!* ' * § 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ И : i . СВОБОДАХ . v - .

Задача настоящего раздела диссерционного исследования заключается в том, чтобы попытаться представить единую систему нормативных актов, посредством которых граждане Российской Федерации могут реализовать принадлежащие им политические права Э* свободы.

Во-первых, проанализировать действующее законодательство Российской Федерации в области политических прав и свобод

^граждаа=^^о^ски_зр_енид соотв&тствия регулируемым общественным

-отношениям и международно-правовому стандарту прав человека.

Во-вторых, дать оценку тех проектов нормативных актов, которые подготовлены в Верховном Совете России до его роспуска Указом Президента, разработаны инициативными авторскими коллективами. Такой подход представляется разумным, поскольку система отечественного законодательства в настоящий момент подвергается кардинальной реформе и без анализа этих проектов не может быть п№поггс!Елен,:;. к^к единое цело1'-. К тому ле, обычная законодательная деятельность Верховного Совета, как известно, прервана Указом Президенту, РФ от ?1 сентября 199? г. I>

И ВОЗМОЖНЫе ОУЮК.Й ^е ВОЗОбНО^-Ления. ^^тфмр Trover ?•.•?. rr,.~,iiu-^iw

ii.CM. Собрание актов Президента и Правительства РФ,1993, N 39, ст. 3597.

„ чргг

.*щп

-'?""' ? ^гг<гшщ

-,.-? Щ ~

настоящего диссертационного исследования. Поэтому именующиеся законопроекты представляют собой статичный материал, который может быть подвергнут научному анализу. '

В-третьих, даже сочетание имеющихся'проектов и действующих нормативных актов не представляют собой законченной целостной системы законодательства, которое могло бы адекватно современному состоянию общественных отношений в стране регулировать механизм реализации политических прав свобод граждан.

Прежде чем перейти к непосредственному анализу правомочий граждан в сфере политических прав и свобод, необходимо определить иерархию нормативных актов, призванных выполнять эту задачу.

~Армировалась в два этапа: первый - когда Российская Федерация входила в состав Союза ССР и второй - выходила из него. Это обстоятельство наложило определенный отпечаток на характер законодательства, закрепляющего права и свободы граждан в политической сфере. Б первом случае - это были акты как бы второго

-уровня, предоставляющие собой слепок союзного законодательства, а во втором - акты суверенного самостоятельного государства. Правовым рубежом между двумя частями , законодательств* стала

-Декларация о ? государственном суверенитете РСФСР' от 12 июня IP90 г. Значение этого акта для становления правев ?.?и оие-

доотаточнс велико. Во -пеовых, Декларация провозгласила ьеохо-венгство власти народе:- России на всей территории страны, • и полноту власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной Ж;-п-. ни. за исключением ВОПРОСОВ 7,ос"г''р'Вг:льнС' п~-

i

- 165 - , реданных ею в ведение СССР. Практическим воплощением этого политического шага стало провозглашение верховенства законодательства России над законодательством Союза ССР и прекращение действия последнего в случае противоречия Конституции и Законам

- РСФСР.

Во-вторых, впервые в отеческтвенном законодательстве Декларацией был провозглашен приоретет прав человека над правами государства, народа и иных субъектов правоотношений. Это

~ выразилось в предоставлении всем гражданам и лицам без гражданства гарантий прав и свобод, предусмотренных не только на-

—циональтгакгнаконадательством, но и обще принятыми" нормами меж-"" дународного права. Такие же гарантиии были.даны Декларацией

_ представителям наций и народностей, проживающим вне своих на-чрюнально-государственных образований.

Практически, с момента принятия Декларации о государственном суверенитете, в России началось строительство новой правовой системы, не последнее место в которой занимают

- акты, регулирующие механизм реализации политических праь и свобод граждан.

Общеизвестно, что в основе правовой системы любой демократической страны лежит Конституция.

