существенных недостатков данного института. Обратимся к ее анализу. Всероссийских референдумов было два: 17 марта 1УУ1 Г. и 25 апреля 1993 г. Причем оба имели плебисцитарный характер. То есть органы государственной власти консулътировалить с на-

,_ родом: в первом случае - о введении поста Президента, во втором - о доверии Президенту, -го политик" и о проведении досрочных выборов высших органов государственной власти., Если судите об' аФФек'1'И.вноети первого референдума, !.??.? она приближается к нулв'1, поскольку ?"'Ът-зд и Бер>.0? ный Сове';' бес чнол'е иное количество раз изменили статус Президента, то наделяя его дополнительными полномочиями, то лишая их. Что же касается вто-

\

- 192 -

рого референдума, то, очевидно, эффект от него измеряется*бт-рицательной величиной, поскольку на нем кардинальное решение не принято (и не могло ..быть принято), и он только усилил конфронтацию двух ветвей^власти..

J. J . См. Оооранит акт0'в Президента и Правительства РФ, 1993, N 4?, PTI_ Я99Р

?'""' ' . ~ 193 -

состояться минимум за месяц до голосования) может превратить референдум в формальность. В-третьих, согласно Положению, для принятия Конституции с помощью референдума необходимо 25 % + 1 голос от числа граждан, внесенных в списки. Это существенно сни-_ жает легитимность принимаемого акта по сравнению с Законом 1990 г.

Вообще, по нашему мнению,, при достаточно низкой право вой культуре населения страны, его излишней политизированности . , и отсутствии демократических традиций, принимать в России за коны, а тем более Конституцию с помощью референдума представ- --теуеяг-ъецешеоовреяпьж: "

Конституция Российской федерации (ст./138)_,_ а также_3аг.__^==^ кон РФ "0 местном самоуправлении" предусматривают и такую форму непосредственной демократии как местный референдум. 1).

•ТОНДОЛ^щрии!!

- 194 -ных и местных референдумов, даже там, где они проводятся, нелегитимны. ...(.<...

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод q TO|J, что хотя всероссийский референдум формально (является высшей формой народовластия, на практике в соответствии-с действующим законом это оказывается не более чем манипулированием общественным мнением. Ни народ Российской Федерации, ни высшие органы государственной власти реально в решениях референдума не нуждаются. Это объясняется тем, что закон не предусматривает вопросов исключительной компетенции всероссийского референдума, а

также ответственности за непроведение или невыполнение его ре- ..шений._ й^г.нш&о_ро-Т-, -решения областных, краевых и местных...рефе-

рендумов, столь необходимы на этом уровне, не имеют юридической силы и не впиоьшсглил ^ п^.-..y.u-i.v dvioi, ivi^-^iHoro законодательства.

Очевидно, что новый Федеральный закон о референдуме должен содержать в себе ряд принципиальных положений. 1.

Регулировать механизм проведения только общероссийского референдума. 2.

Закреплять перечень вопросов, относящихся исключительно к компетенции общероссийского референдума, но не выходящих За Пределы Компетенции Р'Т'. установленной Ф~',,7ераТИВНЬ!М

договором. В ет>,;,м отношении опр~;е-лунный интерес представляет П'"':!мтка коллектива авторов решить -чет вопрос в инициативном проекте Закона РС'ЮР "О всенародном голосовании ? референдуме '>".

-изменения границ; ':: f.

-вхождения ;: : " „ . ГСЮР из государственных и мех- государственных союзов; I i

s' t ':- i.

-затрагивающие, территориальную'.целостность РСФСР; из-"~ менения формы правления. 1).

3. Закон о референдуме должен содержать нормы, обеспечивающие реальность механизма реализации народной инициативы. Действующий закон, при всей проработанности деталей механизма сбора подписей и голосования, не решает главного вопроса - не устраняет возможность подмены решения народа решением высшего органа государственной власти. Противники императивного меха-

— низма реализации воли народа (совокупности отдельных граждан,

г обладающих правом требования проведения референдума по заявленному вопросу) выдвигают аргумент, смысл которого сводится к тому, что высший представительный орган государственной власти, принимая на себя реи;ение вопроса референдума, стоит на страже законности. Думается, что это возражение легко преодолимо. Достаточно на завершающем этап- реализации народной ини-циагпгы направить требованиг референдума не ь Президиум Верховного Совета, а в Конституционной Суд, который затем со своим заключением о лигитимности заявленного требования, передает его органу, уполномоченному назначать референдум по данному вопросу.

i). '"'м- А.льхименко 3. Е. , Дмитриев Ю. А. , Ковалев Б. Т. Закон Р(Ж7 "О всенародном голосовании (референдум-!." Инициативный авторский проект7/ Перспективы, 1990, N 9, о. oG.

