Законодательныеорганы государственной власти субъектов Российской Федерации
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время оказались в своеобразной тени федерального парламента. А между тем это наиболее приближенные к гражданам законодательные органы государственной власти.
Как и во всех федеративных государствах, в Российской Федерации чрезвычайно актуальным является вопрос об организации государственной власти не только на уровне Федерации, но и на уровне ее субъектов. Представительные органы власти субъектов Российской Федерации выполняют важную роль в демократическом развитии и построении правового государства. Влияние представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не ограничивается уровнем самих этих субъектов. Они оказывают серьезное влияние и на организацию государственной власти на федеральном уровне, поскольку из представителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации формируется Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; законодательные органы называются в числе субъектов права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания и т.д.
Кроме того, деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации актуальна и с точки зрения влияния этих органов на развитие правового государства. В рамках его построения идет формирование новой правовой системы, в которой активно участвуют органы власти субъектов Российской Федерации. Они реализуют как полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, так и собственную компетенцию субъектов Федерации. Таким образом, законодательные
органы субъектов Российской Федерации ответственны за построение «нижнего этажа» правовой системы. Нельзя также недооценивать и роль представительных органов власти субъектов Федерации в развитии конституционных принципов народовластия.
За сравнительно небольшой срок с момента принятия Конституции Российской Федерации законодательные органы субъектов Федерации прошли весьма большой путь своего формирования и становления как действительно парламентских учреждений российских регионов. Многие законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают значительным набором полномочий, которой позволяет им играть важную роль в жизни субъекта Федерации.
Однако в рамках данной работы необходимо говорить не только о положительных сторонах деятельности представительных органов власти субъектов Федерации. К сожалению, есть и отрицательные моменты, на которых также необходимо заострить внимание. В некоторых субъектах Российской Федерации роль представительного органа в политической жизни общества нельзя назвать достаточной. Нередким для системы организации государственной власти в ряде субъектов Российской Федерации является безусловный приоритет исполнительной власти[63]. Как отмечалось в главе 1 настоящего исследования, законы отдельных субъектов Российской Федерации в сфере информационной открытости региональной власти носят декларативный характер. Справедливости ради надо заметить, что такое положение дел характерно и для федерального уровня государственной власти.
Зачастую конституциями и уставами субъектов Российской Федерации предусматривается обязанность предоставления в законодательный (представительный) орган государственной власти отчетов либо заслушивания руководителя исполнительной власти. Однако не все такого рода положения законодательства субъектов Российской Федерации соответствуют федеральному законодательству. В Уставе (Основном законе) Челябинской области закреплено право законодательного (представительного) органа области заслушивать губернатора области, в том числе по вопросам исполнения областного бюджета. Однако периодичность заслушивания губернатора области законодательным (представительным) органом государственной власти в Уставе Челябинской области не определена.
Более того, из текста Устава не ясно, должно ли такое заслушивание происходить несколько раз в течение всего года или же только по его окончании. Однако, по нашему мнению, в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации должнабыть установлена периодичность предоставления в законодательный (представительный) орган отчетов или заслушивания руководителя исполнительной власти. Такой подход уже воспринят во многих субъектах Российской Федерации.
Так, Устав Тамбовской области содержит норму, согласно которой областная Дума заслушивает ежегодный отчет главы администрации о положении дел в области, не реже одного раза в полугодие вправе заслушивать сообщения главы администрации по вопросам исполнения бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития. В Уставе Саратовской области содержится норма о том, что областная Дума заслушивает ежегодно доклад главы администрации области о деятельности исполнительной власти по бюджетной и социально-экономической политике в области. Однако в некоторых субъектах Федерации руководитель исполнительной власти обязан, на наш взгляд, излишне часто информировать законодательный (представительный) орган о состоянии и исполнении бюджета. Так, если отчет об исполнении бюджета предоставляется губернатором Вологодской области Законодательному собранию ежегодно, то информирование о состоянии бюджета и его исполнении осуществляется им ежемесячно. По нашему мнению, более целесообразным является предоставление промежуточных отчетов об исполнении бюджета (например, ежеквартальных или полугодовых).