L'<. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного -Совета РСФСР, 1990, N 2, ст.22

- 166 -fных норм, они получили закрепление в акте, получившем название «Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РФ 22 ноября 1991 г.1). Появление этого акта стало очередным этапом на пути становления нового российского "законодательства в части, регулирующей права человека. Оно перестало быть механическим слепком с союзного законодательства и приобрело черты, сближающие его по содержанию с правом цивилизованных стран: были закреплены принципы естественного пра-~ва, приоретета общепризнанных международных норм перед национальным законодательством, существенно расширены гарантиии прав и свобод граждан. Декларация более четко, чем это было в" —действовавшем ранее- отечественном, законодательстве, определила -~ пределы реализации политических прав и свобод граждан (ст.4). Что касается этой группы прав и свобод, . то законодатель в Декларации прав и свобод человека и гражданина несколько расширил и м-.менил их перечень, ко не избежал существенных недостатков правового регулирования в этой области. Так, в 'статье l", закрепившей общий принцип участия граждан в управлении делами общества и государства, из числа принципов избирательного права выпал принцип прямого волеизъявления граждан. - Не получило закрепления в числе политических прав граждан право на референдум. Зато в правовом регулировании политических свобод произошел существенный сдвиг: был закреплен уведомительный порядок реализации свободы собраний, а ограничения на

1). .Ведомости Оъезда народных депутатов POIOP и Верховного Совета РОЮ?, 1991.

'? "™г" 'Щ,ЩГ™Щ~ '-?'- ~''; — ——

- 167 - .* г ?.'-?'.........

-: свободу союзов, согласно ст. 20 Декларации, устанавливались

только решением суда на основании закона.

?Ф Несмотря на существенные сдвиги в области правового ре-

гулирования прав и свобод граждан, значение Декларации все же

"~ ослаблялось тем обстоятельством, что правовая сила ее норм, с точки зрения иерархии нормативных актов, была весьма неопределенна. Она вступила в противоречие с нормами Конституции, которые имели безусловный приоритет перед иными нормативными ак-

Z тами. Поэтому спустя полгода нормы Декларации были инкорпорированы в текст действующей Конституции решением VI Съезда на-

—"родных" депутатов РФ. 1). С^^этого момента ^Декларация—утратила?-

смысл как, самостоятельный правовой акт.

- Таким образом, под воздействием двух названных выше ак-

тов, Конституция в части правового регулирования прав и свобод граждан преперпела существенные изменения. Конкретный анализ отдельных ее статей будет дан ниже. Здесь же- завершая общую .характеристику этого акта необходимо отметить противоречие

С между содержанием II раздела Конституции и его названием. К-сожалению, кардинальная переработка содержания Конституции не коснулась наименований ее разделов. В частности, раздел II озаглавлен "Государство и личность". Недостаток состоит в том, что t;o-nep?;r.iX, ь нем речь идет не о правах личности, а о правах человека и гражданина. Б.:-вторых, такая редакция названия как бы старит человека в зависимое от государства положение,

" РФ,

Ведом'-'"""!-! Съезда нарядчик депутатов РФ и Верховного Совета 1992, Ы 20, ст. 1084

- 168 - ' "" '""'

существенно сужая область реализации принадлежащих ему прав и свобод рамками взаимоотношений с государством. По нашему мнению, этот раздел должен называться как и в парламентском про- ' -• екте "Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина".

Продолжая общую характеристику системы нормативных актов, регулирующих политические права и свободы граждан, нельзя не остановиться на актах, разграничивших предмет ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти

"России—и органа>лй--^дает-и-еу4%е-кт-&в-.в---составе Российской_.Феде-:

рации.

- 169 -Как известно, под правовым регулированием правовая наука понимает осуществляемое при помощи права и иных юридических средств воздействие на общественные отношения. 1). Српоставляя это теоретическое понятие с конкретными федеральными отношениями, действующими в России, можно заключить, что в данной ситуации за федеральными органами государственной власти закрепляется право установления общих принципов, основ правового положения человека и гражданина в Российской Федерации. С точки ~зрения принципов равноправия и законности, нельзя не признать справедливость данной нормы. Однако вызывает удивление тот

' факт, что данное правомочие действует? только"""!'" "отношений"

_^: республик,-- Логично^- - _ что раз__рес_1г/^лики__-._ суверенные госу-

^ дарства в составе федерации, то они сами вправе установить и

OCi ~. ГйЧПТЬ д-^''-'"- -ял uovr-iHnoMa •:••:, шт/гфн ППЧ.В И г^'^бОЛ' ГраЖТ!ЯЧ.

При этом за федеральными органами остается лишь обязанность закрепить общие принципы правового статуса гражданина и обеспечить единообразие их применения на всей территории ^ России.

L). габае; о. ;?'.. Теория современного советского права,-Н. Новгород, 1991, с. 32.