^ltlrrr,^ „,.„,.„ .?-, ,- ?? -. ??—f-цвятг" -ГТФЯЯПГГГ т

- 196 -4. Учитывая нестабильность политической обстановки в

стране и опасность периодических ' конституционных криоиеов высших органов власти,| Закон о референдуме, по нашему мнению, должен включать нормы, ? закрепляющие механизм легитимного выхо-

-~ да из кризиса с помощью обращения к решению народа. Учитывая, что проекты Конституции (парламентский и президентский) предусматривает наделение Президента полномочиями главы государства, лишая его полномочий главы исполнительной власти,

"очевидно, в случае возникновения конфликта между Правительством и Парламентом, Президент должен иметь право назначить пле-б^с^итарный референдум, опираясь на решение которого,

_... распустить -Один,,.из органов__влас,т__ Это позволит-^избажатьнеоб- -^

,,-ходимости прибегать к рос пуку законно избранных органов власти, опираясь на соображения целесообразности и здравого смысла, как это произошло в августе 1991 и сентябре 1993 гг. Выше уже отмечалось,что институт всенародного опроса в силу несовершенства механизма его проведения и низкой эффективности 'представляется довольно формальным правомочием. Если же его объединить с институтом референдума, как это сделано в проекте Закона РФ "О референдуме Российской Федерации", подготовленном

^Комитетом Верховного Совета; по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, то. гначени*- 'J'P'4'O правомоия граждан возрастет. Авторы Проекта используют оптимальную. на наш взгляд, формулу решения данного вопроса: "Опрос (плебисцит) Российской Федерации - всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной 1киени Федерации, служащее для выявления мнения населения по

выносимым на голосование вопросам. Решения, принятые всероссийским плебисцитом, носят рекомендательный, характер. "

Завершая анализ законодательства, регулирующего право „ гражданина участие в референдуме и право требования референдума, необходимо несколько слов сказать о местном и региональном референдумах. Выше уже отмечалось большое значение этого конституционного права граждан для решения вопросов местного значения. Теперь необходимо рассмотреть вопрос о возможных пу-? тях правового регулирования механизма реализации данного правомочия граждан. Народные депутаты бывшего Верховного Совета пошли по пути подготовки проекта самостоятельного Закона РФ "О

-^- местном референдуме в Российской Феде-рации", Думается-г^ЧФО---§Ф#-

?^ не самый оптимальный путь, поскольку представляет собой вмешательство в компетенцию суСи-г^^ь 1уи-л,/„шп ь-:—--к--;^и- --^видно, можно пойти по другому пути - закрепить механизм проведения областного (краевого) и местного референдумов ь условиях краев, областей и Законах об автономных области округах. По--- пытка такого решения предпринята. Уставом Челябинской области установлен порядок проведения областного референдума. 1).

Вместе с тем, нельзя не отметить положительно лредложе-•— ни<-, внесенное авторами упомянутого выше про^'-'1-- '"-кона о местком референдума, о проведении еегионал1 него ''(еФ^^-чд'.'ма. Думается, что в условиях интеграции экономики такой референдум, проводимый на территории нескольких соседних •''? объектов

I). См. Текущий архив Челябинского областного Совета наролкых депутатов за 1993г.

Н1ЩМ»]щц|ИИ|Ц|||1Ш|щр|ц^^

I - 198 - г

федерации, необходим. А, например, актуальный в последнее время воррос о создании Уральской республики,.; включающей 5 'областей Сибири (он обсуждался 15 сентября 1993 г. на семинаре в Екатеринбурге)!), целесообразно было бы решить с помощью регионального опраса (плебисцита). При этом опасность принципа равноправия в обеспечении политических прав и свобод граждан на всей территории Российской Федерации была бы устранена включением в текст Конституции соответствующей нормы, приведенной выше.

• Такиим образом, законодательство о референдуме, нап-

равленное _на обеспечение консгигуционного права граждан на участие в референдуме -Яотребование__веферендума, также как и;

избирательное законодательство нуждается в кардинальном измене шш и соьер1:1-"-"стЕС1:'":гаи.