Вопрос об обязанности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации представлять законодательному (представительному) органу доклад о своей деятельности и деятельности органов исполнительной власти был предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Федеральный Конституционный Суд указал, что предусмотренная ч. 2 ст. 87 Устава Алтайского края обязанность главы администрации ежегодно представлять Законодательному собранию доклад о своей деятельности и деятельности органов исполнительной государственной власти края не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие за собой ответственность должностных лиц исполнительной власти.
В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, носящих информационный характер[64]. Однако в таком случае возникает реальная опасность ухудшения деятельности исполнительной власти субъекта Федерации вследствие отсутствия реальных рычагов контроля со стороны законодательной власти. В этом случае возможна и не- подконтрольность должностных лиц администрации субъекта Российской Федерации, а следовательно и невозможность их привлечения к ответственности за свои действия.
Следует отметить, что в ряде конституций и уставов субъектов Федерации уже содержатся нормы, достаточно полно регулирующие контрольную деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти. Например, в Уставе Тамбовской области содержится отдельная глава «Контрольные функции областной Думы». Согласно данной главе областная Дума осуществляет контрольные функции самостоятельно на своих заседаниях, через депутатов, постоянные комиссии и другие создаваемые ею органы. По приглашению областной Думы глава администрации области, его заместители, другие должностные лица администрации, руководители предприятий, организаций и учреждений области независимо от форм собственности обязаны являться на заседание Думы для ответов на запросы и обращения депутатов, представления доклада, сообщения или информации по вопросам, относящимся к ведению Думы. По приглашению постоянных комиссий указанные должностные лица, кроме главы администрации области, обязаны являться на их заседания для ответов на обращения комиссии, предоставления сообщений и информации по вопросам, относящимся к их ведению.
В настоящее время законодательные органы субъектов Российской Федерации наделены достаточно широкими полномочиями в сфере финансового контроля; контроля за соблюдением порядка распоряжения собственностью субъекта Федераций, осуществлением программ социально-экономического развития; контроля за соблюдением и исполнением законов.
Рассмотрим данные полномочия подробнее на примере финансового контроля. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет контроль за использованием бюджетных, внебюджетных и валютных фондов (Устав Архангельской области), за исполнением областного бюджета, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета (Устав Читинской области).
В настоящее время о финансовом контроле законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с высокой степенью детализации говорится в Бюджетном кодексе Российской Федерации, согласно которому (ст. 265) контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право на: получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета; вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты; создание собственных контрольных органов (контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации) для проведения внешнего аудита бюджетов.
Этим правам законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации корреспондируется обязанность органов исполнительной власти предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют следующие формы финансового контроля: предварительный контроль, текущий контроль, последующий контроль.
При предварительном контроле, в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам, осуществляются оценка и последствия принятия указанных законов.
Предварительный контроль носит предупреждающий характер, способствует предотвращению неправильного, неэффективного расходования финансовых ресурсов, выявлению резервов роста доходов и соответствия проектируемых показателей бюджета данным программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Предварительный контроль позволяет принимать наиболее экономичные решения при планировании направлений бюджетных ассигнований, выборе инвестиционных программ, дающих наибольший объем доходов в государственную казну при одновременном достижении общей экономической стабилизации[65].Текущий контроль подразумевает рассмотрение вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. В течение финансового года законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации на заседаниях специально образованных комитетов, комиссий (бюджетных, финансовых и т.п.) и рабочих групп рассматривают отдельные вопросы исполнения бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федера
ции не указывается на возможность осуществления текущего контроля на заседаниях самого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации предусматривается возможность проведения заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на правах комитета или комиссии. Вероятно, в субъектах Федерации, где такое правило не предусмотрено, большее значение имеют парламентские слушания, возможность проведения которых устанавливается Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 265).
Парламентские слушания являются новой формой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В основном именно на соответствующие бюджетные и финансовые комиссии и комитеты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается подготовка к проведению парламентских слушаний по вопросам финансового контроля. Конечно же следует иметь в виду, что парламентские слушания проводятся не только в целях осуществления контроля. Однако нужно отметить, что в отличие от опыта проведения парламентских слушаний в федеральном парламенте аналогичный опыт в субъектах Российской Федерации еще очень незначителен. Но, как представляется, в дальнейшем количество парламентских слушаний законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и в первую очередь по вопросам финансового контроля, будет возрастать.