г~~

- 170 -нормы, процессуальная не имеет практического смысла. Эта ситуация еще более осложняется тем обстоятельством, что функция защиты прав и свобод граждан включена, одновременно, как в совместную, так и в исключительную компетенцию органов государственной власти федерации. На практике, эта. коллизия федеративного договора вызывает постоянные конфликты между федеральными органами и органами власти субъектов федерации в части правового регулирования механизма реализации прав и свобод гра-Гждан. В частности, также конфликты имели место между органами власти Москвы и Верховным Советом России, о чем речь пойдет

в следугаде^^аз^дёле ~насТоящУпУэбат.

^__^__,^3_оМШ-^Я...анализом^ системы законодательства о полити-- ческих правах и свободах, федеративный договор интересует нас"" еще с одной стороны: в связи с расширением компетенции субъек-Тиь федерации в области правотворчества. Согласно м^д^ративному договору, республики обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, включая законодательную деятельность. Что касается остальных субъектов федерации, то они вправе осуществлять собственное правовое регулировать t :;>?--делах своей компетенции, принимая правовые акты, действующие на .территории данного субъекта. Следует согласиться с -целесообразностью данной нормы. Некоторые области уже воспользовались этим правом и урегулировали ; своих уставах вопросы проведения мест.-:--; -. референдума.

. Возвращаясь к федеральному :-.аг'окодатедьотву, необходимо отм-тить, что механизм реализации конституционных прав и сво-

бод граждан традиционно закрепляется в виде федеральных зако нов, которые в России принято именовать текущим законода тельством. Необходимо отметить, что'этим термином в практи ческой нормотворческой деятельности обозначается достаточно широкий круг актов: законов и подзаконных актов исполнительной власти и . местного самоуправления. В то же время правовые системы некоторых зарубежных стран (Италии, Франции, Швеции, Венгрии) используют такое понятие как конституционный (органи ческий) закон. Смысл его состоит в том, что такой закон не- —неередаФвеию---.регулйрует__р^новные положения, вытекающие из конституционной нормы, а такш принимается в особом порядке, бжзком~к~порядку принятия "Конституции. Be—Французском законо дательстве органические законы выделяются по формальному прин ципу - HttMUUj.'-. - . -. ,. -. 'О тт,-гцпй U-:.:;,M^

Конституции; Б итальянском - устанавливают особый статус областей, населенных национальными меньшинствами; в венгерском -

„органические законы регулирует механизм реализации конституционных прав и свобот греждан.

Некоторые предпосылки к формированию системы органических законов имеются и в законодательстве Российской Федерации. Статьи 36, oc'-i'r, РС-оЗ и дг ртатн о Конституции содержат отсылочные нормы к конкретным законодательным актем Одна-KV- -единообразия ъ --том вопросе законодатель, к сожалению, не установил. Одни ззконы по смыслу рпулнруют механи-o-i реализации конституционной нормы р полном объеме, другие - только

С частично. Думает-я, что эта система должна получить свое логическое завершение. Механизм реализации каждого конкретного

- 172 - : ,

конституционного права или группы прав должен быть закреплен в виде самостоятельного конституционного (органического) закона. Необходимость принятия такого закона должна прямо устанавливаться Конституцией, а порядок их принятия должен быть приближен к порядку принятия Конституции высшим органом представительной власти.__

Вместе с тем, наличие конституционных (органических) законов вовсе не исключает, а, наоборот, предполагает принятие обычных федеральных законов. Например, по нашему мнению, право граждан на свободу союзов может регулироваться Конституционным законом "Об общественных объединениях (свободе союзов)" и ^ист-вшй=©^чных~гаш»» 4 приняч1ых--3-объ1инхж-люрядке^зашэнода^ тельным органом), закрепляющих механизм образования и деятельности различных виде?, объединений: политических НД^ФМЙ, профсоюзов- молодежных, женских организаций, любительских объединений и т. д.

Как известно, отечественное законодательство знает и такую форму нормативного акта, как Основы законодательства Российской Федерации. Особенность этого акта состоит в том, что наличие федерального закона прямо предполагает принятия соответствующих актов республиками и иными субъектами в составе РФ. Такой вид акта обёспечм.ва-т единообразие правового регулирования однотипных общественны:-: отношений. В нашей стране ь условиях авторитарного режима > : утотвовала практика регулирования- политических прав и свобод граждан Основами законодательства. С-йчао, в условиях перк-ода к демократическому государственному устройству, are традиция может быть нарушена.

Например, по нашему мнению, возможно регулирование избирательного права Основами законодательства о выборах.

Особый вопрос в системе законодательства о политических, правах и свободах граждан - наличие в ней подзаконных актов, в первую очередь - актов органов исполнительной власти. Для правовой системы нашей страны периода государства авторитарного режима характерной была ситуация, при которой собственно Конституция и законы выполняли лишь формальную роль внешних атрибутов демократического режима. А фактически, правовые отношения регламентировались актами органов исполнительной власти, в значительной степени сужающими объем реальных прав и -свобод граждан, ??? формаяь но закреаюиж^х^Шнед'жт-уцйей^^етремле^

ний М'=.бе чгать ггг.р.фпприия гтГ'ОТ,'.тТОг,0 ПООЯВИЛОСЬ В ПОЯВЛЕНИИ VOTOft-

чиьии ГТЙ^ТПЦИИ депутатского корпуса, & ?ак"к.е некстор1.'/.' у*е-ннх-юри'""™? к попытка ограничить регулирование прав и свобод граждан исключительно рамками закона, даже превратить Конституцию в акт прямого действия. (Характерный пример ст. 12 действующей Конституции, подробно per дам-пирующая порядок пп^ доставления з^м^тч^нчх участков юпипич^с-'им и Физически*' лицам, jl). очевидно, это другая крайность. Конституция закладывает обли^ принципы общественного строя и государственного устройства страны, а так?ке Основы ен правовой системы. Б' силу атого ''"Mia не может применяться для регулирования конко^? нлл~ правоотношений. Эту роль выполняет приннтпл: -а ее основ- --а-

.ведомости Съесда народных' депутатов Fi'-jor и Верхе,-ного

кон. Другое дело, когда такой закон отсутствует, суд при разрешении спора должен руководствоваться непосредственно нормой Конституции, х закрепляющей то или иное правомочие; гражданина.

Но это не исключает необходимости принятия конкретного закона и не наделяет Конституцию свойствами акта прямого действия.

Что касается закона - это акт длительного пользования, распространяющийся на всю территорию деятельности представительного органа власти и адресованный неопределенному кругу лиц. Он должен быть стабильным и универсальным. А это качество закона обепечивается включением в его состав только общеприме-нительных норм, унифицированных под максимальное количество субъектов правоотношений. ..-При-этом немыслимо предусмотреть в таком акте все детали и особенности регулируемого правоотношение. Есть зона.*:-ттепьтя СЛРЖЙОСТЪ, Чос-ко%ху Тъсшы в *цг:тоя-тулй момент находится в переходном состоянии от авторитарного политического режима к демократическому, общественные отношения меняются в ускоренном темпе. Это означает, что стремление обеспечить более или менее стабильное законодательство, ставит перед парламентом задачу - максимально абстрагироваться от конкретных деталей регулируемых общественных отношений. В этой ситуации невозможно обойтись без актов органов исполнительной власти, лополня<-;!:У!х и конкретизирующих закон. Другое дело, что яти акты должны соответствовать, двум требованиям. Во-первых, не противоречить Конституции и законам РФ, е во-вторыч, соответствовать принципу, закрепленному'частью ? ст. 33 Конституции, гласящему, что праьа и свободы человека и гражданина могут ОЫТг ОГрЗНИЧгНЫ ИСКЛЮ^ИТельН1'"' "^ЛКОНЛК г.;, ТОЛЬКО В ТОЙ ме-

- 175 -

•? ре, в какой это необходимо в целях зашиты конституционного : строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе. ? . ? jj

Что же касается содержания актов органов исполнительной

— власти - президентов России и республик, глав администрации субъектов федерации, то их задача - во-первых, • адаптировать универсальные нормы закона к применению для регулирования отдельных правоотношений в условиях конкретной территории, и,

- во-вторых, устанавливать механизм взаимоотношений человека с органами исполнительной власти в целях реализации политических прав"" и' ""сгобод г раждан ~ (ре г ист рацжжныйТ^Увё до мит е ль1шй~йлй " иной порядок). _' _ ,__ . __

^ Такой представляется нам система законодательства о по-

ЛИНПГТГА;П.--Г.- ">-,^р,ах и свободах граждан в Российской Федерации.

176